【正文】 導，并將該苦情上報總務(wù)廳及有關(guān)行政機關(guān)。日本的苦情處理制度有許多優(yōu)點，比如苦情對象廣泛、沒有申訴期間的限制、申訴程序簡單等等，但缺點是總務(wù)廳所進行的斡旋不具有法律的效果，缺乏相應的強制力。為此日本學界開始探討建立類似于西方的行政監(jiān)查專員性質(zhì)的“行政監(jiān)察員”制度，但至今未被國家機關(guān)采納。 [日][M].楊建順，：法律出版社，1999：292295。（二）瑞典議會監(jiān)察專員制度瑞典的議會監(jiān)察專員制度，是在世界上頗有影響的一種政治制度，它是世界上最早的由議會專職監(jiān)督行政和司法機關(guān)并行救濟職能的制度，是瑞典民眾實現(xiàn)權(quán)利救濟和自己訴愿的重要途徑，它的產(chǎn)生可以追溯到18世紀該國的“大法官”制。瑞典議會監(jiān)察專員的工作范圍非常廣泛，它幾乎涉及到全部的政府工作領(lǐng)域。根據(jù)法律，瑞典議會監(jiān)察專員享有廣泛的權(quán)力，包括：調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和起訴權(quán)、視察權(quán)等。行政監(jiān)察專員設(shè)立之目的，在于監(jiān)視法律法令的執(zhí)行，限制國家工作人員的違法行為，以完善行政管理，保障公民的合法權(quán)益。它既非行政機關(guān)也非司法機關(guān)，卻能夠?qū)烧哌M行有效的監(jiān)督，以至于世界上許多國家紛紛效仿。（三）法國調(diào)解專員制度法國的調(diào)解專員制度是在借鑒瑞典議會監(jiān)察專員制度和英國的監(jiān)察專員制度基礎(chǔ)上建立起來的，但也充分體現(xiàn)了法國的行政主導色彩。1973年的《調(diào)解專員法》正式建立了法國的調(diào)解專員制度。法國調(diào)解專員的管轄權(quán)限較大，不僅包括中央政府，而且包括地方政府。法國調(diào)解專員接受申訴制度與英國類似，根據(jù)法律規(guī)定，申訴必須首先送至國會議員，然后由議員轉(zhuǎn)交調(diào)解專員。而且法律還特別規(guī)定，申請人在請求議員轉(zhuǎn)送之前，必須給予行政機關(guān)矯正的機會，不滿意行政機關(guān)的處理的，才能請求調(diào)解專員的救濟。絕大多數(shù)情況下，調(diào)解專員受理的案件都能以調(diào)解方式結(jié)案。如果當事人的申訴有理由，調(diào)解專員一般都能說服行政機關(guān)，改變原來的決定；而申訴無理由時，一般也能說服申訴人撤銷申訴。由于調(diào)解專員受理案件不收費，而且能夠很好地密切政府與公民的關(guān)系，在改良行政機關(guān)和公民的關(guān)系上，能夠產(chǎn)生積極的作用。隨著80年代以來行政改革的發(fā)展，法國調(diào)解專員在保護公民基本權(quán)利和克服不良行政行為方面的作用顯得愈來愈重要。 王名揚:《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第547頁。（四）中國香港：申訴專員制度香港于 1989 年建立申訴專員制度，其目的在于“透過獨立客觀及公正的調(diào)整、處理和解決因部門行政失當而引致的不滿及所引發(fā)的問題，籍以改善公共行政服務(wù)訴訟及水平，并促進行政公平”。該制度是在普通法傳統(tǒng)的救濟方式無法對行政失當行為實施救濟的情況下，借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，結(jié)合香港實際而建立的一項卓有成效的制度。香港申訴專員公署是香港政府結(jié)構(gòu)系統(tǒng)以外一個處理涉及行政失當事宜的獨立投訴渠道和調(diào)整結(jié)構(gòu)。申訴專員制所起的作用首先表現(xiàn)在個案處理上，通過對個案的處理實施行政救濟，保護投訴人的權(quán)益。但其作用不限于此，它還可以改善市民與政府的關(guān)系，防范行政違法不當行為的再次發(fā)生，促進行政公平與效率等。 我國信訪制度與其它國家民眾訴愿機制的比較信訪制度和其他國家民眾訴愿機制同屬于司法之外的民眾訴愿與利益紛爭的解決機制，但比較起來可以很清楚地看出兩者的區(qū)別：（一）性質(zhì)不同我國的信訪機關(guān)是具有行政機關(guān)性質(zhì)的機構(gòu)，隸屬于同級政府，行政上受同級人民政府領(lǐng)導，業(yè)務(wù)上受上級信訪機關(guān)指導；而瑞典的議會監(jiān)察專員、法國的調(diào)解專員等，他們既不屬于行政機關(guān)，與議會也保持一定的距離。這樣就可以保證他們能夠依法獨立開展工作，從民眾權(quán)益保護的角度而不是維護政府形象的角度來開展工作。（二）權(quán)限不同我國的信訪機關(guān)除了受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項，承辦上級和本級人民政府交辦處理的信訪事項外，只是具有協(xié)調(diào)、督促、指導和提出建議的權(quán)力，對行政權(quán)沒有實質(zhì)性的約束力。而國外的相關(guān)制度則不同，瑞典議會監(jiān)察專員享有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、起訴權(quán)和視察權(quán)；法國調(diào)解專員的建議權(quán)則包括：建議被申訴機關(guān)改變原先決定，建議給予申訴人以適當補償，建議修改法律法規(guī)等等，都享有獨立的權(quán)力，權(quán)威性很強，甚至可以對行政機關(guān)或公務(wù)員采取制裁性措施，督促其改正錯誤或采取補救性措施。（三）主體不同我國的信訪工作人員大多是行政機關(guān)的工作人員，缺少法律專業(yè)知識。而國外的如瑞典監(jiān)察專員由議會選舉產(chǎn)生，原職業(yè)通常是律師或法官；法國的調(diào)解專員由部長會議通過，總統(tǒng)任命，多數(shù)是法官和法律工作者出身。他們都不隸屬于政府機構(gòu)，其職責不是對領(lǐng)導負責，只對法律和事實負責，具有很強的獨立性。同時，從業(yè)人員具有豐富的法律專業(yè)知識，以最大限度地實現(xiàn)對行政機關(guān)權(quán)力的監(jiān)督，從而更好地保障公民權(quán)利。 世界各國民眾訴愿權(quán)利實現(xiàn)途徑給我國的啟示 民眾訴愿紛爭的解決需要司法救濟之外的救濟手段與途徑在解決民眾的利益糾紛時，司法無疑扮演著最重要的角色，它是人類解決糾紛方式從野蠻走向文明的標志。但是日本、瑞典、法國和中國香港等國家和地區(qū)，同樣在司法之外開辟了民眾訴愿與利益紛爭的解決機制。這是因為世界是豐富的、司法也不是萬能的。苦情制度、監(jiān)察專員、調(diào)解專員及申訴專員等制度的建立，既彌補了司法之不足，又保護了公民權(quán)利，促進了政府工作的改進。這也給了我們一個非常有益的啟示，那就是當我們在大力倡導司法救濟、樹立司法權(quán)威的同時，也不能忽視其他救濟途徑的完善。 司法救濟之外的救濟機構(gòu)必須獨立、有權(quán)威外國的民愿訴求制度在法律上都有相對獨立的地位，他們既不屬于行政機關(guān)，、調(diào)解專員等的任職都受到保障，這樣就可以保證他們能夠依法獨立開展工作。而我國的信訪機構(gòu)，全部是國家機關(guān)的附屬機構(gòu)，從設(shè)立之初就是秘書性質(zhì)，迄今為止大多數(shù)信訪機構(gòu)仍然設(shè)立在辦公廳、辦公室，仍然沒有擺脫領(lǐng)導秘書的痕跡，沒有處理信訪事項的各項職權(quán)。這樣的機構(gòu)，當然要看領(lǐng)導的眼色行事，對于信訪案件，是否處理和如何處理，都要聽從領(lǐng)導批示并按領(lǐng)導批示處理。鑒于外國的經(jīng)驗，我們應當賦予信訪機關(guān)獨立的職權(quán)，保障信訪事項依法終結(jié)。監(jiān)察專員、調(diào)解專員等權(quán)利保護機制非常重視依賴議會和議員的作用，瑞典的議會監(jiān)察專員、法國的調(diào)解專員救濟機制都規(guī)定公民的申訴要由議員轉(zhuǎn)交。表面看來，這種規(guī)定顯得繁瑣，但實際上是有其合理性的。議會作為一個民意機構(gòu)，體現(xiàn)了國家統(tǒng)治的正當性和合法性，議員是聯(lián)絡(luò)民意與國家的中間人，是選民利益代言人。議員接受選民的委托轉(zhuǎn)交申訴信，具有重要意義：一是可以更好地聽取選民意見，維護選民的利益；二則可以加強與選民的聯(lián)系，履行其職責；三則可以更好地監(jiān)督政府，督促政府依法行政，合理行政。因此，加強和改進信訪工作，必須與人大制度的完善并駕齊驅(qū)，使人大代表真正成為人民利益的忠實代言人和維護者。 司法救濟之外的救濟機構(gòu)應由法律工作者介入瑞典4名監(jiān)察專員一般都具有杰出的法律知識，通常是律師或法官，由50名工作人員組成的工作班子，其中23名是法律工作者。法國調(diào)解專員下設(shè)的100名助理調(diào)解員，多數(shù)是法官和法律工作者出身，各預審組成員一般都具有法官或司法經(jīng)驗。由法律專業(yè)人士充任司法救濟之外的救濟機構(gòu)工作人員，一則可以確保救濟工作在法治的框架內(nèi)進行，二則可以在工作中充分運用其專業(yè)知識，向申訴人分析其申訴的合理性和合法性，避免無效申訴，使申訴人能夠心服口服，避免“纏訴”的發(fā)生，以節(jié)省申訴資源。目前我國信訪工作機構(gòu)的工作人員基本上不具備專業(yè)的法律素質(zhì)，法官、律師出身的人更是寥若晨星。所以說，律師介入信訪工作是信訪邁向法治化的具體路徑。 司法救濟之外的救濟方式必須靈活簡便國外的司法救濟之外的救濟途徑多而簡便，少有我們這么多繁文縟節(jié)。國外的其他救濟途徑往往形式簡單多樣、保護范圍寬泛、門檻較低，我國的救濟途徑則出現(xiàn)信訪表達渠道的高層級化、信訪解決機制的非終結(jié)化以及信訪解決方式的“批條”化等障礙，在很大程度上限制了公民權(quán)利救濟的實現(xiàn)。因此，信訪制度的改革，必須要有利于群眾行使信訪權(quán)，有利于信訪制度走向法治化。東北大學畢業(yè)設(shè)計（論文） 第5章 推進我國信訪法治化的具體思路第5章 推進我國信訪法治化的具體思路目前,我國信訪出現(xiàn)了歷史遺留與現(xiàn)實問題相互交織、經(jīng)濟利益訴求與政治權(quán)益訴求相互交織、合理要求與不合法方式相互交織、多數(shù)人的合理訴求與極少數(shù)人的無理取鬧相互交織的現(xiàn)象,這種秩序混亂的局面必須改變。信訪改革的思路應該是隨著法制建設(shè)的不斷推進,將信訪制度納入嚴格的法治軌道,并抓緊進行信訪立法,建立健全各項配套法規(guī),形成信訪法律體系,從而擴大公民的有序政治參與,理順各類信訪的處理渠道,樹立法律的權(quán)威。 規(guī)范信訪的主體及其權(quán)責從國外的情況來看,繼瑞典首次建立申訴專員制度之后,芬蘭、挪威、英國、加拿大、法國等很多國家紛紛仿效，這一世界性的發(fā)展趨勢為我們進行制度創(chuàng)新提供了有益的啟示。我們可以考慮在縣級以上各級人民代表大會設(shè)立一個新的專門委員會——信訪委員會,同時在縣級以上各級人大常委會設(shè)立信訪工作委員會,各級人大常委會信訪工作委員會統(tǒng)一受理因不服本級行政機關(guān)、法院、檢察院所作的各類決定、判決等而提起的信訪事項,逐步撤銷其他信訪機構(gòu)。各級人大信訪委員會、人大常委會信訪工作委員只對本級人大及其常委會負責。人大常委會信訪工作委員會可以分成若干專業(yè)小組,對信訪事項進行分析,提出初步建議；對于應當通過行政糾紛解決機制或司法途徑解決的,向當事人提出建議,并且終結(jié)信訪事項；對于無法通過行政糾紛解決機制或司法途徑解決的信訪事項,則予以正式立案,立案后,通知信訪事項涉及機關(guān),限期予以處理,并且將處理結(jié)果報告。信訪人對處理結(jié)果不服的,在征得信訪人同意后，舉行聽證,在此基礎(chǔ)上，作出信訪決定，這種決定可以與現(xiàn)行監(jiān)督法相銜接，主要通過人大對一府兩院的監(jiān)督來發(fā)揮作用。我們信訪制度改革,必須要明確地賦予信訪部門以調(diào)查權(quán)、聽證權(quán)、建議權(quán)和督辦權(quán),沒有必要的職權(quán),信訪部門是難有作為的。統(tǒng)一的信訪機構(gòu)還必須堅持專業(yè)化、程序化的方向,建議以立法方式明確。各級人大常委會信訪工作委員會工作人員必須通過國家司法考試并且擁有履行職責所需的社會學等專業(yè)知識；立法要同時明確信訪的程序,規(guī)范信訪活動全過程。此外，為了保證信訪機構(gòu)的中立性和公正性,提高信訪效率,維護信訪者的權(quán)利,信訪立法還可以設(shè)立信訪巡回工作制。全國人大信訪委員會可以向各省、自治區(qū)、直轄市派出巡回工作機構(gòu),受理上訪事項。值得注意的是，當信訪機構(gòu)統(tǒng)一到人大后,必須充分發(fā)揮人大代表的作用。 提高信訪立法規(guī)格目前，我國信訪最高層次的立法僅是國務(wù)院1995 年 10 月 28 日發(fā)布的并經(jīng) 2004 年修訂的《信訪條例》，由于法律位階較低，信訪立法的權(quán)威性大打折扣。因此，應盡快制定《信訪法》，其必要性和可能性有以下三點：第一，從法理上講，信訪具有憲法權(quán)利的屬性，用行政法規(guī)和地方性法規(guī)來規(guī)范信訪與信訪的憲法地位并不相稱。同時，廣大人民群眾要求制定國家信訪法的呼聲也越來越強烈。第二，新修訂的條例仍存在很多的缺陷和不足。例如：（1）條例涵蓋范圍較窄。新的信訪條例沒有涵蓋國家信訪工作的全部，只包含了行政機關(guān)及其工作人員，而不包括立法、司法機關(guān)及其工作人員；（2）立法缺乏公開性、透明性。在立法程序上，事先沒有舉行專門的立法聽證，沒有通過媒體公布條例草案并征求意見，修訂工作基本上是在封閉狀態(tài)下進行的。（3）新條例缺乏大刀闊斧的改革。自上世紀 90 年代中期以來，不斷增多的群體信訪和矛盾激烈的個體信訪相交織，終于在 2003 年引發(fā)了持續(xù)上升的“信訪洪峰”，國務(wù)院面對此種情形出臺了新《信訪條例》。從某種意義上講，新條例是政府面對“信訪洪峰”的應急之作，沒有激烈的加權(quán)或削權(quán)改革。（4）新條例實施效果不盡人意。就救濟而言，信訪者的怨聲很少通過信訪消失；就監(jiān)督和聽取群眾呼聲而言，信訪者反映的問題、提出的建議，只有少部分在信訪后被采納實施；就解決爭議和維持社會穩(wěn)定而言，信訪者們通過信訪后仍不斷重復信訪。第三，《信訪條例》幾經(jīng)修訂和實踐，也為制定信訪法積淀了一定的經(jīng)驗，能夠保證其在實施中具有相對的穩(wěn)定性，符合大法求穩(wěn)的原則。國家信訪法作為保障公民憲法權(quán)利的一部重要法律，它的制定和頒布必將產(chǎn)生深遠影響，將大大提高全體公民的憲法意識，增強國家機關(guān)接受人民監(jiān)督和執(zhí)政為民的自覺性。 建立有效的信訪終結(jié)機制當前重復上訪、越級上訪不斷的癥結(jié)就是信訪終結(jié)機制的缺失。雖然《信訪條例》規(guī)定了三級終結(jié)制,但實踐中該制度卻處于虛置狀態(tài)。因此，如何建立有效的信訪終結(jié)機制則成為信訪制度走向法治化的突破口。一方面,信訪事項的處理必須符合公正的程序,保證處理結(jié)果有一定的公信力。另一方面,要求上級機關(guān)在審查、審核下級機關(guān)處理的結(jié)果時,要依法做出結(jié)論,不要因為懼怕可能引發(fā)的矛盾上移就不斷地退回下級機關(guān)重新處理。因為矛盾發(fā)生在基層,處理的主體也主要應是基層。如果上級機關(guān)不對下級機關(guān)處理的結(jié)果予以公開認可或否定,必然引發(fā)信訪人對下級機關(guān)的不信任,最終還是會導致矛盾上移。 完善信訪監(jiān)督體制信訪具有自發(fā)性、直接性、公開性,它集中體現(xiàn)了系統(tǒng)外監(jiān)督、自下而上監(jiān)督的諸多特點。所以,通過信訪制度建立監(jiān)督機制,能夠有效地制約政府行為,促使其依法行政,執(zhí)政為