【正文】 多教師沒有獲得國家教師資格證書或者從來沒有從教經(jīng)歷，就在學(xué)校教學(xué)，教學(xué)質(zhì)量大打折扣。另一方面，即使部分農(nóng)民工子女有幸能進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，但由于來自農(nóng)村，在學(xué)校常會受到老師的冷落，城市學(xué)生的排斥和歧視，給他們的心靈造成巨大的創(chuàng)傷，不利于他們的學(xué)習(xí)，以及身心健康發(fā)展。 一方面，從農(nóng)民工居住環(huán)境看，由于農(nóng)民工 大多來自經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受經(jīng)濟條件的限制，大多數(shù)農(nóng)民工都居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，這些地方居住條件艱苦，通常缺乏基本的學(xué)習(xí)空間，沒有書桌，沒有臺燈，就只能在昏暗的燈光下，在烏煙瘴氣和嘈雜聲中學(xué)習(xí)。這樣的居住環(huán)境無疑會對子女的學(xué)習(xí)、身體健康產(chǎn)生不良影響。另一方面，農(nóng)民工為掙錢忙碌奔波，無暇照顧自己的子女，往往會導(dǎo)致家長與孩子的互動減少，忽視子女的成長，從而可能導(dǎo)致子女妒嫉、情緒不安等不 13 良情緒；再加上家長不良的管教方式、錯誤的傳統(tǒng)觀念等因素影響，會給他們帶來不同程度的心理壓力，會對他們的健康成長造成不利影響。 農(nóng)民工子女失學(xué)、輟學(xué)率高 農(nóng)民工子女進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀，特別是分享流入城市的優(yōu)質(zhì)教育資源，尚存在一定障礙，部分農(nóng)民工子女仍然無法進(jìn)入流入地公辦學(xué)校就讀，而只能就讀于辦學(xué)條件比較簡陋的民辦學(xué)?；驘o正規(guī)辦學(xué)資質(zhì)的民工子女學(xué)校。據(jù)國家統(tǒng)計局 20xx 年 4 月公布的數(shù)據(jù)顯示， 20xx 年全國外出農(nóng)民工月均收入 2049 元。由于家庭的經(jīng)濟實力差 ,沒有機會獲得更多的教育資源，在流動農(nóng)民工隨遷子女適齡兒童中近 10%處于失學(xué)輟學(xué)狀態(tài)，近半數(shù)不能及時入學(xué)，“超齡”上學(xué)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，隨父母進(jìn)城的流動兒童失學(xué)率、輟學(xué)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國兒 童的相應(yīng)比例。近年來的調(diào)查表明，約有 100 萬農(nóng)民工子女處于失學(xué)、輟學(xué)狀態(tài)，不能完成九年義務(wù)教育階段的學(xué)習(xí)。 、缺乏社會認(rèn)同 由于農(nóng)民工子女的流動性、借讀性等因素制約，學(xué)習(xí)成績受到嚴(yán)重影響。在知識基礎(chǔ)、文化背景、學(xué)習(xí)能力、生活習(xí)慣和心理特征等方面與城市戶籍學(xué)生有著較大的差異，他們在適應(yīng)城市的學(xué)校生活方面必然會遇到較多困難；再加上語言溝通能力不足，學(xué)習(xí)互動表現(xiàn)不佳，導(dǎo)致學(xué)習(xí)效率低下，學(xué)習(xí)成績低于城鎮(zhèn)居民子女；流動農(nóng)民工隨遷子女由于受教育狀況的影響，甚至受到城市社會的排斥，從而缺少對 城市社會的認(rèn)同感，故而產(chǎn)生扭曲的社會心理，從而使農(nóng)民工子女犯罪率也越來越高。 14 戶籍政策限制了農(nóng)民工子女受教育的機會 戶籍制度是計劃時代的產(chǎn)物，是國家管理人口、利用人才和社會福利分配的基本制度，是城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等的核心基礎(chǔ)。解放后，我國大量農(nóng)村勞動力到城市找工作，給城市生產(chǎn)和生活帶來了嚴(yán)重的不利影響； 1958 年 ，國家出臺 了《 中華人民共和國戶口管理登記 條例》，《條例》規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取通知證明，或者 城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)”。它的出臺，標(biāo)志著我國以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市遷移流動為核心的戶口管理 制度的形成，也標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)分隔的“二元社會”體制的建立。 由于改革開放前，人口流動的頻率小，進(jìn)城農(nóng)民工少，進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女也就更少，因此，戶籍制度對農(nóng)民工子女入學(xué)產(chǎn)生的影響較小。改革開放以后，隨著城市化的推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動力由鄉(xiāng)村流向城市，但由于市場經(jīng)濟體制下勞動力的市場調(diào)節(jié)機制與義務(wù)教育資源的政府分配機制之間的矛盾，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女不能平等享受流入城市的義 務(wù)教育，以致進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題日益突出，成為社會關(guān)注的焦點。 進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育工作機制缺失 在我國，中央和省一級政府，承擔(dān)的比例約占義務(wù)教育總經(jīng)費的 2％和 11％，其余約 87％落在財力最為薄弱的縣級政府身上，為保證義務(wù)教育學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)，縣級教育行政管理部門通過收取雜費和其他項目的收費獲取資金，加重進(jìn)城農(nóng)民工的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。而在美國和日本分別有《教育經(jīng)費法》和《教育基本法》等法律法規(guī)作保障； 1990 年．美國聯(lián)邦政府、州政府和學(xué)區(qū)分擔(dān)包括義務(wù)教育在內(nèi)的初中等教 育公共經(jīng)費的比例分別穩(wěn)定在 7％～ 8％、 48％和 45％；在日本，中央通過轉(zhuǎn)移支付分擔(dān)了 50％的城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師工資經(jīng)費，中央分擔(dān)的比例 15 高達(dá)政府義務(wù)教育總經(jīng)費的 23％，其余 77％由地方兩級政府各負(fù)擔(dān)一半。 20xx 年，我國教育支出占 GDP 比重首次超過 4%,在與進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女的現(xiàn)有數(shù)量和增長速度不成正比的情況下，加大了流入地政府的教育資源供給矛盾，從而制約了流入地政府為進(jìn)城農(nóng)民工子女提供的入學(xué)機會的能力。 由圖表 2 可知：我國教育投入嚴(yán)重不足，加劇了進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題的嚴(yán)重性。 ③ 圖 2 我國歷 年教育支出占 GDP 比重 我國的義務(wù)教育管理體制是“分級管理、分級負(fù)責(zé)”，義務(wù)教育經(jīng)費由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，即政府只有為本地適齡兒童提供義務(wù)教育服務(wù)的義務(wù)，所以流入地政府認(rèn)為農(nóng)民工子女教育問題是流出地政府的責(zé)任。但我國《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》第三條規(guī)定：“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府應(yīng)嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段適齡兒童少年外流”，凡常住戶籍所在地有監(jiān)護條件的，應(yīng)在常住戶籍所在地接受義務(wù)教育；常住戶籍所在地沒有監(jiān)護條件的，可在流入地接受義務(wù)教育。這個規(guī)定是讓流入地政府和 流出地政府共同承擔(dān)流動人口子女的教育責(zé)任，但由于流入地政府的認(rèn)知偏差，錯誤的認(rèn)為農(nóng)民工子女在城市接受教育侵占了城市教育資源，增加了流入地政府的財政負(fù)擔(dān)，為維護自身的利益，對農(nóng)民工子女 ③ 財政部官方網(wǎng)站：我國歷年教育支出占 GDP 的比重 . 16 教育問題處于一種被動的、消極的處理狀態(tài)。而對于流出地政府來說，在農(nóng)民工子女進(jìn)入流入地后，就認(rèn)為自己不需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；造成了流入地與流出地政府為了各自的利益，缺少合作管理，加重了解決農(nóng)民工子女教育問題的難度，使農(nóng)民工子女教育處于“真空”地帶。 目前，我國政府還沒有將農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題納入績效評估體 系之中，導(dǎo)致各級政府對解決農(nóng)民工子女教育問題缺乏積極性、主動性，直接影響了農(nóng)民工子女教育工作的開展。義務(wù)教育是一種公共產(chǎn)品，由于某些政府部門認(rèn)知上的偏差，沒有意識到解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題對流入地以及對整個國家發(fā)展的重要性，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題排斥在績效評估體系之外。許多地方在計算經(jīng)濟發(fā)展總量或列舉政績的時候，基本上是以常住人口為基數(shù)，如果增加了農(nóng)民工子女的教育投入，不僅加重財政負(fù)擔(dān)，還降低已被認(rèn)為的高的教育水準(zhǔn)，影響到部門的政績和形象，因此政府沒有把解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題放在政府的首要工作來抓。 同時，公辦學(xué)校被指定為農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的主要機構(gòu)，但是教育主管部門對公辦學(xué)校的評價同樣也沒有將解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題納入評估體系中。在對學(xué)校的考核評估中，如轉(zhuǎn)學(xué)率、輟學(xué)率、事故率，以及對教師的評價等指標(biāo)，農(nóng)民工子女都被排除在評估體系之外；由于沒有相應(yīng)的考核和激勵措施，學(xué)校便以提高入學(xué)門檻把農(nóng)民工子女拒之門外。政府對公辦學(xué)校如此，更何況民工子弟學(xué)校。總之，政府對學(xué)校缺乏科學(xué)的激勵機制，也是造成農(nóng)民工子女義務(wù)問題突出的原因之一。 群眾利益表達(dá)機制就是指各個社會階層的 人，通過一定的渠道和方式向政府、執(zhí)政黨和社會各級組織機構(gòu)表達(dá)自身利益要求，以求影響政治系統(tǒng)公共政策輸出的過程。當(dāng)前我國還沒有形成完整的暢通的利益表達(dá)渠道，由于農(nóng)民工在經(jīng)濟、政治、社會等方面處于弱勢地位，導(dǎo)致農(nóng)民工的利益表達(dá)效力顯得微弱。農(nóng)民工不但被排除在城市政治生活之外；同時，由于經(jīng)濟上的絕對弱勢地位，也就 17 缺乏其進(jìn)行利益表達(dá)所需的物質(zhì)保障：并且處于被排斥、歧視的社會地位，也就無法獲取利益表達(dá)所需的社會力量的支持。因此，沒有政治權(quán)益、經(jīng)濟權(quán)益、社會權(quán)益保障的利益表達(dá)機制，對于農(nóng)民工群體而言，要維護其子女受教育 的權(quán)利，就變得異常艱難。 雖然我國相繼出臺了許多解決農(nóng)民工子女教育問題的法律法規(guī)和政策文件，如《義務(wù)教育法》，《流動兒童少年暫行管理辦法》，及《國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出：堅持以“輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”等措施，確保進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育，但是這個問題卻越來越突出，根本原因在于缺乏監(jiān)督，執(zhí)行力度不夠。由于這些法律法規(guī)和相關(guān)文件只是從宏觀上指明了解決農(nóng)民工子女教育問題的方向，相關(guān)的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)沒有落實到具體部門。流入地政府有誰監(jiān)督、 各職能部門有誰監(jiān)督，都沒有明確的規(guī)定，所以導(dǎo)致政府部門及相關(guān)職能部門執(zhí)行政策力度不夠，效果不佳。同時，盡管學(xué)校有教育職能部門的監(jiān)督，但以往的重心是對城鄉(xiāng)公立學(xué)校的監(jiān)督檢查，對城市農(nóng)民工子女受教育的歧視問題并沒有著手解決；對民工子弟學(xué)校，政府更是缺乏常規(guī)性的監(jiān)督檢查，由于各類民工子弟學(xué)校大多缺乏規(guī)范化、科學(xué)化管理，存在教學(xué)質(zhì)量低下等問題，在這些學(xué)校學(xué)習(xí)不利于民工子女的學(xué)習(xí)、健康成長。 進(jìn)城農(nóng)民工家庭對子女的教育產(chǎn)生不利影響 大部分進(jìn)城農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)，到城市謀求生計，工作不穩(wěn)定、收入低、流動性大。由于流動 人口家長大部分屬于體力勞動階層，夫妻雙方整體文化水平偏低，處于初中文化水平的比例最高，文化素質(zhì)較低難以對子女的教育給以積極指導(dǎo)和影響。大多數(shù)從事技術(shù)含量較低的體力勞動或知識成分較低的商業(yè)活動，職業(yè)的社會地位相對較低，造成家庭教育方式單一、教育觀念陳舊、父母與子女溝通內(nèi)容單調(diào)；同時，流動家庭進(jìn)入城市后，其經(jīng)濟功能便躍居首位，直接導(dǎo)致家庭教育功能的削弱，流動兒童的家長整日忙于掙錢，沒有時間與精力過問孩子的學(xué)習(xí)，家庭教育基本處于空白的狀態(tài)；同時，農(nóng)民工子女家庭大都居住環(huán)境差，在蝸居的房間中很難有基本的學(xué)習(xí)空間，并 且他們一般住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，人員混雜，孩 18 子在社區(qū)內(nèi)缺乏必要的活動場所，在魚目混珠中極易沾染不良習(xí)氣，不利于身心的健康成長。 民工子弟學(xué)校缺乏科學(xué)的教育和管理方式 農(nóng)民工隨遷子女學(xué)習(xí)基礎(chǔ)參差不齊，與城市同齡人的差距較大，教學(xué)上與學(xué)校其他平行班級間缺乏對比，教學(xué)質(zhì)量評價評估存在一定的難度。雖然與同一城市的其他學(xué)校以及本校的其他班級使用相同的教材和考卷，但采用獨立的評價方式和標(biāo)準(zhǔn)，不能反映出實際的教學(xué)效果，從而影響了學(xué)生學(xué)習(xí)成績的改善，離家長對公辦學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量期望 還有一定的差距，由于教師在教學(xué)中遇到挫敗感，因此普遍感覺心力交瘁，對學(xué)生沒辦法； 80％的教師對學(xué)生提高 學(xué)習(xí)成績的信心不足，要求進(jìn)一步加強學(xué)校教學(xué)管理的高達(dá) 90％。但從目前情況來 看，學(xué)校還沒有引起足夠的重視，一方面畢竟多一個學(xué)生意味著多一份支出，另一方面教學(xué)質(zhì)量的提高不是一朝一夕可以實現(xiàn)的，也不是一廂情愿可以實現(xiàn)的。 目前，學(xué)校在日常管理中已經(jīng)十分重視農(nóng)民工子女的實際情況，但是因為農(nóng)民工子女的生活有其獨特的一面，在管理上和普通學(xué)校不盡相同。尤其是在作息方面，一方面 他們的父母早出晚歸對子女缺乏周到的照顧，使得孩子作息習(xí)慣沒有規(guī)律，經(jīng)常晚睡晚起；另一方面他們家離學(xué)校比較遠(yuǎn)， ％的學(xué)生表示上學(xué)要走近一個小時，如果遇 到堵車那花的時間將更長，因此經(jīng)常出現(xiàn)學(xué)生遲到而影響教學(xué)秩序的情況。他們必須提前很長時間才能上課不遲到，有時他們甚至都顧不上吃早飯，加上睡眠不充足，既影響身體發(fā)育，又影響課堂學(xué)習(xí)質(zhì)量。中午，休息時間不夠充分，學(xué)校周遍的環(huán)境也影響到中午學(xué)生簡單的午休。而下午放學(xué)的時間又相對較早，很多學(xué)生回家缺乏家長管理，就會上網(wǎng)吧或者游戲廳，甚至一起賭博。 19 民工隨遷子女義務(wù)教育問題的對策 加快戶籍制度改革，保障農(nóng)民工子女教育權(quán)利 戶籍制度是城鄉(xiāng)分離的根本支撐制度，它最突出的弊端在于它把中國公民分成“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口，也是將城市學(xué)生與農(nóng)民工子女分割開來，讓城鄉(xiāng)學(xué)生在不同的制度架構(gòu)中獲取不均等的教育資源的根本原因。 盡管我國保護未成年人權(quán)利的法律體系基本完善，但這種權(quán)益的保護方式是以戶籍為基礎(chǔ)展開的，是以所在地政府為責(zé)任主體。由于農(nóng)民工子女沒有當(dāng)?shù)貞艏臀幢患{入城市人口登記和管理體系，也不能享受與有戶籍的城市子女相同的社會服務(wù)，在無形中就被排斥在這種 社會保障體系之外，相應(yīng)權(quán)利也得不到保障。改革戶籍制度并不在于完全取消戶籍管理制度，其核心在于逐步強化乃至取消與戶籍相聯(lián)系的城鄉(xiāng)隔離的各種制度，從而保障勞動力合理流動。各級政府應(yīng)切實根據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等六部委的《意見》精神，制訂和實施優(yōu)惠政策，廢除依附在戶籍制度之上的義務(wù)教育入學(xué)政策，將按照“戶籍地就近入學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙谰幼〉鼐徒雽W(xué)”，為農(nóng)民工子女在城市接受教育掃清制度障礙，確保農(nóng)民工子女和城市兒童享有同等的受教育權(quán)。 同時，以戶籍制度改革為中心，逐步清除就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等制度壁壘，徹底打破維 系多年的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟體制”，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)間的合理有序流動，促進(jìn)我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展。 建立和完善義務(wù)教育工作機制 健全教育投入制度，建立教育經(jīng)費有政府分擔(dān)的科學(xué)機制和轉(zhuǎn)移支付制度。就流動農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費來說，由于中央未能及時明確政府間的教育投入責(zé)任，又未能及時向流入地注入相應(yīng)的政策資源，使“兩個為主”政策在一些地方遭遇尷尬。因此，應(yīng)盡快建立中央與省級、流入地及流出地政府之間的經(jīng)費分擔(dān)機制，國家教育投入與農(nóng)民工流出地和流 入地政府教育投入要有一定比 20 例，形成一個中央、省級、地市、流入流出地等政府各自責(zé)、權(quán)、利明晰的管理體制和經(jīng)費保障機制，而不是簡單地