【正文】 ords: city infrastructure。 item distinction theory。同時(shí) ,城市基礎(chǔ)設(shè)施又是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的重要組成部分 ,在一 個(gè)全球普遍城市化的時(shí)代 ,要建設(shè)現(xiàn)代化的城市 ,必須要建設(shè)現(xiàn)代化的城市基 礎(chǔ)設(shè)施。但是 ,無(wú)論從當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì) 發(fā)展的需求看 ,還是從建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革發(fā)展要求看 , 城市基礎(chǔ)設(shè)施仍是制約城市現(xiàn)代化的 主要因素之一 ,特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施的 政府提供環(huán)節(jié)還存在大量的不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象 ,嚴(yán)重地影響著財(cái)政資金效益的發(fā)揮。 城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展歷程 城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展是緊隨人類社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展的。在工業(yè)化之前 ,國(guó)民經(jīng)濟(jì) 的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)。到了工業(yè)化階段 ,由于社會(huì)分工得到了前所 未有的發(fā)展 ,市場(chǎng)交換范圍迅速擴(kuò)大 ,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越依賴于全國(guó)、乃至 全世界的分工協(xié)作 ,從而對(duì)交通、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生了強(qiáng)烈的需求 , 基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展 ,強(qiáng)化了以城市為節(jié)點(diǎn)的空間聯(lián)系 ,形成了人類社會(huì)的城市文 明。 基礎(chǔ)設(shè)施作為人類活動(dòng)的載體 ,其承載容量越來(lái)越大是其發(fā)展過程中的重要特 點(diǎn)。第二 ,從單一性向系統(tǒng) 11 性發(fā)展 ,服務(wù)功能多樣化。第三 ,由城 市區(qū)域性向全球化發(fā)展。 新中國(guó)成立以來(lái)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展經(jīng)歷了一段十分曲折的發(fā)展道 路。從 1978 年我國(guó)實(shí)行改革開放政策開始 ,各級(jí)政府和全社會(huì)逐 步認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)設(shè)施的重要性 ,國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及基建投資開始向基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)傾斜。進(jìn)入 90年 代以來(lái) ,由于城市生產(chǎn)和生活迅速發(fā)展和提高 ,城市基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況日益 突出 ,成為城市發(fā)展的主要障礙和矛盾 ,各級(jí)城市政府開始重視城市基礎(chǔ)設(shè)施 的規(guī)劃與建設(shè) ,城市能源、 交通和環(huán)境等的建設(shè)都提高到一個(gè)新的水平。許 多研究都表明 ,物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在著正相關(guān)關(guān)系。研 究城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的規(guī)律和政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的應(yīng)有作用 ,對(duì)我國(guó) 城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市化發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。 12 從基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)、籌資 ,到建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù) ,我國(guó)政府幾乎壟斷 了全部基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。即使對(duì)于可以收費(fèi)的某 些城市公用事業(yè) ,服務(wù)收費(fèi)也只是象征性的 ,成本的彌補(bǔ)主要來(lái)自于財(cái)政補(bǔ)貼。政府投資有利于短期內(nèi)強(qiáng)制地集中大量資源用于基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展 ,但由 于政府缺陷的存在 ,政府投資和管理的低效率問題非常普遍和嚴(yán)重 ,由此導(dǎo)致 基礎(chǔ)設(shè)施提供的數(shù)量不足、質(zhì)量不高 ,嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的福利 ,制約了經(jīng)濟(jì) 的發(fā)展。如何改革基礎(chǔ)設(shè)施的政府投資管理體制 ,提高基礎(chǔ)設(shè)施的提供 效率 ,是保證經(jīng) 濟(jì)發(fā)展 ,提高人民福利和減輕政府負(fù)擔(dān)所面臨的十分迫切的問 題 ,也是當(dāng)前財(cái)政研究中亟待解決的問題。即使是國(guó)家級(jí)的預(yù)算 ,也往往只有一 個(gè)大概的常數(shù)。一到具體問題上 ,就缺少財(cái)政理論作指導(dǎo) ,缺乏充分、科學(xué)的論證和 詳細(xì)的評(píng)估說(shuō)明 ,而是經(jīng)驗(yàn)主義盛行 ,從而導(dǎo)致財(cái)政投資的浪費(fèi)。 13 本文研究方法 經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象是紛繁復(fù)雜的 ,經(jīng)濟(jì)理論研究的目的并不是描述經(jīng)濟(jì)生活和經(jīng)濟(jì) 過程 ,而是在掌握大量數(shù)據(jù)和案例的基礎(chǔ)上進(jìn)行去偽存真、去粗取精的抽象甄 別 ,從而認(rèn)識(shí)或接近現(xiàn)象的本質(zhì)。本文在研究我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的 公共政策時(shí) ,力圖采用多種研究方法 ,抓住問題的關(guān)鍵 ,以期深入系統(tǒng)地探尋 提高基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、決策和建設(shè)效率的途徑。經(jīng)濟(jì)研究如果僅僅 停留在實(shí)證分析之上是不完善的。而且 ,經(jīng)濟(jì)學(xué)是致用之學(xué) ,是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的理論 ,經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究必須提 出包括經(jīng)濟(jì)政策建議在內(nèi)的規(guī)范理論研究成果 ,用來(lái)指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐 ,以推動(dòng)經(jīng) 濟(jì)更快更好地發(fā)展。首先分析基礎(chǔ)設(shè) 施的概念和特征 ,運(yùn)用公共產(chǎn)品理論和項(xiàng)目區(qū)分理論分析了政府與市場(chǎng)在基礎(chǔ) 設(shè)施發(fā)展中的關(guān)系 ,然后具體到基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、決策和建設(shè)的全過程 ,分析 存在的各種問題 ,提出一系列切合實(shí)際的政策建議 ,從而使全書形成一個(gè)大致 完整系統(tǒng)的理論框架。那些已完成基礎(chǔ)設(shè)施集中大規(guī)模發(fā)展階段的國(guó)家多為 發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)無(wú)疑為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提供了有益的參考。 14 本文研究主要內(nèi)容 本文以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依據(jù) ,投資效率為主線 ,對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的概念、 特點(diǎn)和作用進(jìn)行了分析、論證。由此而決定了本文討論的重點(diǎn) : 在城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中如何劃分政府與市場(chǎng)的職能和作用范圍 。政府如何保證屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的 基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的昀大化?？鐕?guó)和我國(guó)的實(shí)證分析都表 明 ,基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展正相關(guān)。市場(chǎng)機(jī)制在效率方面有著政府無(wú)與倫比的優(yōu)勢(shì) ,但市場(chǎng)缺陷的 存在又使得政府干預(yù)不可缺少。政府與市場(chǎng)應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品理論進(jìn)行分工、協(xié)作 ,取長(zhǎng)補(bǔ)短 ,保證基礎(chǔ) 設(shè)施服務(wù)高質(zhì)、高效地提供?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目 的選擇必須根據(jù)科學(xué)的程序進(jìn)行可行性分析、論證和評(píng)價(jià) ,在此基礎(chǔ)上形成投 資決策 ,并且加強(qiáng)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng) 目建設(shè)過程中的監(jiān)管?；A(chǔ)設(shè)施概念在 經(jīng)濟(jì)分析中的運(yùn)用 ,大約是在 20 世紀(jì) 40 年代中后期。 發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)平衡增長(zhǎng)理論的先驅(qū)羅森斯坦 ?羅丹認(rèn)為 ,基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)的 先行資本 ,它為其他產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造投資投會(huì)。這些基 礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展必須先行于那些收益來(lái)得快的直接生產(chǎn)投資 , 它構(gòu)成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的分?jǐn)偝杀?。他認(rèn)為 ,基礎(chǔ)設(shè)施可分為狹義和廣義兩 種。廣義的基礎(chǔ)設(shè)施概念還包括教育、科學(xué) 研究、環(huán)境和公共衛(wèi)生及整個(gè)司法行政管理系統(tǒng)等領(lǐng)域。 舒爾茨和貝克爾認(rèn)為 ,基礎(chǔ)設(shè)施包括兩類 :一類是核心基礎(chǔ)設(shè)施 ,主要是 指交通和電力 ,其作用是增加物質(zhì)資本和土地的生產(chǎn)力 。這類基礎(chǔ)設(shè)施的作用是提高勞動(dòng)力的生產(chǎn)力。 魏禮群教授在其《真正把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在先行的戰(zhàn)略地位》一文中認(rèn)為 , 基礎(chǔ)設(shè)施是為社會(huì)生產(chǎn)和人民生活提供基礎(chǔ)產(chǎn)品和服務(wù)的 ,是一切經(jīng)濟(jì)和社會(huì) 的載體 ,是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分 ,主要包括交通運(yùn)輸、通訊、水利和城市 16 供排水、供氣、供電等公用設(shè)施以及能源。狹義的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)是指交通運(yùn)輸、 通訊體系、能源等基礎(chǔ)設(shè)施 ,廣義的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)包括提供無(wú)形產(chǎn)品的部門 ,如教 育、文化、科學(xué)、衛(wèi)生等。 1983 年 ,中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于對(duì)北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案的批 復(fù)》中 ,首次在正式文件中應(yīng)用了“基礎(chǔ)設(shè)施”一詞。 本文所使用和討論的基礎(chǔ)設(shè)施的含義被限定為具有經(jīng)濟(jì)性的狹義物質(zhì)基礎(chǔ) 設(shè)施 ,即在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起基礎(chǔ)作用的公共工程和公共設(shè)施。 (2)城市基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)成 按照承擔(dān)功能的不同 ,城市基礎(chǔ)設(shè)施主要分為以下六大系統(tǒng) : 城市能源動(dòng)力系統(tǒng) ,主要包括城市電力、燃?xì)夂凸岬茸酉到y(tǒng)。 城市交通運(yùn)輸系統(tǒng) ,主要包括城市道路、水運(yùn)以及航空等子系統(tǒng)。 城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng) ,主要包括城市園林、綠地以及環(huán)衛(wèi)等子系統(tǒng)。 17 城市防災(zāi)系統(tǒng) ,主要包括城市消防、防洪、抗震及人防等子系統(tǒng)?；A(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)性體現(xiàn)在兩個(gè)方面 :一是基礎(chǔ)設(shè)施所提供的 產(chǎn)品和服務(wù)是其他生產(chǎn)部門進(jìn)行活動(dòng)的基礎(chǔ)性條件。正因如此 ,基礎(chǔ)設(shè)施又被 稱為社會(huì)先行資本。基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷 性表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面 : 一是基礎(chǔ)設(shè)施具有大量的沉淀資本。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模宏大 ,且各部分相互 聯(lián)系 ,互為依存條件 ,缺一不可 ,必須同時(shí)建成才能發(fā)揮作用 ,因而一開始就 需要有昀低限度的大量資本作為創(chuàng)始資本?；A(chǔ)設(shè)施服務(wù)的自然壟斷性還表現(xiàn)在使用同一網(wǎng)絡(luò)向不 同的使用者提供服務(wù)比對(duì)不同用戶分設(shè)不同的網(wǎng)絡(luò)更為經(jīng)濟(jì)節(jié)省。在這種情 況下 ,使用同一網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)比用不同的網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)的成本小、效益高。提供服務(wù)的平均成本也會(huì)隨提供服務(wù)量的增 加而不斷下降 ,但平均成本高于邊際成本見圖 2?1。 18 價(jià)格 P1 需求曲線 P2 AC 平均成本曲線 P3 MC 邊際成本曲線 MR 邊際收益曲線 O Q1 Q2 Q3 產(chǎn)量 圖 21 自然壟斷性行業(yè)成本遞減曲線 第三 ,效益的間接性。孤立地看城市道路 和橋梁的效益很差 ,但它們卻為城市高效運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。 (2)城市基礎(chǔ)設(shè)施的效益特性 從城市基礎(chǔ)設(shè)施所包括的內(nèi)容可以看出 ,這些設(shè)施除了第六類外 ,其余大 部分都具有雙重性質(zhì) ,既有為社會(huì)公眾服務(wù)的公益性成份 ,也有可以通過運(yùn)營(yíng) 獲得經(jīng)濟(jì)收益 ,甚至可以進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的一面。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面 : 第一 ,社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益。因此絕大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的 不是為了從項(xiàng)目本身的運(yùn)營(yíng)中獲得多少經(jīng)濟(jì)上的收益 ,而是為了達(dá)到一定的社 會(huì)效果 ,如改善人民的生活條件和環(huán)境 ,為城市的生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)提供更為方便的 條件 ,保證城市和人民的安全等等 ,都是為了滿足需要而不是為盈利去建