【正文】 資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)登記、股份制試點(diǎn)和組建企業(yè)集團(tuán)，改革由此發(fā)展到一個(gè)以市場經(jīng)濟(jì)理論為指導(dǎo)，全面試點(diǎn)改革階段。 清產(chǎn)核資試 點(diǎn)改革 —— 我國國營企業(yè)到 1990 年多達(dá) 136 萬個(gè)，分布在全國各行各業(yè)，量多面廣．是國民經(jīng)濟(jì)的主要力量。由于生產(chǎn)經(jīng)營和管理方面等多種原因，許多企業(yè)不同程度地存在資產(chǎn)經(jīng)營狀況不清、管理混亂、閑置浪費(fèi)、被侵占流失和損失等問題。如果不及時(shí)組織清產(chǎn)核資，對暴露出的矛盾加以處理，就不利于促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)管理，實(shí)行企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，也無法科學(xué)地考核企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)績。 1992 年試點(diǎn)， l994 年開始全面展開，并在 1995 年基本結(jié)束。 產(chǎn)權(quán)登記試點(diǎn)改革 —— 1990 年底，國家國有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部、國家工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布了《 國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法 (試行 )》，要求各地區(qū)、各部門結(jié)合實(shí)際組織試行。 1991 年底．全國已有 18 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)登記工作。 企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營試點(diǎn)改革 —— 根據(jù)國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于選擇一批大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行試點(diǎn)》的指示，國家計(jì)委、國家體改委、珠海市國有資產(chǎn)三層架構(gòu)管理體制研究 北大縱橫管理咨詢公司 第 11 頁 共 47 頁 國務(wù)院生產(chǎn)辦和國家國有資產(chǎn)管理局等部門，從 1991 年起著手研究和組織在部分企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營試點(diǎn)的工作，并以國家國有資產(chǎn)管理局為主擬定授權(quán)辦法。 國有企業(yè)股份制改造試點(diǎn)改革 —— 根據(jù)幾年來股份制試點(diǎn)實(shí)踐及國際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展股份制企業(yè)不僅有利于籌集社會(huì) 資金發(fā)展生產(chǎn)，而且也有利于促進(jìn)資產(chǎn)的優(yōu)化組合和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)政企職責(zé)分開，促進(jìn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的改革，但是必須進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，規(guī)范股份制試點(diǎn)工作的進(jìn)行。為此， 1992 年國家國有資產(chǎn)管理局又參與了國家體改委牽頭擬發(fā)的股份制試點(diǎn)企業(yè)規(guī)范意見，并相應(yīng)制發(fā)了《股份制試點(diǎn)企業(yè)國有資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》，對股份制試點(diǎn)中國有股的分類、設(shè)立和審批程序、股權(quán)代表的委派和管理，股權(quán)收益收取和管理等問題逐一做出具體規(guī)定。 以產(chǎn)權(quán)改革為主線的管理體制 第一階段：“抓大放小”階段 1997 年召開的中國共產(chǎn)黨十五大 在 闡述國有企業(yè)的整體改革思路時(shí)明確指出，要著眼于搞 活 整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)，抓好大的，放活小的，對國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組。國有小企業(yè)一般具有企業(yè)規(guī)模較小、競爭程度高、企業(yè)面臨的市場需求變化快、企業(yè)所處產(chǎn)業(yè)的重要性程度低、傳統(tǒng)上政府對其控制的力度低等特征。小企業(yè)的優(yōu)勢就在于它經(jīng)營靈活，能對快速變化的市場需求 做出 靈敏及時(shí)的反應(yīng)。 “抓大放小”標(biāo)志著多年來一直回避的產(chǎn)權(quán)改革有了松動(dòng)?？梢钥闯鲋醒胱叱鲞@一步還是謹(jǐn)慎的，因?yàn)橹皇窍仍试S在小型國有企業(yè)進(jìn)珠海市國有資產(chǎn)三層架構(gòu)管理體制研究 北大縱橫管理咨詢公司 第 12 頁 共 47 頁 行產(chǎn)權(quán)改革，小企業(yè)可以試探著淡出國有產(chǎn)權(quán)。中央做出這個(gè)決定也是有點(diǎn)迫不得已，因?yàn)?國有企業(yè)經(jīng)過近 20 年的改革，一直無法解決其固有的弊病，占有全社會(huì) 2/3 經(jīng)濟(jì)資源的國有企業(yè)，卻只有全社會(huì)1/3 的產(chǎn)出，這種低效率一直沒有很好的解決辦法。 第二階段：國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退階段 1999 年召開的中共十五屆四中全會(huì)應(yīng)該是里程碑式的會(huì)議， 全會(huì) 通過的 《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》 在思想觀念上有了重大的突破。它提出了國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略改組的概念，同時(shí)指明改組的方式是國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退。在《決定》中它明確了國有經(jīng)濟(jì)“進(jìn)”的范圍， 將國家需要控制的行業(yè)規(guī)定為四個(gè) ： 即涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè) 、 提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。這就為國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有進(jìn)有退的 戰(zhàn)略改組 指明了 “ 進(jìn) ” 和 “ 退 ” 的方向。 十五屆四中全會(huì)沒有回避國有大中型企業(yè)的改革，全會(huì) 不但重申了十五大 “ 放活小型國有企業(yè) ” 的方針、而且將放開的范圍擴(kuò)大到中型國有企業(yè)。將占國有企業(yè)總量百分之九十以上、目前大部分處于困境的中小企業(yè)放開搞活了，不但能夠?yàn)楦骷壵断戮薮蟮陌?，還將為我國工商產(chǎn)業(yè)增加大批生力軍。 第二節(jié) 我國國有資產(chǎn)管理模式的探索 分權(quán)管理模式 1998 年 ,在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家國有資產(chǎn)管理局 被撤并。在珠海市國有資產(chǎn)三層架構(gòu)管理體制研究 北大縱橫管理咨詢公司 第 13 頁 共 47 頁 隨后的國有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)程中 ,展示出一種不同于以往實(shí)踐的模式 —— “分權(quán)管理模式”。這種模式是我國目前大多數(shù)省市所運(yùn)用的體制，它也為歐洲的一些市場經(jīng)濟(jì)國家所采用。 “分權(quán)管理模式”是將國有資產(chǎn)的出資者所有權(quán)分別由不同的政府部門行使 ,取消專司國有資產(chǎn)所有權(quán)代表職能的機(jī)構(gòu)；由作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門的財(cái)政部 (地方財(cái)政廳局 )兼司國有資本金基礎(chǔ)管理職能；由同樣作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門的經(jīng)貿(mào)委行使對國有企業(yè)的監(jiān)管職能；由人事部和大型企業(yè)工委負(fù)責(zé)國有企業(yè)主要經(jīng)營者的任免與考核；由新設(shè)立的稽查特派員公署派出稽查特 派員 ,負(fù)責(zé)對國有企業(yè)的財(cái)務(wù)進(jìn)行檢查和監(jiān)督。 滬深三層架構(gòu)模式 上海市和深圳市資產(chǎn)家底不同，一個(gè)是老工業(yè)城市，一個(gè)是新興工業(yè)城市，但在國有資產(chǎn)管理體制改革上卻都大膽試驗(yàn)，走在了全國前列。滬、深兩城市都成立了國資委，采取三級管理模式，但在做法上卻大不一樣。 上海模式 上海是一座老工業(yè)城市，由于歷史原因，國有企業(yè)欠賬多、包袱重。因此在改革方法上突出了一個(gè)“穩(wěn)”字。在推行國有資產(chǎn)三級管理模式時(shí)，改革的著力點(diǎn)放在中間資產(chǎn)經(jīng)營層的轉(zhuǎn)體上，即將政府原主管局轉(zhuǎn)體為資產(chǎn)投資控股公司 (專搞資產(chǎn)經(jīng)營 )和資產(chǎn)經(jīng)營控股 公司 (既搞資產(chǎn)經(jīng)營又搞生產(chǎn)經(jīng)營 )，然后再補(bǔ)齊兩頭，上層組建國資委(先虛后實(shí) )，下層落實(shí)生產(chǎn)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。以此來實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，珠海市國有資產(chǎn)三層架構(gòu)管理體制研究 北大縱橫管理咨詢公司 第 14 頁 共 47 頁 即從實(shí)物形態(tài)的管理為主向價(jià)值形態(tài)管理為主轉(zhuǎn)變；從靜態(tài)管理為主向動(dòng)態(tài)管理為主轉(zhuǎn)變；從“兩權(quán)合一” (管理權(quán)、資產(chǎn)權(quán) )的條條管理為主向分層次的專職管理為主轉(zhuǎn)變。 上海國有資產(chǎn)管理體制的顯著特點(diǎn)是做到了三個(gè)分離： 一是政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和資產(chǎn)管理職能分離，政資分開不是政府不管國有資產(chǎn)，而是職能要分開，政府組建專門機(jī)構(gòu)管資產(chǎn)； 二是在資產(chǎn)管理中，實(shí)行資產(chǎn)的行政管理與資產(chǎn)的運(yùn)營 分離。政府通過授權(quán)的市一級國有資產(chǎn)控股公司和資產(chǎn)經(jīng)營公司專司國有資產(chǎn)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與運(yùn)營分離； 三是在資產(chǎn)運(yùn)營中，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離。 上海國有資產(chǎn)管理體制改革，經(jīng)過幾年的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)展順利。主要效果是：國有資產(chǎn)管理從組織上得到了加強(qiáng)，落到實(shí)處；政策法規(guī)開始啟動(dòng)，并在實(shí)踐中不斷完善；資產(chǎn)紐帶關(guān)系和經(jīng)營意識(shí)不斷強(qiáng)化；國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)通過指標(biāo)考核付諸實(shí)施。 但也存在一些問題，由于國資委虛設(shè)，由國資辦行使國資委職能；在董事、經(jīng)理任命上不能做到 管人與管資產(chǎn)統(tǒng)一，委托代理的激勵(lì)與上海市國有資產(chǎn)管理委員會(huì) 市國資委辦公室 幾個(gè)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司 若干國有資產(chǎn) 管理公司 少數(shù)特大型、大一型企業(yè)和集團(tuán) 企業(yè) 企業(yè) 企業(yè) 珠海市國有資產(chǎn)三層架構(gòu)管理體制研究 北大縱橫管理咨詢公司 第 15 頁 共 47 頁 約束不足；中間層轉(zhuǎn)體公司過多，國有資產(chǎn)分布面過廣，管理分散；資產(chǎn)經(jīng)營公司對收益的支配也存在一些問題。 深圳模式 深圳是一個(gè)新興工業(yè)城市，又處在改革開放前沿線的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，新政府機(jī)構(gòu)本來就很精干，沒有包袱。工業(yè)、交通、商貿(mào)均無主管部門，國有資產(chǎn)存量管理少，主要任務(wù)是增量投資。因此在進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制改革時(shí)，阻力小，起點(diǎn)高，力度大，一步到位。從 1987年 7 月全國第一家國有資產(chǎn)專門管理機(jī)構(gòu) —— 深圳市投資管理公司的成立，到 1992 年 9 月市政府領(lǐng)導(dǎo)下的國有資產(chǎn)管理委員會(huì)的誕生，深圳 逐步形成了完善的國有資產(chǎn)管理體制 —— “三級授權(quán)經(jīng)營制”。 第一級：市政府授權(quán)給市國有資產(chǎn)管理委員會(huì)，對全市國有經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)共 1018 億元進(jìn)行宏觀上統(tǒng)一的管理與監(jiān)督。它由市政府的主要官員及各經(jīng)濟(jì)類局、辦、委的負(fù)責(zé)人組成。 第二級：市國有資產(chǎn)管理委員會(huì)授權(quán)給若干市級國有資產(chǎn)經(jīng)營公深圳市國有資產(chǎn)管理委員會(huì) 市國資委辦公室 市投資管理公司 市物資總公司 市建設(shè)集團(tuán) 控股公司 企業(yè) 企業(yè) 企業(yè) 企業(yè) 企業(yè) 珠海市國有資產(chǎn)三層架構(gòu)管理體制研究 北大縱橫管理咨詢公司 第 16 頁 共 47 頁 司，專司市屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理。這類具有法人資格和企業(yè)性質(zhì)的市級資產(chǎn)經(jīng)營公司運(yùn)用市屬企業(yè)上繳的一定比例的稅后利潤，通過投資、控股、參股、產(chǎn)權(quán)交易等多種行為管理國有企業(yè)，從而確立其國有資產(chǎn)委托人 的經(jīng)濟(jì)身份。目前深圳市已有三家競爭性市級國有資產(chǎn)投資經(jīng)營主體，即：市投資管理公司、市建設(shè)集團(tuán)、市物資總公司。中間資產(chǎn)經(jīng)營公司個(gè)數(shù)少是深圳市一大特點(diǎn)。 第三級：市級國有資產(chǎn)經(jīng)營公司授權(quán)給國有企業(yè)，具體進(jìn)行各類產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值計(jì)劃，從而確立了國有企業(yè)法人的代理人經(jīng)濟(jì)身份。 兩類管理模式的借鑒意義 產(chǎn)權(quán)改革是管理模式成功的關(guān)鍵 從深圳和上海的實(shí)踐來看 ,實(shí)行三級授權(quán)經(jīng)營雖然在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)政企分開 ,明晰產(chǎn)權(quán) ,但是尚無法徹底解決國有企業(yè)承擔(dān)的一些社會(huì)職能。就政企關(guān)系而言 ,國有資產(chǎn)管 理委員會(huì)的構(gòu)成決定了其仍然具有雙重身份 ,缺乏獨(dú)立性。因此 ,在這樣的國有資產(chǎn)管理體制下 ,完全的政企分開是不可能的。 而全國大部分省市實(shí)行的“分權(quán)管理模式”也同樣不能解決政企分開問題。由于國有資本的特殊性，政企分開的努力只能解決在一定范圍內(nèi)的一定程度的分開，完全解決國有和國有控股企業(yè)的政企分開在短期內(nèi)是不可能的。 具體到珠海市的國有資產(chǎn)“三層架構(gòu)”管理體制中，已經(jīng)比上海市和深圳市在更大范圍、更大程度上實(shí)現(xiàn)了政企分開，完善珠海市國珠海市國有資產(chǎn)三層架構(gòu)管理體制研究 北大縱橫管理咨詢公司 第 17 頁 共 47 頁 有資產(chǎn)“三層架構(gòu)”管理體制的重點(diǎn)，應(yīng)放在實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的戰(zhàn)略目標(biāo)上，放在 國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革和結(jié)構(gòu)優(yōu)化上。只有通過產(chǎn)權(quán)改革，才有可能最終真正實(shí)現(xiàn)政企分開。 集中管理更適合珠海市的實(shí)際 深圳市和上海市的模式，把以前分別由各個(gè)行業(yè)主管局分別管理的國有企業(yè)統(tǒng)一管理起來，解決了長期形成的條塊分割的弊病。 而“分權(quán)管理模式”與以前的由條條管理部門管理國有資產(chǎn)的方式也有本質(zhì)的區(qū)別。 兩種模式都很好地解決了國有企業(yè)部門化的問題，它們的區(qū)別在于管理的集中和管理的分權(quán)。深圳模式（上海模式在一定程度上）實(shí)現(xiàn)了管事和管人的統(tǒng)一，而分權(quán)模式則是管事和管人的分離。從效果來看都各有利弊，這主要看各地的具 體情況而定。從珠海市國有資產(chǎn)管理的實(shí)際來看，完善和推行以產(chǎn)權(quán)為紐帶、以三層架構(gòu)為組織形式的集中管理模式更具有深遠(yuǎn)意義。 珠海市國有資產(chǎn)三層架構(gòu)管理體制研究 北大縱橫管理咨詢公司 第 18 頁 共 47 頁 第三章 國外國有資本管理體制及其經(jīng)驗(yàn)啟示 第一節(jié) 國外國有資本監(jiān)管和營運(yùn)體系的比較 二次世界大戰(zhàn)后，主要?dú)W洲國家出于對 30 年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及危機(jī)連帶戰(zhàn)爭的恐懼，在政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的理論引導(dǎo)下，創(chuàng)辦了一批國有企業(yè)。雖然在 20 世紀(jì) 80 年代開始，以英國撒切爾首相推動(dòng)國企私有化為標(biāo)志，歐洲普遍開展了大規(guī)模的私有化運(yùn)動(dòng)，但在戰(zhàn)后到 70 年代這一時(shí)期歐洲等國的國有資本管理方式還是有一定的參考 意義。 宏觀層次 —— 議會(huì)和政府對國有企業(yè)的監(jiān)管 國有資本監(jiān)管和運(yùn)營體系在宏觀層次上是指國家議會(huì)和政府對國有企業(yè)的監(jiān)管方式。從國外的情況看，大體可分為四類： 第 — 類，議會(huì)與政府分工、分權(quán)監(jiān)管方式，以德國、英國、美國、日本為代表。 德國政府與議會(huì)分權(quán)監(jiān)管比較典型。德國政府主要是通過財(cái)政部來管理國有企業(yè)，它擁有多項(xiàng)監(jiān)管權(quán)力：①聘任監(jiān)事會(huì)人員，批準(zhǔn)董事會(huì)人選；②供給資金，批準(zhǔn)建立或購買新工廠、新公司；②給國有企業(yè)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，給董事會(huì)制定業(yè)務(wù)規(guī)則；④通過監(jiān)事會(huì)監(jiān)察企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。德國政府對企業(yè)實(shí)行“開放式 的管理”是 — 大特色。如德國發(fā)明了監(jiān)事會(huì)制度。監(jiān)事會(huì)人選包括政府高級官員、銀行家、私人企業(yè)經(jīng)理、學(xué)術(shù)界人士，法律規(guī)定監(jiān)事會(huì)中還有一定比例的職工代表。德國企業(yè)的監(jiān)事會(huì)是公司的決策機(jī)構(gòu)，有很大的權(quán)力 (有權(quán)任珠海市國有資產(chǎn)三層架構(gòu)管理體制研究 北大縱橫管