【正文】 協(xié)調(diào)，以應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。鑒于中國的情況，大部制改革不只是把職能權(quán)力在部門之間做橫向轉(zhuǎn)移，有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場, 而政府要加強(qiáng)社會(huì)保障等功能，而不是推給社會(huì)和企業(yè)。大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門、相互扯皮的現(xiàn)象，但其本身并不能解決 權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化的現(xiàn)象，不能根本保證執(zhí)政為民的行政目標(biāo)。組織與環(huán)境是互動(dòng)的，管理者可以創(chuàng)造、形成并管理組織的生存環(huán)境。大部制要防止在職能更寬泛的情況下，職責(zé)反而更不明確的狀況。大部制改革有利于更加有效地解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性問題，將為我國經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供更加完善的體制保證。未來政府機(jī)構(gòu)改革將逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展。大部制改革是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。大部門體制可以為政府職能轉(zhuǎn)變提供制度保障，并有效減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)。四、大部制改革的評(píng)價(jià)（一）大部制改革的積極作用大部門體制要求把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行合并，集中由一個(gè)大部門統(tǒng)一行使。而后一種外生變量需要的則是通過部際之間的共同協(xié)作來共同應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)與環(huán)境危機(jī), 說到底, 這本質(zhì)上還是一種高強(qiáng)度的部際協(xié)調(diào)。另一種可能是部際之間共同面臨的環(huán)境條件與事件構(gòu)成了外生變量。這樣, 組織的邊界擴(kuò)展部門面臨的關(guān)鍵問題就不是對(duì)可控制范圍的變量的協(xié)作, 而是如何對(duì)于那些組織無法控制的約束條件和偶然事件即經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的外生變量作出調(diào)整。環(huán)境作為一個(gè)超級(jí)系統(tǒng)對(duì)組織本身、組織內(nèi)部各要素有著不同的影響, 而且還對(duì)組織之間的關(guān)系有著深刻的影響。(2)部際協(xié)調(diào)每一個(gè)組織都是一個(gè)系統(tǒng), 其內(nèi)部有幾個(gè)不同的分系統(tǒng)組成, 但是它又都處于一個(gè)更大的系統(tǒng)中。而且, 三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的, 這導(dǎo)致協(xié)作難度也呈上升趨勢(shì)。湯普森的研究, 組織部分之間的相互依賴有三種, 即集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。大部制涵容多種相互聯(lián)系的職能要素, 大部門內(nèi)存在著目標(biāo)、時(shí)間表和內(nèi)部工作氛圍等方面有許多差別的分支機(jī)構(gòu)。公共組織的規(guī)模越大, 其結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性就可能越大。(1)部內(nèi)協(xié)調(diào)大部制的擴(kuò)展性界定必然帶來組織要素成分的增加, 多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問題。政府同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)保障的功能, 而不是推給社會(huì)和企業(yè)。,不僅要進(jìn)行一定的職能合并, 還要根據(jù)環(huán)境變化轉(zhuǎn)變政府職能, 甚至要下放一些權(quán)力, 使之與環(huán)境保持密切的聯(lián)系和及時(shí)的溝通。如何發(fā)揮這方面的作用，將對(duì)大部制改革構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。當(dāng)然對(duì)大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。從外部角度看，是把決策權(quán)交給國家權(quán)力部門，行政權(quán)留給政府權(quán)力部門，監(jiān)督權(quán)留給司法部門。這種制約從行政體制角度看，是在行政權(quán)內(nèi)部進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分離。隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)機(jī)制的逐漸形成，政府管理開始步入科學(xué)化、民主化和法治化軌道。再次，解決政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制問題。目前，我國“地區(qū)”一級(jí)建制逐漸演變成了實(shí)體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財(cái)政為一體的縣級(jí)行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長期處于責(zé)任大、權(quán)力小、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權(quán)力的制約、且缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，結(jié)果造成了農(nóng)村地區(qū)“權(quán)力真空”的局因此，解決大部門體制下的行政區(qū)劃層級(jí)問題，應(yīng)按“弱地、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、實(shí)村”的整體思路進(jìn)行改革，即弱化地區(qū)功能，強(qiáng)化縣級(jí)政府功能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員，充實(shí)村民自治必要的經(jīng)費(fèi)供給，建立和完善適合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的地方行政體制和農(nóng)村公共財(cái)政制度，不斷提高社會(huì)管理和服務(wù)水平。行政層級(jí)過多，管理鏈條過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應(yīng)”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。從世界范圍來看，主要發(fā)達(dá)國家或規(guī)模較大國家的地方行政區(qū)劃層級(jí)大多為二三級(jí)；我國憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級(jí)也只有三級(jí)，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結(jié)構(gòu)就是省管縣。其次，要解決行政區(qū)劃層級(jí)過多的問題。要通過大部制改革，改變現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，從而避免這個(gè)弊端?，F(xiàn)在的財(cái)政結(jié)構(gòu)是中央政府最寬裕，省級(jí)政府持平，基層政府主要靠轉(zhuǎn)移支付。二要在此基礎(chǔ)上，確實(shí)推動(dòng)以公共財(cái)政體制為重點(diǎn)的中央政府、地方政府關(guān)系的重建，使中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系與其事權(quán)的劃分相適應(yīng)。將提供公共服務(wù)的職能主要交由基層政府，強(qiáng)調(diào)中央政府在重大問題上的決策責(zé)任，應(yīng)該說切中了問題的關(guān)鍵所在。從這個(gè)角度來說，大部制在縱向分權(quán)的問題上，找到了高端的起點(diǎn)，即中央政府與地方政府如何使縱向的分權(quán)問題得以制度化。因此，必須按照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府間職能配置的基本原則，對(duì)中央政府與地方政府的事權(quán)加以合理安排、明確規(guī)范。首先，要解決大部門的協(xié)調(diào)機(jī)制問題?？梢哉f，大部制改革需要行政體制改革的整體推動(dòng)。以大部制為重點(diǎn)的行政體制改革，是一個(gè)改革的策略選擇，與以前歷次機(jī)構(gòu)改革有不同的地方。官僚制必定會(huì)伴隨著這樣一種危險(xiǎn): 由于專注于行政問題而忽視了組織的行政目標(biāo)。各部門的努力被分解了, 績效受到影響。因此, 必須轉(zhuǎn)變以往政府機(jī)構(gòu)改革重機(jī)構(gòu)、輕功能的做法, 探索機(jī)構(gòu)整合與職能轉(zhuǎn)變有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制, 從而提高行政效率、降低行政成本。(3)行政效率低、成本高。在我國目前的行政體制下, 多個(gè)部門機(jī)構(gòu)之間在職責(zé)上存在交叉, 這導(dǎo)致同一任務(wù)承載著多個(gè)部門機(jī)構(gòu)的多重管理, 表面上看似乎是加強(qiáng)了管理力度, 但實(shí)際上造成了部門之間對(duì)責(zé)任的推諉與扯皮。組織結(jié)構(gòu)是責(zé)任分配與劃分的載體, 通過這種責(zé)任劃分, 組織責(zé)任則更為明確、具體。(2)問責(zé)困難。我國國務(wù)院原有28個(gè)部委, 連同直屬局和直屬機(jī)構(gòu)共66個(gè)部門,計(jì)80多項(xiàng)職能, 按照以上標(biāo)準(zhǔn)來衡量, 我國機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)、管理幅度不適當(dāng)、管理對(duì)象與事物重疊, 而這又導(dǎo)致了政出多門又推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等復(fù)雜問題。除此之外，從我國政府組織功能看,還存在以下問題, 而這些問題正構(gòu)成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關(guān)于政府職能覆蓋的范圍。他們指出，政府官員的眼里，追求的是效用函數(shù)的最大化，其中包括選票、薪金、所在機(jī)構(gòu)的規(guī)模、榮譽(yù)、額外所得、權(quán)力和地位等?！迸两鹕山沂?，行政職能部門有一種自我膨脹的內(nèi)在傾向，不斷的增長機(jī)構(gòu)和人員是它的生存本能。而如何克服官僚制設(shè)計(jì)層面的固有缺陷，則一直是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。這種公共行政包括公共管理職能、公共權(quán)力運(yùn)行、公共組織體系、公共財(cái)政體制、公共治理結(jié)構(gòu)及公共效能管理。公共行政是一個(gè)非常重要的概念，是市場經(jīng)濟(jì)體制下行政管理的現(xiàn)實(shí)選擇，和部門行政相比，是一種全新的模式。從理論上講，傳統(tǒng)的行政管理體制實(shí)行的是部門行政，它是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下提出來的。權(quán)力沒有制約，責(zé)任無從追究。三是我國過去長期實(shí)行的傳統(tǒng)行政管理體制及其改革的滯后，使各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟(jì)干預(yù)型”痕跡。比如，遇到有利可圖的事項(xiàng)，一些政府部門就可能趨之若鶩，制造尋租和創(chuàng)租的機(jī)會(huì)，造成政府職能的越位；而對(duì)于那些關(guān)乎國家和人民的重大利益、長遠(yuǎn)利益但不會(huì)帶來部門利益的事項(xiàng)則消極對(duì)待，造成政府職能的缺位。這種由多個(gè)部門管理同一項(xiàng)工作的做法，看起來是加強(qiáng)了管理，實(shí)際上是減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，增加了行政成本，也大大淡化了政府應(yīng)有的公共服務(wù)和宏觀管理職能。從目前的實(shí)際情況來看，主要存在以下三個(gè)問題：一是政府管理普遍存在著政治、經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng)而社會(huì)職能較弱的現(xiàn)象，特別是機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突仍然比較明顯地存在著。在改革開放30 年的歷史進(jìn)程中，我國的行政體制改革取得了一些成就。即創(chuàng)建服務(wù)型政府。明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。不再保留建設(shè)部。不再保留國家環(huán)境保護(hù)總局。不再保留人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部。將人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的職責(zé)整合劃入人力資源和社會(huì)保障部。不再保留交通部、中國民用航空總局。國家郵政局改由交通運(yùn)輸部管理。將交通部、中國民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入交通運(yùn)輸部。不再保留國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室。組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。（三）組建工業(yè)和信息化部。國家能源委員會(huì)辦公室的工作由國家能源局承擔(dān)。組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。（二）加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)。中國人民銀行要進(jìn)一步健全貨幣政策體系，加強(qiáng)與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，維護(hù)國家金融安全。國家發(fā)展和改革委員會(huì)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。而這次改革顯然則是要通過“大部制改革”這一制度示范，使政府機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整開始由經(jīng)濟(jì)適應(yīng)型目標(biāo)模式向社會(huì)回應(yīng)型目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，由權(quán)力型政府定位向服務(wù)型政府定位轉(zhuǎn)變。中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議，2008年2月25日至27日在北京舉行，通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,會(huì)議提出要貫徹黨的十七大關(guān)于加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的要求，著眼于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、保障和改善民生，在加大機(jī)構(gòu)整合力度、探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制等方面邁出重要步伐。但是從實(shí)際的運(yùn)行狀況來看，國務(wù)院部門之間仍然存在嚴(yán)重的職能重疊和交叉，經(jīng)常在具體事務(wù)上形成“多龍治水水難治”的局面?，F(xiàn)有的政府部門大多都是按照市場經(jīng)濟(jì)要求設(shè)置的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期按照產(chǎn)品行業(yè)設(shè)置的工業(yè)部門大多被撤銷或者合并。就國務(wù)院組成部門而言，1982年改革之前最多的時(shí)候?yàn)?00個(gè)，現(xiàn)在已優(yōu)化到了28個(gè)。然后，隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的機(jī)制逐漸在每一級(jí)政府內(nèi)部和每一個(gè)大部門內(nèi)部形成，不僅能使行政管理告別過去的職能交叉、政出多門、多頭管理所帶來的扯皮多、效率低、成本高等問題，而且使管理水平不斷向科學(xué)、民主、法治的目標(biāo)邁進(jìn)。市場監(jiān)管，社會(huì)管理和公共服務(wù)，所以核心機(jī)構(gòu)數(shù)量相應(yīng)較少。在國外，“大部制改革”也是近幾十年來進(jìn)行的一系列的長期的摸索、探索的過程，比較成功的是日本、英國、美國、法國、德國，他們的內(nèi)閣核心部門的數(shù)量一般都不超過20個(gè)，比如說美國是15個(gè)，法國15個(gè)，德國14個(gè)。然而由于改革過于急切，機(jī)構(gòu)改革缺少事前籌劃和事后補(bǔ)救，缺乏對(duì)裁撤官員的安置方案。大部門制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，比如“大運(yùn)輸”、“大農(nóng)業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等。因?yàn)橛袃r(jià)值，所以工作才有干頭。但關(guān)注就是壓力，關(guān)注就是期待，關(guān)注就是驅(qū)動(dòng)力，關(guān)注就是價(jià)值。記者：百姓對(duì)食品安全有著迫切的期望，這種迫切的期望和壓力對(duì)新成立的部門、對(duì)我們都是一種挑戰(zhàn)。廣東省佛山市順德區(qū)把之前的全部部門壓為16個(gè)，在一開始，老百姓沒有立刻感到大部制改革帶來的實(shí)惠，后來靠著行政審批制度改革，靠著服務(wù)體制制度改革，靠著事業(yè)單位改革，靠著流程的完善，老百姓最終感受到了這個(gè)實(shí)惠。這跟審批制度改革不一樣，搞一個(gè)行政服務(wù)大廳，減少審批事項(xiàng)，壓縮審批程序，過去跑很多部門，現(xiàn)在跑一個(gè)部門，老百姓會(huì)立刻感到便民高效。小孩剛生出來，讓他去跑一萬米，基本上是不可能的，還得給他一段時(shí)間去發(fā)展壯大成長。這不是為總局開脫。記者：從老百姓的角度看，我們理所當(dāng)然地認(rèn)為總局應(yīng)是食品安全監(jiān)管的兜底部門，百姓的期望肯定會(huì)比以前更高。所以說總局的成立不是結(jié)束，而是剛剛開始。現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)調(diào)整、職責(zé)調(diào)整，僅僅是扣動(dòng)扳機(jī)，扳機(jī)一旦扣動(dòng)就得讓子彈飛，而不能讓子彈在槍膛里爆膛。我原先經(jīng)常在課堂上打比喻，中國的行政體制改革就好像是一把裝滿子彈的長槍，大部制改革屬于扳機(jī)位置。第二，依照標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行職責(zé)，但標(biāo)準(zhǔn)不是總局制定的，而是由國務(wù)院部門制定標(biāo)準(zhǔn)、制定政策、制定規(guī)劃，也是符合行政管理運(yùn)行的基本規(guī)律。第一，總局不是國務(wù)院組成部門，它只是國務(wù)院的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)。記者：未來總局執(zhí)法時(shí)是按照法律標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定卻是由國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)制定的。成立國家食品藥品監(jiān)管總局 只是扣動(dòng)了機(jī)構(gòu)改革“扳機(jī)”要讓子彈飛，不能讓子彈在槍膛里爆膛。它是一個(gè)協(xié)調(diào)部門，卻在進(jìn)行案件的調(diào)查和責(zé)任認(rèn)定，關(guān)注責(zé)任追究，這個(gè)給我印象比較深刻。但畢竟國務(wù)院食品安全委員會(huì)的組成部門太多，是多個(gè)部門，如果不成立總局，再不進(jìn)行機(jī)構(gòu)職能部門改革的話，會(huì)很不好協(xié)調(diào)。如果說國家食品藥品監(jiān)督管理局是主力軍和先鋒隊(duì)的話，那么食品安全委員會(huì)和食