【正文】 府監(jiān)管不斷規(guī)范完善、提倡政企分開的大形勢下，政府為監(jiān)管目的而入股PPP公司的合理性值得進一步推敲。這在PPP項目運作中需特別予以重視。與PPP項目回報模式相關的，大的結(jié)構(gòu)里包括PPP合作模式、投資責任、成本責任。風險機制已經(jīng)講過，重點講項目收入，項目收入與產(chǎn)品和服務的量和服務價格相關。我現(xiàn)在做的一個項目，他們給投資人定的收益水平全都是6%，我說6%是吸引不來投資人的，太低了。否則單獨設6%肯定是沒有吸引力的，一定要有一個合理的回報水平，這是吸引投資人的關鍵。前面提到的VSM（項目的物有所值評價），到底是PPP和傳統(tǒng)模式哪個更好？一個重要指標就是PPP項目是要有回報的，沒有回報就沒有辦法做相應的論證。有可能這個項目回報水平是8%，用PPP模式是合適的，但是如果是12%，采用PPP模式就不合適了。三是項目回報水平預期是政府和社會資本進行項目價格談判、確定政府補貼水平、相關利益分成機制設計的基礎。四是為項目風險處理方案(如價格調(diào)整)提供依據(jù)和目標。所以，要達成一個合理的回報水平，不同的項目有不同的指標。二是站在政府管理角度，PPP項目回報水平宜采用全投資IRR(稅后)指標，即這個項目建設的總投資是固定的，按照總投資來確定項目的收益率，該指標體現(xiàn)了股權(quán)資金和債權(quán)資金的綜合收益率。如果有一家投資方有很好的融資渠道，可能會低于銀行的基準利率，我們要鼓勵這樣的投資人進來。所以我們的設計思路是，投資人在不損害政府方和公眾方利益的情況下，他能賺到的空間要留給他，這樣才能促進整個項目獲得比較好的條件。我覺得這個不是固定的。一種是考慮這個地區(qū)的一些其他風險，包括政府方信用風險和將來社會經(jīng)濟發(fā)展水平等風險，不同的地區(qū)可能有不同的要求。同時，對于不同的投資人和不同的項目設計，最后的回報率不是一個定數(shù)。所以收益率不是一定的，但是最后和投資方談的時候，一定要綜合各種各樣因素，最后要定下來收益率，作為將來各種談判和調(diào)價的基礎。二是通常采用成本利潤率方式確定回報水平。通常以成本為基數(shù)，乘以5%，5%同樣不是一個準則，可能要考慮到行業(yè)的平均情況，還有企業(yè)的戰(zhàn)略考慮，是否有競爭，如果有競爭，通過競爭可能發(fā)現(xiàn)較低的回報要求。第二是確定合理的成本利潤率以后，一定要把它算成一個價格，就是不要在合同里去給它承諾保證這個項目的成本利潤率是5%，這樣又和PPP項目的初衷不一致了。但如果在合同里寫了收益率5%，我們知道收益率的基數(shù)是成本，成本越大收益越大，那么我們?nèi)ミ\營這個公司就沒有降低成本的動力了，所以合同里承諾的一定是價格。確定回報水平后，就要考慮項目收入從哪里來的問題。不同的項目有不同的項目收入渠道。準經(jīng)營性項目如地鐵、公交，收入來源一部分是使用者付費，一部分是政府補貼。其他收入來源有兩個類別，一是與項目運營密切相關其他權(quán)益配置(多種經(jīng)營權(quán)益)，如：地鐵項目中的廣告等商業(yè)開發(fā)業(yè)務、水庫項目中的旅游開發(fā)、污水、固廢處理產(chǎn)出物的市場開發(fā)利用。涉及政府和社會資本在更廣空間范圍上的合作，情況較為復雜，不專門討論。PPP項目通常涉及的是民生類項目，按照目前要求，對這類項目都是聽證定價。政府定價加上市場調(diào)節(jié)還不夠，還要加上其他收入，這就是政府的補貼收入?！本┑罔F十六號線項目十六號線票款收入是2元/人次的單一票制，還有非票務收益，包括授權(quán)范圍內(nèi)的地鐵廣告、零售、通信等商業(yè)開發(fā)，不含地下空間開發(fā)利用。四號線是京港公司運營的，一年1個億。當然他又哭窮了，說4號線收益有它的特殊性，它所經(jīng)過的站點比較好，所以它的廣告收益比較高，十六號線可能沒這么好的條件。這里確實是有風險的，將來收益達不到1億，這個風險全部由投資方承擔，如果超過1億，政府要分成，看起來有點霸道，但這也因為設定為1億還是是相對有基礎的。剩下的部分就是補貼收入，按約定票價和實際收入的差額進行補貼，所以這塊是收入計量和價格。在實際操作過程中有實際的非票收入，實際的可能會超過預測的，超出部分有一個非票收益的分成，客流收入也會與實際客流收入有區(qū)別，那么超過的部分也有客流分成，這兩個分成都是指政府方的分成，政府方分成要沖抵票價補貼，那么直接的票價補貼要比預測的票價補貼低一些。在論證階段，內(nèi)部收益率不高于8%，考慮約定非票務收益，按預測客流計算出約定票價。在談判階段，6塊錢可能會降低，基于投資方競爭性報價，他要考慮競爭，比如8%的收益，為了拿到這個項目，%就可以做，甚至通過成本的控制，按照設置平均的成本因素，比如每個人的工資，社會平均是8000塊錢，這個特許經(jīng)營公司可能說我的工資控制得比較好，7500塊錢就可以。我們要把這個報價寫到投資合同里面。關于預測客流和協(xié)議客流，最早在可研階段有一個客流的預測，我們做方案論證時用的是可研數(shù)。在運營階段，如果實際客流和協(xié)議客流發(fā)生變動，超過部分怎么分成，不足部分怎么保底，這些共同形成了整個項目的回報模式。（一）北京地鐵四號線合同體系首先是這幾家投資方：京投、首創(chuàng)、港鐵，他們共同簽署的合作經(jīng)營協(xié)議，按照這個協(xié)議成立PPP公司，這是一個合資協(xié)議，協(xié)議里對這三家股東方的要求做了約定。北京地鐵建管公司與京投公司曾經(jīng)都是北京地鐵公司分出來的，北京地鐵公司是國內(nèi)最早的地鐵公司，六十年代末七十年代初就存在，因為北京那個時候就有地鐵一號線了。但北京申奧成功有一個奧運承諾，就是開奧運會時我的軌道交通里程要達到多少，公共交通出行比例要達到多少，北京市要兌現(xiàn)奧運承諾就忽然發(fā)現(xiàn)地鐵建設任務非常重，在這種情況下就把北京市地鐵公司拆分成三家公司，變成北京地鐵建設管理公司，北京地鐵運營公司和京投公司，由京投公司專門負責軌道交通項目的投融資工作。這時候PPP公司就很擔心，因為他第一部分的項目是要委托給建管公司來建設的，他擔心如果等他中標，和政府方簽完特許經(jīng)營協(xié)議再去簽建管協(xié)議，他怕他的議價能力受到損害，所以他們把建管服務合同放到和特許經(jīng)營協(xié)議一起來簽，就相當于在交通委的主持下簽的建管協(xié)議，使得這個協(xié)議基本上維持了PPP公司的業(yè)主地位，最后使得地鐵四號線的AB兩部分的建管合同格式不一樣，業(yè)主方在里面的責權(quán)分配也不一樣，所以這是地鐵四號線里面比較重要的一個細節(jié)，就是建管協(xié)議作為附件放在特許經(jīng)營協(xié)議里。還有銀行的貸款協(xié)議也放進來了，這就是我說的為什么銀行要全程參與，甚至把貸款協(xié)議都放進來。其他還有13個附件，包含了建設運營期的協(xié)調(diào)規(guī)則、項目運行驗收標準等等，整個來看，一個大項目要做好是需要有一套特許經(jīng)營協(xié)議來支撐的。這是我國實施比較早的BOT的項目，法國電力集團成立了法電中國，法電中國和法國的斯通公司有一個合資協(xié)議，他倆共同合資成立特許經(jīng)營公司。這里還有一個細節(jié)，這個項目工程是由法國斯通公司成立的小公司負責承包的，所以要求斯通公司給承包商一個擔保，由承包商和特許經(jīng)營公司簽定施工和設備安裝合同。在項目運營這塊，由項目公司和運營商來簽署運營維護合同，同樣我們也要求法電中國來對運營商進行擔保。其他項目投入以后，燃料是由廣西建設燃料有限公司來供應，電力的調(diào)度由廣西電力局中心調(diào)度所和廣西電力局等等，這三個又是中方企業(yè)，當時外方也要求政府方做一些擔保，這是在過去，現(xiàn)在我國的政策是不允許擔保的，當時的背景是可以的，所以廣西區(qū)政府給他的燃料公司、電力局做擔保，擔保他們可以履行購電合同、調(diào)度合同、燃料供應合同。六、監(jiān)管體系（一）運營服務監(jiān)管要做好運營和服務監(jiān)管，整個協(xié)議里要約定好項目驗收的技術標準、政府提供的支持條件、項目運營的技術標準、運營服務內(nèi)容和范圍、政府監(jiān)管內(nèi)容和方法等等。（一）——北京地鐵十四號線驗收標準：《北京市城市軌道交通新建線路運營設備和設施驗收辦法》。對投運后轉(zhuǎn)為正式運營也做了比較細的規(guī)定。北京市為了配合地鐵十四號線PPP項目的實施，之前專門出臺了一個地方標準：《城市軌道交通運營服務管理規(guī)范》，DB11/T 647—2009，對行車指揮、列車服務、車站服務、運行時間、員工規(guī)范、乘客投訴處理、廣告管理、運營服務指標、案例和應急管理等進行規(guī)范。同時還有服務要求，除了要符合規(guī)范外，設備狀態(tài)、服務能力、安全方面的設備更新維護等都有規(guī)定。因為當時沒有實行全部2元票價，簽合同時定的是他們有定價權(quán)，所以要有價格監(jiān)督檢查的規(guī)范。整個這些就構(gòu)成了政府方對項目的監(jiān)管。污水處理廠出水水質(zhì)應標準要“滿足《污水綜合排放標準》（GB89781996）中第二類污染物最高允許排放濃度一級標準（石油化工工業(yè)，具體標準見GB89781996中表4所示），并最終按項目環(huán)評批復要求執(zhí)行。項目運營應達到的標準：遵守有關法律法規(guī)、標準和規(guī)范的本項目有關批準文件的要求；按照行業(yè)謹慎運營慣例運行和維護項目設施；確保項目排放的污水、污泥、大氣污染物和噪聲滿足環(huán)保要求；建立完善安全生產(chǎn)制度和意外事故的應急機制。另外就是持續(xù)服務，作為一個園區(qū)的環(huán)保項目，應保證項目設施一年365天、每天24小時不間斷運行。另外，由于它有一定的壟斷地位，園區(qū)的所有企業(yè)要與它簽署污水處理合同，從保護企業(yè)的角度出發(fā)，要求污水處理合同示范文本要符合規(guī)定。（二）移交監(jiān)管一個項目建設好以后，要規(guī)定相應的退出機制，通常退出會有三種情況，一種是股權(quán)轉(zhuǎn)讓，項目將股權(quán)全部轉(zhuǎn)給別人，股權(quán)轉(zhuǎn)讓一定要建立在政府方許可的情況下；第二種是依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議提前終止；三是特許經(jīng)營期結(jié)束。項目的移交要對移交程序及過渡期的安排、移交設施的范圍、內(nèi)容、移交標準要求、移交費用安排、移交后質(zhì)量保證做出約定。移交機制會因不同情況而導致終止有區(qū)別。移交和退出機制案例——福建某工業(yè)園區(qū)污水處理廠BOT項目移交過渡期：特許經(jīng)營期滿12個月前，雙方各自派員組成移交委員會，具體負責和辦理移交工作，甲乙雙方代表人數(shù)應當相同。協(xié)議提前終止，于提前終止日后15日內(nèi)組成移交委員會。在用的生產(chǎn)檔案、技術檔案。移交標準：移交資產(chǎn)不存在債權(quán)、抵押、擔保物權(quán)或任何種類的其它請求權(quán)。關鍵設備的整體完好率達到95%、其它設備的整體完好率達到90%、構(gòu)筑物不存在重大破損。政府方違約事件帳面凈值＋三年利潤不可抗力事件導致的終止資產(chǎn)評估值法律變更事件賬面評估值移交產(chǎn)生的稅費由雙方各自承擔。在緊急情況下，如乙方?jīng)]有及時保修，甲方有權(quán)兌取移交保函的相應金額進行保修。以上都是與項目自身相關的，特許經(jīng)營合同都是在實施方案規(guī)定的原則里做進一步細化。這五種方式都可以用，具體的用法要結(jié)合項目來考慮。比如現(xiàn)在做的污水處理項目基本上可以用公開招標模式，優(yōu)點是透明度高，競爭性充分，缺點是周期不確定，因為我們前面定的招標條件有可能與投資方的要求不一致，通常來講，PPP項目做公開招標流標的概率會比較大。競爭性談判模式適用于模式和條件不太清晰的情況。優(yōu)點是透明度高，競爭性充分，時間比較短。但競爭性談判有一個缺點，因為他是政府采購的一種方法，它有一個最低價中標的原則，這就比較難辦，實際上在PPP項目里不太推崇最低價這個事情。透明度中，競爭性較充分，周期較長。還有一個周期會比較長，因為中間有反復和投資人確定各種條件的過程。通過是一些項目吸引力比較小的項目，或者社會上做這種項目的家數(shù)很少，這種情況需要做特別的審批，才能做單一來源采購。47 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