【正文】 并等形式退出市場(chǎng)。國務(wù)院頒布實(shí)施的《旅行社管理?xiàng)l例》第六條第三款規(guī)定，設(shè)立旅行社要“有經(jīng)培訓(xùn)并持有旅游行政管理部門頒發(fā)的相應(yīng)的資格證書的經(jīng)營人員”；在《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中又對(duì)經(jīng)營人員的持證人數(shù)做了具體規(guī)定。從總體上看，發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家主要是由市場(chǎng)決定企業(yè)的發(fā)展與退出，如果旅行社在經(jīng)營過程中出現(xiàn)違規(guī)或損害旅游合法權(quán)益的現(xiàn)象，則通過相應(yīng)的法律法規(guī)體系如“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法”、“公平交易法”、“反壟斷法”等法律文件加以調(diào)節(jié)。我國旅游行政主管部門——國家及地方旅游局對(duì)旅行社的經(jīng)營過程和退出機(jī)制則表現(xiàn)出過多的干預(yù)傾向，政府直接干預(yù)旅行社的經(jīng)營過程，政府對(duì)旅行社企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與退出有較大的影響。對(duì)待旅游者的權(quán)益保護(hù)，目前國際上一般采用以下幾種方式處理：（1）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法案及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)合同法律規(guī)定。無疑，有些服務(wù)存在著提供合同前資料的義務(wù)，如向旅游者提供目的地的接待資料。在這方面，有些國家的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法案會(huì)迫使旅游經(jīng)營商向旅游者提供規(guī)范化的服務(wù)信息。卡著，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)》，第77頁，北京：商務(wù)印書館，1997年5月。（2）旅行社保證金制度與政府行政管理部門的質(zhì)量監(jiān)督。在行政管理方面，美國的某些州政府明確規(guī)定，旅行代理商必須通過州有關(guān)政府機(jī)構(gòu)的考核，而且法律規(guī)定顧主對(duì)雇員職位范圍內(nèi)的行為負(fù)責(zé)。另外，美國的法律還規(guī)定，旅行社負(fù)有特殊的核查批發(fā)商誠實(shí)與可靠的責(zé)任。第一，旅行社的申辦需經(jīng)相應(yīng)級(jí)別的旅游行政管理部門批準(zhǔn)并交納一定數(shù)額質(zhì)量保證金后，才可以注冊(cè)登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照?！保ㄗⅲ核沃緜?、付蓉，《加強(qiáng)旅游質(zhì)量監(jiān)管 提升行業(yè)服務(wù)水平》，《旅游學(xué)刊》，1998年第 2期。但是這些規(guī)定的執(zhí)行只是通過不定期的抽查和監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。社會(huì)公眾包括新聞媒體、 專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者保護(hù)組織等也在通過各自的努力對(duì)旅游者的合法權(quán)益予以維護(hù)。需要特別提及的是，發(fā)達(dá)國家專業(yè)旅游雜志的信息披露與消費(fèi)教育往往在旅游者權(quán)益保護(hù)方面扮演重要的角色。與發(fā)達(dá)國家相比，我國旅游者權(quán)益保護(hù)主體基本是政府行政管理部門如旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所在起主要作用，而社會(huì)公眾的監(jiān)督則處于相當(dāng)短缺或者監(jiān)督不力的局面。但是從未來的發(fā)展趨勢(shì)看，加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督力度，促進(jìn)旅游者權(quán)益保護(hù)主體的專業(yè)化、多元化、社會(huì)化將是中國旅游市場(chǎng)發(fā)育的一個(gè)重要特征。 對(duì)旅游者合法權(quán)益的保護(hù)也是旅行社提高服務(wù)質(zhì)量、樹立服務(wù)品牌、擴(kuò)大市場(chǎng)占有率的內(nèi)在要求。從發(fā)達(dá)國家旅行社的做法來看，旅游社對(duì)旅游者權(quán)益保護(hù)的主要作法有：為旅游者提供安全保險(xiǎn)，這也可分散旅行社的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；致力于接待服務(wù)流程和管理流程的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化建設(shè)，從內(nèi)部管理入手提高服務(wù)質(zhì)量，使旅游者切實(shí)感到物有所值，減少投訴機(jī)率；加強(qiáng)員工培訓(xùn)與職業(yè)道德教育；樹立公關(guān)意識(shí)，對(duì)于那些已經(jīng)對(duì)旅游者造成損害的行為及時(shí)處理，爭(zhēng)取把旅游者的損失減少到最低限度，同時(shí)也為企業(yè)樹立良好的市場(chǎng)形象。這里有旅游法律體系不健全的問題，有旅游者消費(fèi)成熟度不夠的問題，更有旅行社自身經(jīng)營觀念方面的問題。一般而言，在市場(chǎng)化程度、法治化程度較低，旅游市場(chǎng)處于買方態(tài)勢(shì)的發(fā)展中國家，傾向于對(duì)旅行社業(yè)、特別是經(jīng)營國際旅游業(yè)務(wù)的旅行社的進(jìn)入、運(yùn)作與退出機(jī)制實(shí)行嚴(yán)格的管理，管理的主要方法是通過政府行業(yè)主管部門的各種微觀規(guī)制手段和相應(yīng)的政令、條例、審批、檢查程序等進(jìn)行管理。盡管不同國家旅行社的制度環(huán)境現(xiàn)狀還存在較大的差異，但放松規(guī)制，加速旅行社企業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程，培育多元化管理主體和多樣管理工具是將來世界旅行社管理制度環(huán)境的變遷方向。（注：激勵(lì)規(guī)制理論主要有三大流派：一是在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中將激勵(lì)直接引入制定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)里，以蘭格為代表；二是阿羅做了先驅(qū)性研究的綜合社會(huì)選擇理論；三是在市場(chǎng)的失靈范圍里，為取得與市場(chǎng)均衡同樣的市場(chǎng)成果而必須采取一些激勵(lì)性規(guī)制。更為詳細(xì)的內(nèi)容請(qǐng)參閱植草益的《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》。具體來說，就是以放松國內(nèi)市場(chǎng)的非國有資本進(jìn)入規(guī)制和國際市場(chǎng)的配額管理規(guī)制為先導(dǎo)。一個(gè)不須再加以證明的命題是：只有市場(chǎng)發(fā)育成熟了，才能開展有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。，加強(qiáng)法制性規(guī)制 旅游法制建設(shè)的目標(biāo)是以法制性規(guī)制取代經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。比如變更旅游質(zhì)監(jiān)所的行業(yè)管理權(quán)限，即不僅僅受理旅游者對(duì)旅行社的投訴，也受理旅行社對(duì)旅行社之間不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的投訴。 在規(guī)制逐步放松以至取消后，政府旅游行政管理部門應(yīng)把更多的精力放在積極培育旅游市場(chǎng)，特別是國內(nèi)旅游市場(chǎng)上來。 從國際旅行社管理的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)自下而上、體系完善、運(yùn)作規(guī)范的旅行社行業(yè)組織是旅行社行業(yè)管理制度的重要載體。雖然從理論上說，行業(yè)管理是業(yè)內(nèi)企業(yè)自然選擇的結(jié)果，但是考慮到中國旅行社業(yè)制度變遷進(jìn)程中的“路途依賴”，政府還是應(yīng)該在行業(yè)管理組織形成與發(fā)育過程中起一定作用的?？梢赃x擇的制度安排有：第一，在《旅行社管理?xiàng)l例》中硬性規(guī)定各類旅行社必須加入相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)。鑒于目前保證金制度的實(shí)施機(jī)制中，對(duì)旅行社的約束多，激勵(lì)少的現(xiàn)狀，政府可以賦予協(xié)會(huì)根據(jù)企業(yè)的運(yùn)營情況和資信狀況相應(yīng)降低有關(guān)企業(yè)的保證金交納額度的權(quán)力。 這里的教育對(duì)象包括旅游者和旅游企業(yè)從業(yè)人員，更主要的是那些執(zhí)行規(guī)制任務(wù)的政府行政管理部門和人員，特別是那些有“租”可尋的部門和管理人