【正文】 由正規(guī)金融機(jī)構(gòu)代理扶 貧貼息貸款業(yè)務(wù)發(fā)展背離初衷，有部分扶貧 性小額信 貸資金沒(méi)有直接到達(dá)真正的貧困農(nóng)戶(hù)手中，而是到了不缺資金的地方。 以 中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行 為例 ， 2021年開(kāi)始， 中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行 實(shí)行貸款責(zé)任制，每年規(guī)定了清收任務(wù)，放出去的貸款收不回來(lái)要被追究責(zé)任。而貧困農(nóng)戶(hù)由于沒(méi)有抵押品和難以找到有地位的擔(dān)保人，因而無(wú)法使用到這種貸款。再加上高成本、高風(fēng)險(xiǎn)的壓力，農(nóng)行的扶貧貸款就不以農(nóng)戶(hù)為主要貸款對(duì)象了，而采取“項(xiàng)目貸款”的方式，將款貸給企業(yè)，或者貸給有實(shí)力的能人。將貸款的增長(zhǎng)巧妙地集中于高密度地區(qū)，如遠(yuǎn)離農(nóng)村貧困地區(qū)，集中在較富裕的城鎮(zhèn)周?chē)?地區(qū)，為維持貸款需求和償還率，逐步提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，從而脫離最貧困的人群，將目標(biāo)群體逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)村中的非貧困農(nóng)戶(hù) ； 逐步將貸款額度大幅度增加，以適應(yīng)較富裕人群需要。 從 2021年 8月起，農(nóng)行將各區(qū)、鄉(xiāng)的分支機(jī)構(gòu)收回，更加無(wú)法監(jiān)督貧困戶(hù)對(duì)扶貧貸款的監(jiān)督使用，因此也更少直接向他們發(fā)放 ?.資料來(lái)源 ：國(guó)務(wù)院扶貧辦資料庫(kù)， :/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)新華金融保險(xiǎn)學(xué)院金融學(xué) 2021 級(jí)學(xué)年論文 3 扶貧貼息貸款。 （三 ） 貸款用戶(hù) 缺乏足夠的 債務(wù)償還能力 扶貧性小額信貸的對(duì)象是低收入者主要 是貧困農(nóng)戶(hù)。這個(gè)社會(huì)群體經(jīng)濟(jì)實(shí)力差、缺乏償債能力。 農(nóng)民應(yīng)急貸款本身的使用在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)不具有增加收入的能力，還款需其他途徑資金來(lái)彌補(bǔ)，而農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì) 相對(duì)落后，交通通訊條件差，信息傳遞不便，農(nóng)民大多數(shù)受教育程度低， 收入來(lái)源單一， 還款風(fēng)險(xiǎn)大。 2021年，重點(diǎn)貧困縣勞動(dòng)力文盲率高達(dá) %； 而在連續(xù) 2年貧困的農(nóng)戶(hù)中，勞動(dòng)力的 文盲率竟高達(dá)%。 455個(gè)貧困村中，小學(xué)文化程度的勞動(dòng)力占 %，初中文化程度的占 %，共計(jì) %。 2021年，貧困戶(hù)和低收入戶(hù)中接受過(guò)各類(lèi)培訓(xùn)的勞動(dòng)力分別只占總數(shù)的%和 %。 2021年，中 國(guó)農(nóng)民人均工資性收入占純收入的 %，而在重點(diǎn)縣農(nóng)民人均收入中只占 32%。 重點(diǎn)貧困 縣 %的農(nóng)村勞動(dòng)力從事 第一產(chǎn)業(yè)，外出打工的只占 %?。 圖 1 2021年末中國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員數(shù)量 統(tǒng)計(jì)圖 (計(jì)量單位：萬(wàn)人 ) 資料來(lái)源 :筆者根據(jù)《 第三 次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào) 》整理出此圖 見(jiàn) 圖 1所示 ， 中國(guó)的大部分 農(nóng)民 欠缺相關(guān)技能 和技術(shù) ，通過(guò)其他途徑增收能力不高， 在一定程度上導(dǎo)致了其 缺乏足夠的債務(wù)償還能力。 （四 ） 扶貧性小額信貸機(jī)構(gòu)所處 政策環(huán)境不完善 扶 貧性小額信貸機(jī)構(gòu)的天生弱質(zhì)性需要有一個(gè)積極的 政策、 法律環(huán)境，而目前這種環(huán)境還遠(yuǎn)沒(méi)有建立。 扶貧性小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位模糊阻礙 了其 業(yè)務(wù) 的 發(fā)展。中國(guó)目前沒(méi)有一整套法律框架來(lái)界定 扶貧性 小額信貸組織的法律地位，如何在現(xiàn)行的法 ?.資料來(lái)源 ：國(guó)務(wù)院扶貧辦資料庫(kù)， :l/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)新華金融保險(xiǎn)學(xué)院金融學(xué) 2021 級(jí)學(xué)年論文 4 律法規(guī)基礎(chǔ)上獲得工商行政管理部門(mén)和銀行監(jiān)管部門(mén)的許可，當(dāng)前銀行監(jiān)管在此方面的規(guī)定則尚屬空白。進(jìn)行試點(diǎn)的 扶貧性 小額信貸組織通常由央行和當(dāng)?shù)卣畬?duì)試點(diǎn)方案的制定進(jìn)行審批和把關(guān)，在這種臨時(shí)性的制度安排下， 扶貧性小額信貸組織 不能吸收儲(chǔ)蓄，資金來(lái)源的受限， 會(huì) 使得 扶貧性 小額信貸機(jī)構(gòu)的規(guī)模擴(kuò)張及自身穩(wěn)定性受到損害。 要解決這些問(wèn)題，中國(guó)需要借鑒國(guó)際 扶貧性 小額信貸的模式和經(jīng)驗(yàn) 。然而， 中 國(guó)不能簡(jiǎn)單地選擇某個(gè)國(guó)家現(xiàn)成的成功經(jīng)驗(yàn) ， 而是要借鑒各國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn) 教訓(xùn)， 并根據(jù)中 國(guó)的具體國(guó)情 給出 適 合中 國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)行階段要求的 扶貧性 小額信貸的 發(fā)展建議 。 二 、 國(guó)際扶貧性小額信貸的發(fā)展模式借鑒 （一） 世界 扶貧性 小額信貸扶貧的發(fā)展模式簡(jiǎn)介 扶貧性 小額信貸在國(guó)外主要有兩種發(fā)展模式，福利主義模式 (如孟加拉國(guó) “ 格萊明鄉(xiāng)村銀行 ” ，玻利維亞的 “ 陽(yáng)光銀行 ” )和制度主義模式 (如印尼人民銀行小額信貸部，歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行在東歐的試點(diǎn) )。前者 注重項(xiàng)目對(duì)改善貧困人口經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)福利的作用， 后者強(qiáng)調(diào)小額信貸管理和目標(biāo)設(shè)計(jì)中的可持續(xù)性。 （二） 福利主義模式的借鑒 在眾多的 扶貧性 小額信貸模式中，由孟加拉國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授尤努斯創(chuàng)辦的孟 加拉鄉(xiāng)村銀行，被譽(yù)為福利主義模式的典范，它有效地向農(nóng)民甚至赤 貧人群提供金融服務(wù)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中成功地實(shí)現(xiàn) 了為人民謀福利的目標(biāo)。截至 2021 年 4 月底，鄉(xiāng)村銀行在全國(guó)共擁有 2021 個(gè)分支機(jī)構(gòu)、 17816 個(gè)工作人員，業(yè)務(wù)涵蓋 65847 個(gè)村莊，向 600 萬(wàn)借款者發(fā)放了共計(jì) 億美元的貸款，回收率高達(dá) %?，適應(yīng)孟加拉國(guó)情的小額信貸模式是孟加拉鄉(xiāng)村銀行成功的關(guān)鍵。 1． 因地制宜的瞄準(zhǔn)窮人機(jī)制 鄉(xiāng)村銀行的服務(wù)對(duì)象只限于窮人，只有家中土地少于 英畝 (3 市畝 )或家中擁有全部財(cái)產(chǎn)等值不超過(guò) 1 英畝 (6 市畝 )土地價(jià)值 的農(nóng)戶(hù)才擁有貸款資格，而且每戶(hù)只限一人。由于認(rèn)為婦女持有資金更有助于改善家庭成員和孩子的福利水平，因此 96%的貸款是發(fā)放給婦女的。貸款僅資助生產(chǎn)性項(xiàng)目，特別是非糧食生產(chǎn)的各類(lèi)小型生產(chǎn)項(xiàng)目，主要是小手工業(yè)和副業(yè)。 2． 靈活簡(jiǎn)便的貸款程序及量身定制的分期還款方式 孟加拉鄉(xiāng)村銀行制定了獨(dú)特的存貸款機(jī)制，銀行工作人員可以在期限、分期付款的時(shí)間上為客戶(hù)設(shè)計(jì)最為合適的貸款產(chǎn)品，允許任何期限的小額貸款，提供免擔(dān)保的 ? 數(shù)據(jù)來(lái)源： Hulme, Daved amp。 Paul Mosley, Finance Against Poverty, 2021. 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)新華金融保險(xiǎn)學(xué)院金融學(xué) 2021 級(jí)學(xué)年論文 5 各種貸款產(chǎn)品，簡(jiǎn)化借貸程序和還貸方法，使借款人借貸變得容易，貸款業(yè)務(wù)得到促進(jìn)，另一方面，由于避免了一次性的大 額還款以及貸款實(shí)際周期與貸款使用周期相匹配也降低了還貸風(fēng)險(xiǎn)。 （三） 制度主義模式的借鑒 制度主義模式通常是以政府為主導(dǎo)，國(guó)有商業(yè)銀行為主體的模式，在國(guó)家有意識(shí)對(duì)其實(shí)現(xiàn)商業(yè)化政策引導(dǎo)的基礎(chǔ)上推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，主要以印尼人民銀行為代表。 印度尼西亞人民銀行 通過(guò) 成功的經(jīng)營(yíng)管理達(dá)到了持續(xù)贏利的目標(biāo)，成功解決了機(jī) 構(gòu)的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，在成本控制、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高資產(chǎn)質(zhì)量等方面 有很多值得借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。 1． 自動(dòng)瞄準(zhǔn)中低收入者的機(jī)制 印尼人民銀行以較低的單筆貸款限額作為自動(dòng)瞄準(zhǔn)中低收入者的機(jī)制，早期發(fā)放的單筆貸款最高額度為 1000 美元，以后調(diào)整到 5400 美元。貸款限額較低有效降低了政治權(quán)力干預(yù)的可能性，瞄準(zhǔn)了中低收入階層。由于商業(yè)性的需求， 。印度尼西亞人民銀行 選擇的貸款對(duì)象主要是拿 固定工資和能提供抵押品的人。 580 美元以下的貸款一般不需要 (有的也需要 )抵押。 印度尼西亞人民銀行 的基層組織 — 村銀行非常接近客戶(hù)，減少了信息不對(duì)稱(chēng)，也利于將貸款對(duì)象鎖定中低收入階層。 2． 靈活機(jī)制降低貸款交易成本和管理成本 印尼人民銀行簡(jiǎn)化了貸款手續(xù)，降低了貸款的交易成本。借款人的第一次貸款從申請(qǐng)到獲得審批通常只需要一個(gè)星期，老客戶(hù)的審批時(shí)間更短。充分體現(xiàn) 了成本最小化原則，保持最少的日常賬簿，在業(yè)務(wù)量相對(duì)較少的地方采用流動(dòng)服務(wù)方式每周一至兩次造訪邊遠(yuǎn)地區(qū)的客戶(hù)。同時(shí)印尼人民銀行規(guī)定每個(gè)崗位職員的服務(wù)定額 :每名信貸員負(fù)責(zé) 400 名貸款客戶(hù) (不包括固定收入貸款 )，每名出納員每天辦理 200 筆現(xiàn)金交易，每個(gè)會(huì)計(jì)每天記錄 150 筆交易，確保業(yè)務(wù)的及時(shí)辦理。近年來(lái)，印尼人民銀行還充分利用計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的普及，大幅降低了管理成本。 （四 ） 對(duì)福利主義和制度主義模式的 思考 孟加拉鄉(xiāng)村銀行、印尼人民銀行的 扶貧性 小額信貸發(fā)展的成功 得益于模式的科學(xué)性和可行性， 同 時(shí)也與本國(guó)的特殊人文、地理 、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境有密切關(guān)系。孟加拉鄉(xiāng)村銀行在瞄準(zhǔn)貧困人群、降低風(fēng)險(xiǎn)、 降低 成本方面進(jìn)行了積極的制度和技術(shù)創(chuàng)新，并取得了很好的成效，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展 。 印尼人民銀行通過(guò) 成功的經(jīng)營(yíng)管理達(dá)到了持續(xù)贏利的目標(biāo)，成功解決了機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。 這些是值得中國(guó)在發(fā)展扶貧性小額信貸中借鑒的 。 當(dāng)然，在這些模式成功發(fā)展的過(guò)程中也暴露了一些缺陷。 由于一些最貧困的群體被認(rèn)為其有限的掙錢(qián)能力無(wú)法支付分期付款， 孟加拉鄉(xiāng)村銀行 將這些人 拒之門(mén)外，貸款規(guī)模的逐步擴(kuò)大，貸款服務(wù)要求的收入門(mén)檻隨之提高 ； 結(jié)果，收入有限的最貧困群中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)新華金融保險(xiǎn)學(xué)院金融學(xué) 2021 級(jí)學(xué)年論文 6 體被排斥在之外。 這種扶貧性小額貸款機(jī)構(gòu)的相對(duì)貧困客戶(hù)的弱代理性被稱(chēng)作“使命偏移” (mission drift)。 畢竟， 扶貧性 小額貸款機(jī)構(gòu)的基本使命是援助窮人使其不必顧慮自己的貧困程度。 最近的研究表明， 印尼人民銀行小額信貸的貸款對(duì)象并非是最為貧困的農(nóng)戶(hù)，而是農(nóng)村中收入較低的人群中那些有還款能力的人。其可持續(xù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以犧牲扶貧目標(biāo)為代價(jià)，小額信貸的兩個(gè)直接目標(biāo)的沖突在此也體現(xiàn)得十分深刻 。 這些問(wèn)題大多具有一定的普遍性， 關(guān)注這些問(wèn)題，并能在開(kāi) 展