【正文】 的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權力約束機制，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益?？傊蟛恐剖巧鐣筠D型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。隨著兩會的來臨，有關大部制改革將會受到社會的更多關注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實實的成效，政府部門都能成為一個個辦事干練、勤政為民的政府。小部制的特征是“窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多。大部制是一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領域、少機構”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。，完善行政運行機制我國目前政府組織機構設置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權責脫節(jié)。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。實行“大部制”，能適應信息技術發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應，如果國務院將部門數(shù)量控制在20個以內，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續(xù)。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關鍵環(huán)節(jié)，按照深入貫徹落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，加強領導、科學規(guī)劃、周密設計、統(tǒng)籌協(xié)調、穩(wěn)步推行。據(jù)我們課題組2007年暑期在全國14個省的調查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。一要回應市場經濟發(fā)展的需要。二要回應社會發(fā)展的需要。三要回應利益多元的需要。四要回應技術發(fā)展的需要。構建經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。加強國務院最高領導層對各部門的統(tǒng)籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權、財權、事權的權限。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。健全政府權責體系，形成部門間和層級間合理的權責構成。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結構。整合大部門內部的運行機制，降低協(xié)調成本，提高行政效能。一是國務院整體（國務院和部門及部門之間）決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協(xié)調。三是中央與地方政府之間的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協(xié)調。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應地區(qū)經濟社會發(fā)展狀況的指導。推行大部制改革需要重點研究的若干問題、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調問題目前我國決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。例如，交通部于1998年實施了水上安全監(jiān)督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監(jiān)督、交通部所屬地方海事機構負責執(zhí)行的相互協(xié)調又適度分離的組織機構體系。我國市場監(jiān)管部門過多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。地方政府因機構設置不同，涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。為了從根本上完善市場監(jiān)管體制，必須按照市場統(tǒng)一、開放、競爭的要求，將現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關機構整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。綜合管理部門權力過于集中，行業(yè)或產業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、權力分割，項目立項、資金支配等事項都要經過綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協(xié)調困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協(xié)調、指導、監(jiān)督，主要研究制定國家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調解決經濟社會發(fā)展中的重大問題，對各個產業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進行統(tǒng)籌協(xié)調。二是按照大部制的要求適當拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬定相關法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標準，維護行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關信息服務。大部制改革事關政府體制機制的創(chuàng)新和權力利益的調整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調研和廣泛征求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。由于受計劃經濟和部門立法的影響，我國相當程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革后，有關執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現(xiàn)一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關機構改革中法律適用問題的決定予以解決。大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調、彼此促進。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術性、服務性和經辦性職能交給事業(yè)單位和中介組織承擔；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環(huán)境。應當按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。推進大部制改革，建設服務型政府，應當重視發(fā)揮公共財政體制改革的重要作用。實際上是預算在控制編制，政府增加機構和人員的權力在議會，政府是不能自我膨脹的。此外，要發(fā)揮預算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設計科學、規(guī)范、公正、透明的預算制度，從源頭上控制和降低行政成本。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。要加強政府改革與治理的學術研究，特別是加強公共組織理論的研究。要重視實證研究，立足于轉型期的中國行政管理實踐，調查和總結我國機構設置和改革的經驗，提煉出具有規(guī)律性的通行做法，通過理論創(chuàng)新促進體制和機制創(chuàng)新。去年十八大后，鐵道部被并入交通部，版署廣電總局被并入文化部。但是，大部制改革并不是由中國領銜提出的，早在上個世紀70年代以后，英國已率先實行探索大部制改革模式。在三權分立的政體下，內閣等于我國的政府。第二個特點是決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個職能相互分離、相互協(xié)調和相互監(jiān)督。由此可見，分權制衡與精簡決策機構是國際大部制改革的未來趨向。但是，在計劃經濟條件下行程單全能型的政府職能已不能適應市場經濟的發(fā)展需要了，全能型政府在職能定位上過于理想化，事實上，政府應有所能也有所不能，當政府包攬經濟、政治和社會一切功能時，恰恰表明政府的職能不足。政府職能的轉變，必定會牽涉多個決策機構的變動。三、中國大部制改革的歷史改革開放以來，中國政府機構已經歷6次較大調整：1982年的改革致力于干部年輕化；1988年致力于政府職能轉變；1993年強調適應社會主義市場經濟需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目標鎖定公正透明、廉潔高效；2008年的思路是突出公共服務，推進“大部制”改革。其中最引人注目的是鐵道部的合并。大部制改革不是簡單的機構裁剪合并，而是要協(xié)助政府權力的重組，不管從組織結構來講還是從政府運行機制上說也要進行重組，同時還要涉及原職人員的去留問題，最重要的是如何加強合并以后的權力監(jiān)督問題。合并后是否會造成運營成本的調整，車票的價格問題，原供職人員的去留問題等都需要認真考慮。但是在改革過程中牽涉到的民生問題不能輕視，權力集中后能否真正照顧到細微處的民生質量才是大部制改革的驗金石。保留國務院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔；不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和單設的國務院食品安全委員會辦公室?，F(xiàn)行食品安全監(jiān)督管理體制，既有重復監(jiān)管，又有監(jiān)管“盲點”，不利于責任落實。為進一步提高食品藥品監(jiān)督管理水平，有必要推進有關機構和職責整合，對食品藥品實行統(tǒng)一、垂直監(jiān)督管理（保健食品、化妝品未實行這一決策）。將工商行政管理、質量技術監(jiān)督部門相應的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監(jiān)督管理部門。食品藥品監(jiān)管總局加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子，同時，不再保留食品藥品監(jiān)管局和單設的食品安全辦。農業(yè)部負責農產品質量安全監(jiān)督管理。歷史沿革：1998年3月，九屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案，決定合并經貿委國家醫(yī)藥管理局、衛(wèi)生部藥政局和中醫(yī)藥管理局的職能，組建國家藥品監(jiān)督管理局，同年4月16日正式掛牌，原國家醫(yī)藥管理局局長鄭筱萸任局長，原衛(wèi)生部藥政局局長邵明立和原國家中醫(yī)藥管理局局長任德權任副局長。2008年3月，根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議審議批準的《國務院機構改革方案》，國家食品藥品監(jiān)督管理局歸屬中華人民共和國衛(wèi)生部管理的國家局，這一年的改革讓直屬國務院整整十年的國家食藥監(jiān)管局跌入副部級監(jiān)管單位，其監(jiān)管權共行使 了整整五個春秋。歷任局長：鄭筱萸：（1994年至2005年：1994年至1998年任原國家醫(yī)藥管理局局長；1998年至2003年任原國家藥品監(jiān)督管理局局長；2003年至2005年任國家食品藥品監(jiān)督管理局局長，2005年6月被免職。邵明立：（2006年6月至2012年2月），鄭筱萸案件后，第二任食藥監(jiān)管局局長，雖然任期沒有多大的監(jiān)管事件，但副局長張敬禮案無疑讓食藥監(jiān)管局又備受媒體與群眾嘆息，食藥監(jiān)管局真的算是說不清，道不明腐敗貪污，權利油水大的食品藥品監(jiān)管部門。張勇：國家食品藥品監(jiān)督管理總局首任局長：2013年3月15日任命（原為國務院副秘書長、國務院食品安全委員會主任）新局面，新亮點：在國務院公布職能改革方案后，2013年3月22日晨曦，國家食品藥品監(jiān)督管理總局正式掛牌，盡管一字之差，但監(jiān)督管理的使命從這一日得到了革新，新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將統(tǒng)合食安辦、藥監(jiān)、質檢、工商相應職責，對食品和藥品的生產、流通、消費環(huán)節(jié)進行無縫監(jiān)管。各類批件、證書等暫沿用原有格式，所使用的業(yè)務印章和文本格式暫不改變，辦理程序暫不改變。新組建的食藥監(jiān)管總局將能給食品、藥品安全帶來什么的氣息，據(jù)悉有關內部印發(fā)《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》（簡稱“三定方案”）表明。2）設食品監(jiān)管三司:食品安全一司、二司的職能，分別是負責掌握分析生產、流通環(huán)節(jié)的食品安全形勢，履行監(jiān)督管理職責等；三司負責分析預測食品安全總體情況，參與制定食品安全風險監(jiān)測計劃等。與原國家食藥監(jiān)管局 相比，職責明顯增加，編制人員有近一倍的增長。5）簡政放權 ：按照“三定方案”，藥品生產行政許可將與藥品生產質量管理規(guī)范認證逐步整合為一項行政許可；藥品經營行政許可將與藥品經營質量管理規(guī)范認證逐步整合為一項行政許可；化妝品生產行政許可將與化妝品衛(wèi)生行政許可整合，藥品、醫(yī)療器械質量管理規(guī)范認證，藥品再注冊、藥品委托生產許可、進口非特殊用途化妝品等多項職責，將從總局下放到省級食藥監(jiān)管部門。危害群眾健康甚至生命的食品、藥品安全事件，不僅需要食品、藥品監(jiān)管部門行政執(zhí)法，還需公安部門加大查處力度，追究不法產銷企業(yè)（商戶）的刑事責任。因此，在內部機構設置上，需真正建立執(zhí)法行為規(guī)范、權力運行規(guī)范、食品安全信息公開透明的監(jiān)管體系（國家行政學院教授汪玉凱）。那應該是過去式，是非曲直任由評說吧，新的監(jiān)督管理格局已經擺在我們面前，食品、藥品監(jiān)督管理的路還很長，還有待發(fā)展與改革，我們百姓在拭