【正文】 供的，因此預(yù)算的實質(zhì)就是在各政府部門及所屬事業(yè)單位間分配公共財政資源。分稅制和財政轉(zhuǎn)移支付制度在政府間分配和再分配公共財政資源，為預(yù)算分配提供了制度和資金保障。 二、財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo) 一般認(rèn)為，均衡財政能力是財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)，包括縱向財政均衡與橫向財政均衡。 縱向財政均衡指各級政府所擁有的財力與其所承擔(dān)的事務(wù)性職責(zé)大體平衡，即財權(quán)與事權(quán)平衡，財政收入與財政支出責(zé)任大體相當(dāng)。每一級政府都依法或依上級政府的委托承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，為DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 履行這些職責(zé)必須有相應(yīng)的資金保證，縱向財政均衡的目標(biāo)旨在為各級政府履行職能提供資金保障和制度保障。雖然各級政府依法承擔(dān)的職責(zé)是不能放棄的，但如果沒有相應(yīng)的資金保障，必將影響政府職能的履行 ?？梢娍v向財政均衡的目標(biāo)是由政府職能的法定性和不可放棄性所決定的。 在公共財政的框架中，政府職能被表述為財政職能。雖然政府（國家）職能與財政職能因觀察問題的角度不同并不完全一致，但兩者大體上存在對應(yīng)關(guān)系。按照馬斯格雷夫的觀點，國家財政職能包括資源配置、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、收入再分配三項。宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能即一般所謂的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能只能歸中央政府，因為中央政府擁有對貨幣政策和匯率政策的壟斷權(quán)。收入再分配職能也主要歸中央政府，因為如果地方政府主導(dǎo)收入再分配的話，實施積極的收入再分配的地區(qū)將吸引更多低收入者并 使高收入者移出該地區(qū)，結(jié)果導(dǎo)致收入分配政策失敗。因此，地方政府主要行使資源配置職能，即將公共財政資源用于生產(chǎn)或資助生產(chǎn)公共物品并提供給轄區(qū)居民［ 2］。由于中央政府不僅負(fù)責(zé)提供如國防、外交等全國性公共物品的職能，而且承擔(dān)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控及收入再分配職能，因此在通過分稅制進(jìn)行公共財政資源的初次分配時，更多地向中央政府傾斜，結(jié)果導(dǎo)致中央政府集中的財政資源大大超過其履行職能所需，而地方政府特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層政府所獲自主財力遠(yuǎn)不能滿足其承擔(dān)職能的需要。中央政府與地方政府職能分配是導(dǎo)致縱向財政不均衡的主要原因。并且在 我國，由于法律上對各級政府事權(quán)劃分不甚明晰，上級政府往往將本應(yīng)由自己承DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 擔(dān)的職責(zé)交給下級政府辦理，而在財政資源的分配上則傾向于掌控更多財源。這種事權(quán)下沉、財權(quán)上?。ㄏ蛏霞校┑默F(xiàn)象加劇了政府間財力不均衡現(xiàn)象，地方政府特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層政府其事權(quán)與財權(quán)不平衡的現(xiàn)象非常突出，嚴(yán)重影響其提供公共物品的能力。我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度在實現(xiàn)縱向財政均衡目標(biāo)上沒能很好發(fā)揮應(yīng)有的作用，這是我國地方政府特別是基層政府財政困境、債務(wù)規(guī)模過大的主要原因。 橫向財政均衡是指同一級別不同地區(qū)的地方政府提供公共物品 的財政能力基本相同，旨在使同級地方政府提供的公共物品均等化。政府提供公共物品的水平取決于政府所掌控的公共財政資源的規(guī)模。例如我國經(jīng)濟(jì)上的落后使得我國政府以前對義務(wù)教育這一公共物品所承擔(dān)的責(zé)任有限。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國財政收入的規(guī)模在不斷增大，開始具備政府提供義務(wù)教育的財政能力。橫向財政均衡的目標(biāo)只是使同級地方政府提供的公共服務(wù)水平基本相同，但這一公共服務(wù)水平本身并不是由財政轉(zhuǎn)移支付制度決定的。公共服務(wù)水平與稅負(fù)水平密切相關(guān)，稅法的制定就決定了一國的全部產(chǎn)出用于提供公共物品和私人物品的比例。橫向財政均衡的目 標(biāo)是在一國用于提供公共物品的公共財政資源規(guī)模既定的前提下，使不同的地區(qū)提供的公共物品水平基本相同。在我國，分稅制對公共財政資源劃一的分配辦法必將使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)通過自主財源所集中的財政收入差別較大，從而使不同地區(qū)提供公共物品及公共服務(wù)的財政能力不盡相同。均等化的目標(biāo)就是通過財政資源從財力較強(qiáng)的地區(qū)向財力較弱DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 的地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付來平衡這種財力差距。 財政轉(zhuǎn)移支付包括三種情形：上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，下級政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付（我國稱上解）、同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。除德國等少數(shù) 國家建立了橫向轉(zhuǎn)移支付制度外，多數(shù)國家的轉(zhuǎn)移支付制度只涉及上級政府對下級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付。這里的問題是均等化目標(biāo)如何通過上級對下級的轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)？這除了要求應(yīng)根據(jù)提供相同水平公共物品的不同財政能力決定對同級但不同地區(qū)地方政府的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額外，還有一個基本前提就是中央政府集中足夠的公共財政資源以使任何一個地方政府都不具有提供均等化所要求的公共物品水平的財政能力，否則單靠上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付是無法實現(xiàn)均等化目標(biāo)的，還必須輔之以下級政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付即相對提供均等化公共物品而財力有余的地方政府應(yīng)將 多余的財力上解給上級政府?？梢姡碚撋现v，僅靠上級政府對下級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付也可實現(xiàn)均等化目標(biāo)，而不必訴諸橫向轉(zhuǎn)移支付。但如果因此而導(dǎo)致地方政府通過分稅制而擁有的自主財源非常有限的話，那么通過分稅制而實行財政分權(quán)的意義將遭到削弱，因此應(yīng)輔之以下級政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付（財政資金上解），而橫向轉(zhuǎn)移支付制度只是將上解上級政府的財政資金直接轉(zhuǎn)移給同級政府，沒有存在的必然性。 公共物品均等化的衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么？這是一個關(guān)鍵問題，因為公共物品均等化意味著社會公平，意味著公共物品的公平分享，對這一目標(biāo)的 任何偏離都可能影響到財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的必要DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 性。我們認(rèn)為，公共物品均等化應(yīng)以居民對公共物品的人均消費水平來衡量，而這種人均消費水平最直接的表現(xiàn)就是人均財政支出水平，因此公共物品均等化就意味著人均財政支出水平基本相同，其制度含義就是原則上應(yīng)按人均財政支出水平計算財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。均等化目標(biāo)并不要求不同地區(qū)居民所消費的公共物品在種類、數(shù)量與質(zhì)量方面都相同，而是人均消費水平相同。因為不同地區(qū)居民對公共物品的偏好具有差異性，例如我國經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)如京津、京滬、廣深對城際快速列車有消費需求，但經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū) 對道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施的需求則只是滿足客貨運輸?shù)幕拘枰咚俣人鶐淼母呦M已經(jīng)超出其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所需求的消費水平。農(nóng)村需要水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等，而城鎮(zhèn)則需要城市交通、公園及綠化等市政建設(shè)。此外，相同的公共物品在不同地區(qū)的提供成本是不同的，例如在高原地區(qū)與在平原地區(qū)修建相同質(zhì)量的道路的成本就不同，在城市和農(nóng)村提供相同的公共物品的成本也會因為人工成本的差異而不同。這樣，相同的人均財政支出水平可能因為公共物品成本上的差異并不一定帶來相同的人均公共物品消費水平。盡管如此，我們?nèi)詮?qiáng)烈主張，象多數(shù)國家如德國等一樣 ，以人均財政支出水平來衡量公共物品均等化目標(biāo)。因為對于地方政府所提供的眾多公共物品而言，成本因素所帶來的有利與不利可能相互抵消，對均等化目標(biāo)的干擾可能并沒有想象的大，而且要精確測算各種因素對均等化目標(biāo)的干擾程度是非常困難的。因此我們不贊同多數(shù)學(xué)者所主張的“因素法”，“因素法”不僅人為地使財政轉(zhuǎn)移支付制度復(fù)雜化，而且可能成為利益博弈的目標(biāo)而影DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 響制度的公平性與穩(wěn)定性。 不從公共物品的消費者的角度而是從公共物品供應(yīng)的角度評價均等化目標(biāo)是否更為可?。坷绨压参锲贩纸鉃榫唧w項目，分別計算各地提供相同水 平的公共物品所需的成本即財政支出數(shù)額，累加在一起即可得出各地為實現(xiàn)均等化目標(biāo)所需的財政支出數(shù)額并可在此基礎(chǔ)上計算出其轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。表面上