【正文】 解有關(guān)的章節(jié)或條文。新的土地管理法與原有的土地管理法所不同的，在于是管理制度上有重大的改革，管理方式上有許多變化，管理力度上有了加強，并且通過這些內(nèi)容上的變更，而賦予了土地管理更豐富的內(nèi)涵，有了新一層的含義。二是，土地管理法中所包含的法律關(guān)系的性質(zhì)并非是單一的，而是多種性質(zhì)的結(jié)合，這種結(jié)合圍繞土地而形成，緊密又融洽。正由于在土地管理法中有了多種法律關(guān)系的融合，使得這部法律帶有綜合性，也顯示出它相對獨立的特性，或者說，并不能將土地管理法歸結(jié)為僅僅是從屬于某一種法律關(guān)系的法律，而可以將其視為具有一定獨立地位的單行法律。對于這兩種意見，經(jīng)過分析比較認為，土地管理法調(diào)整范圍要確認統(tǒng)一管理的原則，但適用這個原則要和現(xiàn)實情況結(jié)合起來，既使土地管理趨向集中統(tǒng)一，又使土地管理體制現(xiàn)實有效。這樣的安排，從中國的現(xiàn)實情況看是適宜的，表明土地的管理應(yīng)當集中統(tǒng)一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用狀況，由法律作出規(guī)定由特定的部門進行管理，這也是可以的，我國多年來就是這樣做，并且證明是比較有效的。3．關(guān)于土地公有制我國實行土地的社會主義公有制、這是在憲法中確定的，是我國土地制度的核心，也是我國土地管理法立法的基礎(chǔ)。比如，土地管理法規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；這項規(guī)定表明，土地的公有制決定了土地不能買賣，但是它的使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，與土地管理法有關(guān)的一些法律中或行政法規(guī)中提到的地價、土地市場，實際上是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格或轉(zhuǎn)讓市場?？傊?，土地管理法是在土地公有制的基礎(chǔ)上制定，它負有維護土地社會主義公有制的歷史使命，但是，它又要在特定的領(lǐng)域內(nèi)反映社會主義市場經(jīng)濟的要求，從而依照法律的規(guī)定將對土地的資源管理和資產(chǎn)管理結(jié)合了起來。這項制度在法律上被確定是國家所實行的制度，對所有社會成員來說，這項制度是具有強制力的，是以國家的強制力來保障其實施的，在把握土地管理法時，應(yīng)當注意這個特點。所以這樣分，經(jīng)過細致的推敲，首先將土地的是否利用作為第一個層次，分為已利用土地與未利用地；第二個層次是將已利用土地又分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。至于在實踐中感到有些地塊的用途界線不清，或者管轄上有爭議，對此應(yīng)當視為實際工作中需研究的問題，而并非是土地用途分類標準難以將其覆蓋。這樣，結(jié)合這部法律中有關(guān)基本國策的規(guī)定，就使土地用途管制制度的指導(dǎo)方針、基本規(guī)則、操作程序、效力地位等，都有了明確的法律規(guī)定，使這項制度成為完整的法定的制度。5．土地管理體制土地管理法中規(guī)定，國務(wù)院土地行政管理主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作。比如，森林法規(guī)定國家所有和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以土地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認所有權(quán)或者使用權(quán)；同時還規(guī)定國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門對特定的林地登記造冊，發(fā)放證書。從上述規(guī)定中可以看出，在地方上都是由縣級以上的人民政府發(fā)證，但辦理這項事務(wù)的又分別為林業(yè)主管部門和漁業(yè)行政主管部門，分工辦理，統(tǒng)一于政府。至于土地管理法中規(guī)定，縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的職責由國務(wù)院規(guī)定，那也要作兩方面的理解，一是國務(wù)院的規(guī)定要依法作出，這是肯定的；二是法律已作出多項有關(guān)規(guī)定，這是必須執(zhí)行的，國務(wù)院可以在已有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上作出新的或補充性的規(guī)定，而不是作出相沖突的規(guī)定。所以。土地所有權(quán)是由土地所有制決定的，也就是土地所有權(quán)是土地所有制在法律上的表現(xiàn)。土地所有權(quán)的一個特點是具有排他性，也就是同一塊土地上只能有一個所有權(quán)存在，而不能同時存在兩個以上的所有權(quán)，因此，土地管理法首先規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有；同時又緊接著規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。關(guān)于城市市區(qū)這個概念，應(yīng)作專門的界定，不能用行政區(qū)劃來代替，尤其是在一些城市中將郊區(qū)縣改稱為區(qū)，就難以將這個新改名的縣的農(nóng)民集體所有的土地都改為國有土地。農(nóng)民集體所有的土地，土地管理法明確規(guī)定由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)。在新的土地管理法中，對土地所有權(quán)作出規(guī)定時，還有兩項規(guī)定是重要的，一項是明確由國務(wù)院代表國家行使國家所有土地的所有權(quán)；另一項是明確了農(nóng)民集體所有的土地由誰來行使其所有權(quán)的問題，土地管理法規(guī)定，依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。這兩項規(guī)定的積極作用在于可以有效地維護土地所有者的合法權(quán)益，并且這樣規(guī)定是可以操作的，符合實際情況。這種權(quán)利的產(chǎn)生是以土地具有使用價值為基礎(chǔ)，同時又具有某些商品屬性。在土地管理法中，對土地使用權(quán)作出了多項規(guī)定，主要的有：一是，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，這樣就使土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中相對地分離出來，是一項獨立的權(quán)利，當然，從其根源上說，土地使用權(quán)仍然是土地所有權(quán)的內(nèi)容之一。這些法律規(guī)定表明，土地使用權(quán)可以有償取得，單位和個人都可以取得土地使用權(quán)；土地使用權(quán)的取得必須具有合法性，非法使用土地不能形成土地使用權(quán)。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)。四是，明確規(guī)定依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。3．土地承包經(jīng)營權(quán)土地承包經(jīng)營形式是在我國農(nóng)村改革中創(chuàng)立的，在適應(yīng)中國的實際情況，調(diào)動農(nóng)民的積極性，推進生產(chǎn)力發(fā)展等方面顯示出巨大的威力。民法通則規(guī)定，公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護；承包雙方的權(quán)利和義務(wù)依照法律由承包合同規(guī)定。土地管理法中對土地承包經(jīng)營按三種情況作出規(guī)定，即:一是，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營。二是，國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營。對于這種情況的承包經(jīng)營，必須經(jīng)法律規(guī)定的特定的程序決定。五、土地用途管制制度的實施土地管理法確立了土地用途管制制度，同時又對這項制度的實施作出了多項法律規(guī)定，主要集中在土地利用總體規(guī)劃等方面，應(yīng)當較為細致地了解其要點，尤其要理清其中的相互關(guān)系。土地管理法要求各級人民政府應(yīng)當組織編制土地利用總體規(guī)劃，這實際上就是按行政管理的體制來編制規(guī)劃，規(guī)劃的區(qū)域由行政區(qū)劃決定；按我國當前的體制計算，就要編制全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的土地利用總體規(guī)劃。二是，編制規(guī)劃的依據(jù)。正是由于土地利用總體規(guī)劃承擔上述任務(wù)，因而土地管理法規(guī)定，應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，編制土地利用總體規(guī)劃。三是，編制規(guī)劃的原則。四是，規(guī)劃的可操作性。因為縣級規(guī)劃是基層規(guī)劃，確定縣內(nèi)不同地區(qū)的土地利用方向．運用土地利用分區(qū)的辦法控制各類用地的布局和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，作為土地用途管制的依據(jù)，這樣就可以有效地進行管理。這是一項很重要的規(guī)定，它使土地利用總體規(guī)劃具有確定性、可操作性，能落到實處，便于社會公眾監(jiān)督，防止利用規(guī)劃的不確定性而行私作弊；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中土地用途落實到地塊，還使上級規(guī)劃的數(shù)量控制、土地使用方向的控制，能夠有效地實現(xiàn)，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的實際控制作用。當然，這種弊端并不是實行地塊控制就能完全消除，但是它是一項必不可少的有力措施，而且在法律上作出了明確規(guī)定，就是必須依法執(zhí)行的。在新的土地管理法中作了嚴密的規(guī)定，總的精神是審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，同時又作出了可以操作的安排。2．土地利用計劃土地利用計劃是獨立編制的分階段實施土地利用總體規(guī)劃的一種安排，因此，它是按年編制的體現(xiàn)的特點，用于控制當年土地利用的一種法定的文件。3．土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系土地管理法不但對土地利用總體規(guī)劃進行了規(guī)范，而且還涉及到了它與其他一些相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。后者是前者的基礎(chǔ)；城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，所以這樣規(guī)定，因為從空間范圍看，土地利用總體規(guī)劃是復(fù)蓋所有的土地，合理組織開發(fā)利用整個土地的，而城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃，只是土地利用規(guī)劃的一部分，從土地利用而言是整體與局部的關(guān)系，當然，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集體規(guī)劃區(qū)內(nèi)，用地的布局、規(guī)模和用地選擇又應(yīng)符合這些規(guī)劃的要求，適應(yīng)專項規(guī)劃的安排，對此，土地管理法中作出了有關(guān)的規(guī)定；江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，這又是從土地利用來說，要處理好整體與局部的關(guān)系，但從專項規(guī)劃而言，又有一個橫向互補的關(guān)系，所以土地管理法規(guī)定，在一些特定的區(qū)域內(nèi)，土地利用應(yīng)當符合江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。有關(guān)修改的基本原則為：經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關(guān)批準；未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。除了這樣的法定程序外，并無例外的規(guī)定。六、耕地保護的法律措施耕地保護是新的土地管理法的突出內(nèi)容，也是這部法律的核心所在，所以專列一章，確立了一系列的對耕地實行嚴格保護的法律規(guī)范，其中主要的有：1．國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。2．國家實行占用耕地補償制度。對于這種占用耕地必須補償，保持平衡的制度，有的人有不同的認識，擔心它難以實現(xiàn)，經(jīng)過有關(guān)部門的細致測算，認為它是可行的，除了新墾一部分土地外，更重要的是在現(xiàn)有的土地中，尚有較大的潛力可挖。3．國家實行基本農(nóng)田保護制度。為了能準確地劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，土地管理法還規(guī)定，基本農(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地部門會同農(nóng)業(yè)部門組織實施。為了從數(shù)量上有必要的控制和基本的保證，還規(guī)定以省為單位劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當占區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，也就是不能少于百分之八十，但可多于。或者說是為了嚴格地保護耕地，土地管理法有針對性地作出了若干特別規(guī)定，包括：應(yīng)當采取措施，改良土壤，提高土地肥力；節(jié)約使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破壞耕地，防止土地荒漠化、水土流失、鹽漬化、污染土地等；禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，對已閑置、荒蕪的耕地采取嚴厲的措施；鼓勵合理地開發(fā)未利用土地；鼓勵土地整理，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地；對因挖損、塌陷、壓占等使土地遭到破壞的，應(yīng)當進行復(fù)墾，優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。七、關(guān)于建設(shè)用地的管理對于建設(shè)用地，在土地管理法中作出了明確的界定，就是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。后面兩種情況反映了集體所有制土地的特點，但是也要受到嚴格的管理，而不是可以自行地使用這些土地作為建設(shè)用地。它的要點在于：一是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過依法審批，否則就是非法占用土地；這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是國家控制土地利用的結(jié)構(gòu)，保護農(nóng)用地的必要手段，應(yīng)當相對集中地來使用，以求達到控制的目的。三是，農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，也就是在土地利用總體規(guī)劃中，將會有一些農(nóng)用地被列入建設(shè)用地的范圍內(nèi)，這些農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用手續(xù)并不是一次統(tǒng)一辦理，而是根據(jù)實際需要在土地利用計劃中分批分次的安排，并由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準，這樣，在規(guī)劃中劃定的用途與農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用是一致的，并且由同一個層次的審批機關(guān)批準，工作上也可以銜接。五是，除了國務(wù)院批準的和已由土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地外，其他的各種農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的事項，也就是建設(shè)項目占用土地，涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，審批權(quán)集中到省、自治區(qū)、直轄市人民政府。3．土地征用在土地管理法的總則中即確定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。土地管理法對征用土地作出了一系列的規(guī)定，并且有多項是在這次修改時新增加的，主要內(nèi)容為：（1）征用土地的審批權(quán)。國務(wù)院和省的權(quán)限劃分有明確的界限。必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，如果中央和省兩級已依法批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，則可同時辦理征地審批手續(xù)，這里表明，轉(zhuǎn)用是征用的前提條件，如果農(nóng)用地不被轉(zhuǎn)用，則國家無須征用農(nóng)民集體的土地。國家征用土地是以國家的力量來實現(xiàn)土地所有權(quán)的依法轉(zhuǎn)移，因此只有法定的政府機關(guān)才能行使這項權(quán)力，非法定的機關(guān)和單位是無權(quán)這樣做，比如縣級以土地方人民政府之外的政府機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位，都不是征用土地的法定的組織實施者。（4）征用土地給予經(jīng)濟補償。這項規(guī)定和有關(guān)征用土地補償標準的規(guī)定表明，這種補償是由國家確定了標準的一種經(jīng)濟補償，并不是國家向農(nóng)民買地的“市場價格”，價格是商品交換的產(chǎn)物，而在土地管理法中還沒有將征用土地視同為商品交換，即土地買賣。（5）征地程序和農(nóng)民利益保護。4．建設(shè)用地的取得方式和使用新的土地管理法從中國國情出發(fā)，體現(xiàn)用途管制制度的基本要求，加強對建設(shè)用地的管理，確立了一系列有關(guān)的法律規(guī)范，目的就是在這個領(lǐng)域中建立嚴格的法律秩序，必須有規(guī)范地取得建設(shè)用地并規(guī)范地使用。5．鄉(xiāng)村建設(shè)用地這是指鄉(xiāng)村中的集體以及個人因建設(shè)需要而使用土地，它是建設(shè)用地的一個組成部分，但所使用的為集體所有的土地，雖然情況不同，仍然需要依法管理，新的土地管理法對下列重要事項作出規(guī)定是必要的：一是，鄉(xiāng)村建設(shè)用地應(yīng)當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃，由農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的必須經(jīng)過依法審批，決不能認為是集體的土地就可以隨意使用，放松管理；二是，舉辦企業(yè)、興建公共設(shè)施、興辦公益事業(yè)使用土地，都要依法申請并經(jīng)過批準，并且專門規(guī)定，涉及占用農(nóng)用地的，要依法辦理轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)；三是，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，這是一項重要的規(guī)則，適用于所有的農(nóng)村，只有這樣才能保護農(nóng)民的合法利益，防止濫用權(quán)勢搶占土地；至于占地標準，以省為單位規(guī)定；所指的村民，只應(yīng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，并不是原來所指的含混的“農(nóng)村居民”；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，就不應(yīng)再享有被分配宅基地的權(quán)利，因為這種權(quán)利僅能享有一次。所以這樣規(guī)定，一是考慮已經(jīng)存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量地合法地使用土地的情況；二是考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合乎情理的發(fā)展變化的需要。八、監(jiān)督檢查與法律責任在土地管理法中新設(shè)監(jiān)督檢查一章與修改充實了法律責任一章，目的就在于加強執(zhí)法，保證法律的實施，強化對土地違法行為的制裁力度，違法者必須受到懲罰。有關(guān)監(jiān)督檢查的規(guī)定，明確了縣級以上人民政府土地行政主管部門的監(jiān)督檢