【正文】 路公司的安全管理問題不太現(xiàn)實，必須要提前采取應(yīng)對措施和建立長效的運行機制，確保外資進入我國鐵路貨運領(lǐng)域后的運輸安全問題。 其五，繁忙線路能力緊張，維修時間減少。京滬、京廣、京哈、京九等主要干線的運輸能力緊張，長期處于超負荷狀態(tài)。季節(jié)性的運輸高峰也增加了線路的使用時間，導致運行時間擠占維修時間，會對維持線路的可使用狀態(tài)帶來沖擊，進而影響鐵路運輸安全。 最后，我國鐵路運輸服務(wù)人員眾多，且人員 素質(zhì)參差不齊，對運輸安全是一個潛在的隱患；鐵路產(chǎn)業(yè)正處于現(xiàn)代化和技術(shù)創(chuàng)新過程中，對運輸安全的影響不可忽視；鐵路工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督體系正待建立完善；盡管形成了以《鐵路法》和《安全生產(chǎn)法》為龍頭，以《鐵路運輸安全保護條例》等 16 件行政法規(guī)和《鐵路行車事故處理規(guī)則》等若干部門規(guī)章為內(nèi)容的鐵路安全保護法規(guī)體系，但是在新形勢下和加入 WT0 后，需要對這些法規(guī)進行整理，逐步完善確保鐵路運輸安全、適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的法律體系和適當?shù)谋O(jiān)管機制。 30 第二節(jié) 產(chǎn)權(quán)分析與鐵路運輸安全 產(chǎn)權(quán)分析最先為科斯在其經(jīng)典論文《企業(yè)的性質(zhì)》 (1937 年 )和《社會成本問題》 (1960 年 )中所使用，最先提出交易成本范疇，用交易成本來解釋企業(yè)的存在，分析企業(yè)的內(nèi)部組織，研究企業(yè)縱向一體化的程度及外部性的制度安排等?？扑沟拈_創(chuàng)性研究很快引起經(jīng)濟學同行們的興趣，經(jīng)阿爾欽、諾斯、德姆塞茨、威廉姆森、張五常和巴澤爾等經(jīng)濟學家的貢獻，筆者認為，產(chǎn)權(quán)分析大量適用于解釋各種現(xiàn)實經(jīng)濟問題。 產(chǎn)權(quán)分析的基本要素有： (1)所謂產(chǎn)權(quán)，是指 “ 個人對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成 ” 。 (2)現(xiàn)實中的交易總是有成本的，使得產(chǎn)權(quán)在交易 過程中從來就不可能被完整地界定。所謂交易成本是指 “ 與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本 ” 。交易成本的存在是因為關(guān)于資產(chǎn)的各種有用性和潛在有用性的信息是有成本的。因為交易成本大于零，就有產(chǎn)權(quán)、制度和組織 (包括政府 )存在的必要。 (3)任何交易在本質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)交易。由于產(chǎn)權(quán)交易的復雜性以及度量和監(jiān)督成本很高，為了交易各方的利益，交易各方需要同意對自己加以約束，而實行約束就需要組織，組織的產(chǎn)生正是源于 31 正的交易成本。組織是指 “ 對所有權(quán)被分割的實體的管理 ” ，組織或者企業(yè)的出現(xiàn)就是用來處理交易各方簽訂的各種契約，契約研究是 產(chǎn)權(quán)研究的核心。 (4)產(chǎn)權(quán)界定是一個演進過程。隨著新信息的獲得，資產(chǎn)的各種潛在有用性被技能各異的人們發(fā)現(xiàn)，并且通過交換他們關(guān)于這些有用性的權(quán)利而實現(xiàn)其有用性的最大價值。每一次交換都改變著產(chǎn)權(quán)的界定。 (5)根據(jù)資源的不同屬性對其產(chǎn)權(quán)進行不完全的分離，必將使得這些資源的一些屬性成為公共財產(chǎn)，進入公共領(lǐng)域。進入公共領(lǐng)域的屬性，由于是共同產(chǎn)權(quán)，要么被過度使用或攫取要么就是無人負責 (若是損失時 )，從而導致 “ 公地悲劇 ” 。 1978 年，美國聯(lián)邦鐵路署 (FRA)發(fā)布了一項關(guān)于前 10 年的鐵路事故分析研究， 41． 8％的事故 是由線路導致的， 25． 1％的事故是由鐵路人員導致的， 19． 9％的事故是由移動設(shè)備導致的， 13． 5％的事故是由于各種綜合因素所致。鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)上的各個互補成分 (線路、移動設(shè)備、車站、人員等 )都對運輸安全有相當?shù)囊蕾嚕c安全有關(guān)的產(chǎn)權(quán)問題如果處理不當，就會成為一個典型的 “ 公地悲劇 ” 。利益關(guān)系的復雜性加大了鐵路運輸安全 “ 公地悲劇 ” 解決的難度。 隨著我國鐵路運輸體制改革的深入，利益主體多元化，利益關(guān)系也日益剛性化。鐵路網(wǎng)絡(luò)上的各種互補企業(yè)之間的利益之爭，決定了誰也不愿意投人大量財物維護運輸安全。條條塊塊之間意見 32 不 一，相互推卸責任，上下游企業(yè)之間的態(tài)度不同，運輸安全的系統(tǒng)性又使得 “ 公地悲劇 ” 的解決，必須通過各部門之間的集體行動和一致行動。尤其是鐵路 “ 網(wǎng)運分離 ” 改革，若在產(chǎn)權(quán)制度安排方面不合理，將運輸安全屬性分離成為公共財產(chǎn)，進人公共領(lǐng)域，成為 “ 公地悲劇 ” 。因此，要求我國鐵路改革方案應(yīng)該對此加以重視，切不可等發(fā)現(xiàn)這個問題后才去尋找解決辦法。 第三節(jié) 保證鐵路運輸安全的幾種產(chǎn)權(quán)制度安排 “ 網(wǎng)運分離 ” 后的私有產(chǎn)權(quán)路網(wǎng)公司完全負責 英國鐵路是一個非常特殊的例子。在設(shè)計鐵路改革方案時沒有對運輸安全進行認真思考，私有化改 革方案委托路網(wǎng)公司 Railtrack負責全路安全，并由國家健康與安全執(zhí)行局進行協(xié)管，沒有專設(shè)安全監(jiān)督機構(gòu)。 理論上，關(guān)于避免公地悲劇的產(chǎn)權(quán)方法，德姆塞茨等經(jīng)濟學家認為，在任何資源共有的時候，強制實行私人產(chǎn)權(quán)是可以增進效率的；羅伯特 ?史密斯等人甚至認為，避免公地悲劇的惟一辦法就是建立私人產(chǎn)權(quán)制度。 Railtrack 作為一個股票全部為公眾所持有的上市公司，全面負責鐵路運輸安全，應(yīng)該可以避免運輸安全淪為 33 “ 公地悲劇 ” ，這也正是英國政府所希望看到的。但是英國鐵路連續(xù)發(fā)生的多起重大事故恰恰說明運輸安全成為了一個 “ 公地悲劇 ” ，這就形成了一個悖論：產(chǎn)權(quán)明晰導致 “ 公地悲劇 ” 。 Railtrack 將絕大多數(shù)維修更新業(yè)務(wù)外包委托給維修公司，自己不插手基礎(chǔ)設(shè)施維修管理，希望通過合同管理保證維修質(zhì)量和及時性等。結(jié)果一方 面失去了線路等基礎(chǔ)設(shè)施維修、更新改造方面的技能與經(jīng)驗，另一方面缺乏充分完備的信息或經(jīng)驗來決策網(wǎng)絡(luò)維修的優(yōu)先次序和標準等。 為達到設(shè)定的效率目標和追求利潤， Railtrack 既削減了維修更新成本，又沒有加強人員對維修公司進行監(jiān)管。因高昂的交易成本，雙方之間的合同談判和修改沒有及時進行，維修公司因固定支付合同 (維修費不隨維修 工作量變化 )，運量的大幅增長導致維修工作量和成本急劇增加，收不抵支的維修公司選擇出售資產(chǎn)和應(yīng)付維修工作以維持經(jīng)營。政府和安全協(xié)管機構(gòu)亦對此漠然視之。結(jié)果就是英國鐵路運輸安全成為了一個典型的 “ 公地悲劇 ” ，自 1994 年實行私有化改革以來，英國鐵路在短短的幾年里已經(jīng)發(fā)生了 6 起重大傷亡事故。 英國鐵路槽糕的安全問題不僅是缺乏一個獨立的完全負責安全監(jiān)管的機構(gòu)所致，而鐵路產(chǎn)業(yè)參與各方的有效協(xié)作是運輸安全的基石，更重要的是政府不應(yīng)該從鐵路這樣的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè) “ 全身而退 ” 、 “ 撒手 ” 不管，而應(yīng)該在制定運輸政策、安全監(jiān)管等方面 發(fā)揮重要作用。 34 垂直一體化私有產(chǎn)權(quán)鐵路公司負責 +政府安全監(jiān)管 以美國鐵路為典型代表，日本鐵路基本類似。與英國不同，美國的私有產(chǎn)權(quán)鐵路公司是垂直一體化的組織結(jié)構(gòu)，維修、更新等業(yè)務(wù)都是在公司內(nèi)部完成，而不是通過市場交易委托其他公司完成。鐵路公司一般下設(shè)多個區(qū)域性的生產(chǎn)中心，具體負責維修等確保運輸安全的日常業(yè)務(wù)，類似于我國的路局、分局體制。各個鐵路公司對運輸安全都非常重視，提出了零事故、零死亡、零受傷的安全目標，并把有關(guān)安全的規(guī)章編成《行為指南》指導運輸安全工作。除了鐵路公司的自我管理，美國政府也十分重視 運輸安全，采取行業(yè)主管部門直接監(jiān)管鐵路安全，主要由隸屬于運輸部的聯(lián)邦鐵路署 (FRA)負責。 FRA 的最主要職責就是鐵路系統(tǒng)的安全監(jiān)管，其中聯(lián)邦一級的安全監(jiān)察員達 450 人，州一級的安全監(jiān)察員約 160 人分布在各州，安全監(jiān)察員占總?cè)藬?shù)的 80％以上。 FRA 內(nèi)設(shè)的安全處負責具體的安全監(jiān)察業(yè)務(wù)，下設(shè) 8 個地區(qū)安全監(jiān)察部，主要采用日常抽查和軌檢車檢測方式等進行檢查并參與事故調(diào)查。除了制定激勵約束機制促使安全監(jiān)察人員盡研職責外，美國政府還不斷調(diào)整健全相關(guān)的監(jiān)管法律法規(guī)，通過立法確定 FRA 的安全監(jiān)管地位。同時，在行政系統(tǒng)內(nèi) 部； FRA 的監(jiān)管行為受全國運輸安全委員會 (NTSB)的制衡。 NTSB 可以與 FRA 平行地開展事故調(diào)查，提出獨立的調(diào)查報告，在事故取證方面擁有優(yōu)先權(quán)。 35 從前面英國和美國的比較來看，垂直一體化的鐵路公司比 “ 網(wǎng)運分離 ” 的路網(wǎng)公司更能夠?qū)崿F(xiàn)運輸安全的自我管理，這恰恰說明鐵路運輸安全需要恰當合理的產(chǎn)權(quán)制度，而不是一個十分明晰、分割過細的產(chǎn)權(quán)制度。更重要的是，政府對鐵路運輸?shù)陌踩O(jiān)管責任絕不可拋棄，英美兩國的鐵路安全形勢充分證明了這一點，美國鐵路是世界上最安全的鐵路之一，而英國鐵路是世界上安全狀況最糟糕的鐵路。 “ 網(wǎng)運分離 ” 后的非贏利性組織管理 +政府安全監(jiān)管 以瑞典鐵路為代表的一些歐洲國家。 1988 年瑞典鐵路網(wǎng)運分離改革后，成立了商業(yè)化運作的瑞典國家鐵路公司 (sJ)和公共管理部門 (非贏利性組織 )的瑞典國家鐵路管理署 (BV)。 SJ 主要從事鐵路網(wǎng)絡(luò)上面的運營服務(wù)， BV 主要負責鐵路基礎(chǔ)設(shè)施 (網(wǎng)絡(luò)下部 )的維修養(yǎng)護和改造新建、運營和管理。 BV 不以贏利為目的，基本仍是國家管理機構(gòu)，機構(gòu)負責人由政府直接任命，其維修費用和投資資金 85％源于國家指向 SJ 收取的線路使用稅和國家財政撥款， 10％源于國家指定銀行貸款或政府貸款， 5％源于特 殊合同服務(wù)的收入。 BV 下面按照地區(qū)設(shè)置事業(yè)部，負責路網(wǎng)的維修養(yǎng)護等日常業(yè)務(wù)。瑞典鐵路政府監(jiān)管機構(gòu)設(shè)在 BV 內(nèi)部，屬于政府掛靠單位，按政府授權(quán)對鐵路實施監(jiān)管。監(jiān)管機構(gòu)下設(shè)運輸調(diào)度指揮中心和鐵路安全監(jiān)察部，運輸調(diào)度指揮中心負責鐵路運輸市場監(jiān)管，鐵路安全監(jiān)察部負責安全監(jiān)管。安全監(jiān)管主要包括制定安全標準，監(jiān)督安全標準的貫徹實施，調(diào)查行車事故，為運營者頒發(fā)執(zhí)照和許可證，辦理線路基礎(chǔ)設(shè)施、機車車輛和運輸控制許 36 可證，頒發(fā)國際鐵路運輸安全許可證，制定和公布保證安全法令、法規(guī)、規(guī)章和標準執(zhí)行的禁令和禁律，參與歐盟鐵路安全法規(guī)的制定等。 垂直一體化國有壟斷企業(yè) (政府部門 )負責 中國鐵路以及許多國家鐵路改革之前的鐵路系統(tǒng)基本都屬于這種制度安排。全部