【正文】 定擁護(hù)者。他還調(diào)動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)提供必要支持以利于項(xiàng)目執(zhí)行，發(fā)揮了積極的作用。在貴陽，由常務(wù)副市長領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目工作組。在長沙、株洲和湘潭地區(qū)，湖南省計(jì)劃委員會(huì)在三個(gè)參與項(xiàng)目的城市間進(jìn)行了協(xié)調(diào)工作。高層領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)提供這樣的支持對(duì)于維護(hù)指標(biāo)體系是必不可少的。指標(biāo)的選擇反映出政策的側(cè)重點(diǎn)在這個(gè)指標(biāo)列表中，有許多指標(biāo)是國際機(jī)構(gòu)現(xiàn)有指標(biāo)體系中常見的，所以看起來指標(biāo)列表似乎平平無奇。但是這個(gè)列表卻反映了參與項(xiàng)目的城市在考慮了自身發(fā)展的重點(diǎn)、時(shí)間、成本和人員限制因素后得出的側(cè)重方向。雖然每個(gè)參與項(xiàng)目的城市都認(rèn)同一套基本的指標(biāo)，但是每個(gè)城市選擇的其他指標(biāo)則反映了城市自身的政策偏向。相比之下，沈陽更注重環(huán)境管理，因?yàn)樯蜿柺滓膯栴}就是環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。貴陽也強(qiáng)調(diào)環(huán)境管理和自然保護(hù)，因?yàn)橘F陽致力于建設(shè)“一座綠色城市”。長沙、株洲和湘潭地區(qū)還從地區(qū)的角度考慮發(fā)展，因?yàn)檫@一地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略就是要促進(jìn)長沙、株洲和湘潭三個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化。因此，在參與項(xiàng)目的不同城市間，指標(biāo)的數(shù)量和組織結(jié)構(gòu)有所差別。例如，沈陽有98項(xiàng)指標(biāo)，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、居民生活、基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境保護(hù)、公共安全。長沙、株洲和湘潭地區(qū)有55項(xiàng)指標(biāo)，涵蓋六大領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生活質(zhì)量、城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境管理、城市治理與國際合作。貴陽有51 項(xiàng)指標(biāo)，涉及經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、交通、國際合作等。統(tǒng)計(jì)局發(fā)揮重要作用統(tǒng)計(jì)局提供大多數(shù)指標(biāo)的數(shù)據(jù)，并且負(fù)責(zé)對(duì)數(shù)據(jù)收集進(jìn)行質(zhì)量控制。不過，指定由統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)的數(shù)據(jù)在格式、時(shí)間段和分解水平上，不一定正好是市政府中其他需要數(shù)據(jù)的單位想要的。當(dāng)所需數(shù)據(jù)不在統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)之列的時(shí)候，項(xiàng)目工作組或是進(jìn)行小型的抽樣調(diào)查，或是由相關(guān)專家做出估計(jì)。例如，沈陽就用這種方式收集有關(guān)平均上班交通時(shí)間和房價(jià)收入比的數(shù)據(jù)。雖然可能要在數(shù)據(jù)質(zhì)量上有所妥協(xié)，這樣做也不失為收集數(shù)據(jù)的一種可行的選擇，用以應(yīng)對(duì)特定需要和緊急情況。2． 制約因素時(shí)間緊急是一個(gè)限制因素為就地區(qū)工作條款達(dá)成一致意見而后簽訂合同，拖延了相當(dāng)長的時(shí)間。因此，要遵循原定的項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間表就不可能了。此外，因?yàn)楣ぷ鳁l款要求根據(jù)開發(fā)指標(biāo)體系的周期依次產(chǎn)出成果，時(shí)間滯后就給參與項(xiàng)目的城市和首席顧問帶來了極大的壓力。時(shí)間壓力的問題在貴陽尤為突出。貴陽描述的情況是“我們才剛剛完成上一步行動(dòng)，就已經(jīng)在考慮下一步了?！崩硐氲哪Ｊ绞牵擅總€(gè)參與項(xiàng)目的城市制定周密的方案執(zhí)行項(xiàng)目，同時(shí)把信息傳達(dá)給包括統(tǒng)計(jì)局、高層管理人員、政界領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的市政府的相關(guān)部門。有了一個(gè)成型的體系，各個(gè)城市就可以在下一輪修改指標(biāo)列表并收集相應(yīng)的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的可收集性是一個(gè)常見的問題所有參與項(xiàng)目的城市都報(bào)告了數(shù)據(jù)方面的問題。長株潭地區(qū)和貴陽市城市發(fā)展戰(zhàn)略方案中提出的某些標(biāo)準(zhǔn)難以輕易地收集到相關(guān)數(shù)據(jù)。例如，非傳統(tǒng)型企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展量化標(biāo)準(zhǔn)、受雇民工的數(shù)量、文化產(chǎn)品的產(chǎn)量和出口水平、外省大學(xué)生的生源比例、基礎(chǔ)設(shè)施的操作與維護(hù)開支、大學(xué)研發(fā)水平。人口數(shù)據(jù)則因?yàn)閼艨诘膯栴}而進(jìn)一步復(fù)雜化。在過去的許多研究中都出現(xiàn)了缺乏進(jìn)一步的分解數(shù)據(jù)的問題（Hatry amp。Yasane 2002）。然而，缺乏分解數(shù)據(jù)會(huì)限制所收集的數(shù)據(jù)對(duì)于改善城市管理的價(jià)值，例如在給特定地區(qū)或收入群體提供服務(wù)等方面。具體來講，收集有關(guān)貧困人口的更詳盡的數(shù)據(jù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略的最重要的目標(biāo)——消除貧困就至關(guān)重要。據(jù)信，在城市中，城區(qū)和非城區(qū)在收入和地方公共設(shè)施水平上存在相當(dāng)大的差別。但是只有一些特定的指標(biāo)擁有經(jīng)過分解的數(shù)據(jù)資料。所有參與項(xiàng)目的城市都認(rèn)識(shí)到需要在下一個(gè)階段收集經(jīng)過分解的數(shù)據(jù)。沈陽市就特別提出方案，要收集住房、食品、交通等基本消費(fèi)品的消費(fèi)模式方面的數(shù)據(jù)。另外一個(gè)問題是涉及的許多指標(biāo)是宏觀層次上的數(shù)據(jù)，某些指標(biāo)和項(xiàng)目或服務(wù)之間的聯(lián)系還不完善。指標(biāo)體系有待于進(jìn)一步提煉，才能作為績效衡量工具來實(shí)現(xiàn)“為成果而進(jìn)行管理”，并有效監(jiān)測(cè)朝著長期戰(zhàn)略目標(biāo)前進(jìn)所取得的進(jìn)展。中國的城市還處于指標(biāo)開發(fā)的早期階段，要完成這個(gè)任務(wù)也許尚需時(shí)日。實(shí)際上，甚至處于項(xiàng)目實(shí)施早期階段的發(fā)達(dá)國家也需做出這樣的努力（Hatry 2001，第3頁）。盡管如此，目前的努力確實(shí)指出了指標(biāo)體系進(jìn)一步完善的發(fā)展方向，以便使這一體系可以有效地施用于城市管理決策。在這一背景下，下一部分將要提及的良好范例就是合宜的。四、 范例：運(yùn)用績效衡量來改善城市管理概述績效衡量指標(biāo)可以用于確認(rèn)需要提高的領(lǐng)域，并且提高服務(wù)的效率和可靠性。這一過程可以納入預(yù)算過程中，也可以獨(dú)立進(jìn)行。把績效衡量納入預(yù)算過程來考慮的一大優(yōu)勢(shì)在于績效衡量可以定期進(jìn)行并存在一個(gè)推動(dòng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制用于績效衡量。當(dāng)然，這也要求圍繞成本中心建立一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的方案預(yù)算體系。另一方面，單獨(dú)使用績效衡量更適用于特定的服務(wù)項(xiàng)目。此外，在處理服務(wù)不周的緊急問題時(shí)，單獨(dú)使用績效衡量也更加有效。理想的方式是從核心服務(wù)項(xiàng)目開始，逐步將績效衡量擴(kuò)展到其他服務(wù)項(xiàng)目上。不足的地方是其影響可能僅限于相對(duì)少數(shù)的幾個(gè)所選服務(wù)項(xiàng)目。使用績效衡量還要求建立一個(gè)機(jī)制，保證持續(xù)的監(jiān)督和后續(xù)行動(dòng)?，F(xiàn)在，我們就來評(píng)估一下這兩種方式中的幾個(gè)最佳范例。和預(yù)算相連的績效衡量體系：美國弗吉尼亞州費(fèi)爾法克斯縣(Fairfax County) 本案例信息源于筆者與巴巴拉愛默森的訪談，和該縣網(wǎng)站上的信息。費(fèi)爾法克斯縣(Fairfax County)把衡量績效納入預(yù)算的考慮因素之中，并且用衡量的結(jié)果來提高政府的效率和可靠性，從而在這方面提供了一個(gè)最佳的范例。該縣的人口總計(jì)約一百萬，政府公務(wù)員約有1100名。從1997年開始，該縣經(jīng)過不斷改進(jìn)，建立了目前的績效衡量體系。在1997年引入該體系之前，該縣也使用管理指標(biāo)。但是大多數(shù)管理指標(biāo)只施用于產(chǎn)量，而與質(zhì)量和成本效率無關(guān)。在1997年夏季，對(duì)績效指標(biāo)做出了修改，并且推出了簡介手冊(cè)。來自不同機(jī)構(gòu)的大約500名員工接受了培訓(xùn)，準(zhǔn)備9月時(shí)使用的預(yù)算也把績效指標(biāo)考慮在內(nèi)。經(jīng)過一年的實(shí)踐，應(yīng)反饋的要求，縣內(nèi)使用實(shí)例開展了更多的實(shí)習(xí)訓(xùn)練。同時(shí)，還發(fā)行工作簡報(bào)“績效衡量事宜”，便于工作人員交流經(jīng)驗(yàn)。目前，在10月，縣內(nèi)組織四次研討會(huì)，其中包括一小時(shí)的復(fù)習(xí)進(jìn)修課程。目的是幫助準(zhǔn)備預(yù)算文件。在研討會(huì)上，與會(huì)者可以交流成功運(yùn)用績效衡量的經(jīng)驗(yàn)和遇到的困難。目前，縣內(nèi)約有50個(gè)機(jī)構(gòu)在使用的2000項(xiàng)指標(biāo)。大體上，各機(jī)構(gòu)和部門共有五百個(gè)目標(biāo)，平均每個(gè)目標(biāo)由四項(xiàng)指標(biāo)來監(jiān)測(cè)。圍繞成本中心，把績效指標(biāo)納入方案預(yù)算體系。每個(gè)機(jī)構(gòu)和部門的預(yù)算文件都明確指出目標(biāo)、績效指標(biāo)的對(duì)象、績效衡量結(jié)果。例如，稅務(wù)管理部門的預(yù)算列出了產(chǎn)量指標(biāo)（本年度所收稅款、所收拖欠稅款）、效率指標(biāo)（所收每個(gè)美元平均耗費(fèi)成本、所收欠款中每個(gè)美元平均耗費(fèi)成本）、服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)（帳單交付百分比、客戶滿意度調(diào)查）、成果指標(biāo)（本稅收年度所收稅款百分比、所收拖欠稅款百分比）， 以便于收繳稅款。包含績效衡量的預(yù)算文件在本縣的網(wǎng)站上對(duì)公眾開放。公眾還可以看到文件的CD?？冃Ш饬矿w系由機(jī)構(gòu)間領(lǐng)導(dǎo)小組管理。這個(gè)小組有13名來自各機(jī)構(gòu)的代表和2名管理與預(yù)算辦公室的工作人員?？冃Ш饬康臄?shù)據(jù)收集工作下放到各部門機(jī)構(gòu)來完成，以管理與預(yù)算辦公室作為信息交流中心。在施行績效管理的過程中，不提供金錢上的獎(jiǎng)勵(lì)?？冃Ш饬康某晒梢宰C明新的觀點(diǎn)可信，或者證明預(yù)算分配合理。雖然他也可以在相反的方面發(fā)揮作用，要注意不要使績效衡量成為懲罰工具?？h政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過會(huì)議，評(píng)估各機(jī)構(gòu)和部門完成任務(wù)的表現(xiàn)，并且根據(jù)討論決定做出相應(yīng)調(diào)整。該縣計(jì)劃每半年召開一次會(huì)議，討論以上問題。27 / 27城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目(Citistat Initiatives)：美國馬里蘭州巴爾的摩 本案例材料源于城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目網(wǎng)站：巴爾的摩的城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目(Citistat Initiatives)是由市長奧麥利在2000年6月發(fā)起的，他是一個(gè)不斷找出問題所在，迅速采取補(bǔ)救行動(dòng)，并對(duì)進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)控的過程的例子。該體系是以紐約市警察署使用的電腦統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目(CompStat)為基礎(chǔ)發(fā)展而來的。在該項(xiàng)目中，紐約市警察署利用電腦定位圖和每周召開責(zé)任會(huì)，結(jié)果使紐約市犯罪率顯著下降。城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目有四條原則，即準(zhǔn)確及時(shí)的情報(bào)、富有成效的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)、迅速調(diào)派資源、不斷的后續(xù)行動(dòng)和評(píng)測(cè)。重點(diǎn)是要使短期績效能夠?yàn)榇蠹宜姡訌?qiáng)緊迫感以做出更好的表現(xiàn)。每個(gè)機(jī)構(gòu)和部門都要參照目標(biāo)，研究策略，評(píng)價(jià)表現(xiàn)，然后把金融和運(yùn)營數(shù)據(jù)遞交給城市統(tǒng)計(jì)執(zhí)行小組。每兩周進(jìn)行一次。例如，固體廢物局負(fù)責(zé)遞交的數(shù)據(jù)涉及小巷的骯臟狀況、投訴未收垃圾的情況、病假天數(shù)和加班率。執(zhí)行小組通過實(shí)地調(diào)查和隨機(jī)檢查確認(rèn)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確與否。小組還負(fù)責(zé)分析數(shù)據(jù)，對(duì)照本期數(shù)據(jù)和上期數(shù)據(jù)的異同，提出問題來解釋數(shù)據(jù)的合理性和強(qiáng)調(diào)問題所在。技術(shù)小組編寫了簡介手冊(cè)以供市長和副市長們參考，同時(shí)也是為了方便將地址數(shù)據(jù)進(jìn)行地理編碼以便將其編入電腦定位圖。在每兩周召開一次的責(zé)任會(huì)上，各參與機(jī)構(gòu)和包括市長、副市長及市政府主要成員在內(nèi)的高層領(lǐng)導(dǎo)針對(duì)數(shù)據(jù)模板進(jìn)行討論。管理人員要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。雖然該體系不向成績優(yōu)異的執(zhí)行人員提供金錢上的獎(jiǎng)勵(lì)，但是同行的競爭造成的壓力和對(duì)出色表現(xiàn)的肯定在管理人員身上也有積極的影響力。城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目已經(jīng)帶來了極大的財(cái)政利益。第一，本市超時(shí)工作狀況已經(jīng)得到控制并有所改善。這是因?yàn)楣芾砣藛T和市政府工作人員不再像過去一樣把超時(shí)看成是一件值得稱道的事