【正文】 海城區(qū)、銀海區(qū)、鐵山港區(qū)煙草制品零售市場(chǎng)的實(shí)際情況，制訂本規(guī)劃。第三條本規(guī)劃適用于北海市海城區(qū)、銀海區(qū)、鐵山港區(qū)轄區(qū)內(nèi)煙草專賣零售可許證的管理。第五條零售點(diǎn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)：（一）北海市區(qū)內(nèi)的海南路、公園路、長(zhǎng)青路、三中路、深圳路、富貴路、重慶路、北京路、廣東路(茶亭路口至北海大道路口)、四川路（海角路口至北海大道路口）、北部灣路（上海路口至西藏路口）、貴州路(海角路口至重慶路口)、湖海路(廣東路口至湖南路口)、珠海西路至珠海中路、中山路（四川路口至解放路口）、湖南路（北部灣路口至北海大道路口）的主街道沿街鋪面，屋仔村小區(qū)設(shè)置的零售點(diǎn)間距為50米以上，其他路段設(shè)置零售點(diǎn)的間距為80米以上。（三）北海市市區(qū)各類市場(chǎng)、汽車站、火車站、港口客運(yùn)碼頭、旅游景區(qū)內(nèi)零售點(diǎn)，相互間距為30米以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類市場(chǎng)、汽車站、火車站、港口客運(yùn)碼頭、旅游景區(qū)內(nèi)零售點(diǎn)，相互間距為20米以上。第六條 殘疾人、烈屬、隨軍家屬申請(qǐng)從事煙草制品零售業(yè)務(wù)的，零售點(diǎn)間距按本規(guī)劃第五條規(guī)定的零售點(diǎn)間距的60%，每人每戶限辦一證。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道營(yíng)業(yè)面積在150平方米以上的賓館、酒店、商場(chǎng)、超市、娛樂(lè)場(chǎng)所等服務(wù)性行業(yè)。第九條 已取得煙草專賣零售許可證的公民、法人或其他組織，凡屬于本規(guī)劃第八條情形之一的，許可證有效期限屆滿不予延續(xù)。第十一條 本規(guī)劃中所標(biāo)“以上”、“范圍內(nèi)”均包括本數(shù)。第十三條 本規(guī)劃自2011年2月1日起實(shí)施。但因其有特殊性，國(guó)家一直采取“寓禁于征”的政策，實(shí)行計(jì)劃生產(chǎn)，從源頭上以生產(chǎn)許可證制度控制卷煙生產(chǎn)量，從銷售渠道以行政審批許可嚴(yán)格控制流通經(jīng)營(yíng)，尤其是在零售終端以行政法規(guī)規(guī)定的方式確立了合理布局是申請(qǐng)煙草專賣零售許可證這一行政許可事項(xiàng)的一個(gè)前置條件，以此來(lái)合理調(diào)節(jié)控制煙草專賣許可證發(fā)放。從國(guó)內(nèi)外對(duì)煙草的管理制度來(lái)看，有全部專賣、部分專賣和個(gè)別環(huán)節(jié)專賣多種形式，但各國(guó)均對(duì)卷煙零售環(huán)節(jié)進(jìn)行了嚴(yán)格控制。一、煙草專賣零售許可證管理的意義和作用煙草專賣許可證制度是我國(guó)煙草專賣專營(yíng)政策的最基本制度，煙草專賣許可證分為煙草生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草批發(fā)企業(yè)許可證、煙草專賣零售許可證和特種煙草專賣經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證四類，除煙草零售許可證以外，其他三類煙草許可證主要依國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策在煙草行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整布局規(guī)劃，只有煙草專賣零售許可證是面向社會(huì)的一種依申請(qǐng)行政許可行為，因此卷煙零售點(diǎn)的合理布局除要符合國(guó)家煙草專賣專營(yíng)體制政策之外，更要體現(xiàn)其社會(huì)管理的職能和效益。北洋政府為了財(cái)政收入，成立煙酒專賣局，對(duì)煙酒實(shí)行公賣。至此，我國(guó)煙草專賣制度盡管很不完善，但已出現(xiàn)了雛形。六七十年代又因“文革”影響，煙草專賣逐步取消。煙草專賣是一個(gè)新生事物，煙草專賣政策、法規(guī)也是隨著時(shí)間推移，宣傳力度的不斷加大，逐步深入人心，被廣大群眾所熟悉、理解，而隨著煙草專賣法律、法規(guī)被越來(lái)越多的人所接受，煙草專賣許可證制度也漸漸被引入《煙草專賣法》中，1991年6月29日由全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《煙草專賣法》第三條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口依法實(shí)行專賣管理，并實(shí)行煙草專賣許可證制度。自1991年以來(lái)，全國(guó)煙草專賣零售許可證的管理從歷程上大致可以分為四個(gè)階段：第一階段是在1998年以前自然發(fā)展階段。這一局面的主要原因是煙草經(jīng)營(yíng)部門自身經(jīng)濟(jì)不甚規(guī)范，卷煙流通秩序混亂，卷煙四批、五批的現(xiàn)象普遍存在（按煙草專營(yíng)體制設(shè)置，卷煙流通為三級(jí)批發(fā)體制）。第二階段1998年前后——2003年普及辦證階段。1998年5月11日國(guó)家煙草專賣局第2號(hào)令發(fā)布《煙草專賣許可證管理辦法》，為提高市場(chǎng)凈化水平，服務(wù)網(wǎng)建理順?shù)N售渠道，煙草部門上門強(qiáng)行辦證，辦證數(shù)量大幅增加，形成的后果是“一街兩行都開(kāi)店，大店小店都買煙，店店都喊不掙錢”，相互“誹謗”、殺價(jià)，甲說(shuō)乙是假煙，乙說(shuō)甲是霉煙，你賣1元，我賣9角5分，結(jié)果都不掙錢，造成賣一條煙還要搭個(gè)塑料袋的現(xiàn)象，有的關(guān)門改行，有的主營(yíng)轉(zhuǎn)為兼營(yíng)，有的因自身經(jīng)營(yíng)不善而停業(yè)。這樣造成一些區(qū)域零售點(diǎn)布局過(guò)密，引發(fā)零售戶之間低價(jià)競(jìng)銷，零售戶無(wú)利可圖，導(dǎo)致違規(guī)經(jīng)營(yíng)，增大了管理難度，增加了管理成本和服務(wù)成本；一些區(qū)域零售點(diǎn)布局太稀，不能滿足卷煙市場(chǎng)消費(fèi)需求，也不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。2003年開(kāi)始全面推行專賣戶籍化管理，健全橫向到邊，縱向到底的管理和營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)，持政戶向行政村覆蓋，從2004年開(kāi)始以壓縮持證戶數(shù)為主的方式進(jìn)行合理布局探索，實(shí)行一年多，出現(xiàn)大量無(wú)證戶，又以辦證解決無(wú)證經(jīng)營(yíng)，使得辦證數(shù)量集中。2007年2月5日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)第51號(hào)令發(fā)布了《煙草專賣許可證管理辦法》，辦法第十六條明確規(guī)定了各縣級(jí)局可結(jié)合實(shí)際制定合理布局規(guī)劃，但總體效果和科學(xué)性不甚理想，如果用現(xiàn)在的布局條件來(lái)分析，當(dāng)前經(jīng)營(yíng)戶有40%左右不符合現(xiàn)行合理化布局要求；加之行業(yè)卷煙銷售從渠道到價(jià)格的嚴(yán)格規(guī)范，零售商盈利水平大幅提升，刺激許可證社會(huì)需求加大，零售許可證管理壓力和社會(huì)矛盾逐步顯現(xiàn)。（二）卷煙零售點(diǎn)合理布局的作用目前，圍繞中國(guó)煙草行業(yè)就業(yè)及生計(jì)的有5000多萬(wàn)人，全國(guó)共有卷煙零售戶500多萬(wàn)戶。煙草行業(yè)對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)，也可以說(shuō)國(guó)家煙草專賣專營(yíng)體制是我們國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)之一。其一，煙草零售許可證制度是鞏固國(guó)家煙草專賣專營(yíng)體制的基礎(chǔ)。其二，煙草零售許可證制度是保證中國(guó)煙草行業(yè)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的利器。其三，煙草專賣零售許可證的管理是國(guó)家調(diào)控?zé)煵菔袌?chǎng)，實(shí)現(xiàn)煙草市場(chǎng)資源優(yōu)化配置的最基礎(chǔ)手段和重要環(huán)節(jié)。卷煙零售點(diǎn)合理布局是指對(duì)煙草專賣零售許可證分布區(qū)域進(jìn)行合理規(guī)劃，是煙草專賣零售許可證管理最核心、最基礎(chǔ)的內(nèi)容。通過(guò)這些年來(lái)零售點(diǎn)合理化布局工作有效實(shí)施，煙草專賣職能部門積極探索卷煙零售點(diǎn)合理布局的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)了市場(chǎng)淘汰機(jī)制與市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的建設(shè)，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研，廣泛召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，多方聽(tīng)取社會(huì)各界人士的意見(jiàn)，堅(jiān)持完善市場(chǎng)淘汰準(zhǔn)入和法律規(guī)范，卷煙零售點(diǎn)合理布局已步入規(guī)范管理的軌道，通過(guò)加強(qiáng)零售許可證管理，煙草市場(chǎng)秩序已發(fā)生了翻天覆地的變化，據(jù)國(guó)家煙草專賣局2010年委托第三方市場(chǎng)評(píng)估全國(guó)煙草市場(chǎng)凈化率達(dá)到了95%以上。（以筆者所在的甘薯省定西市為例說(shuō)明）（一）定西市卷煙零售許可證發(fā)放及零售點(diǎn)布局現(xiàn)狀定西市位于甘肅中部，地處黃土高原丘陵山地和西秦陵山地，地形以梁峁溝壑和高山山地為主，全區(qū)地勢(shì)由南向北傾斜，南高北低，農(nóng)業(yè)靠天吃飯，工業(yè)總體落后的狀況還未根本改變，全市所有縣（區(qū)）均為國(guó)家或世界扶貧區(qū)域。濟(jì)總量不足，結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)化水平低，自然經(jīng)濟(jì)落后。結(jié)合定西市卷煙零售許可證發(fā)放情況分析，現(xiàn)有持證戶11480戶（截止2011年3月底數(shù)據(jù)），‰，高于全國(guó)全省水平（‰左右、‰左右）；，零售戶按理論年均盈利9600元，高于當(dāng)?shù)貏趧?dòng)年最低6000元收入，卷煙零售戶總數(shù)相對(duì)合理但趨多；從整體分布看，卷煙零售戶的分布區(qū)域相對(duì)集中，在城區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些商業(yè)主干街道上戶戶緊挨，100米距離之內(nèi)少則4家，多則7家，而在一些地方則是點(diǎn)點(diǎn)星星，有的甚至空白，如由于歷史原因，在不足200平米的供銷社商場(chǎng)內(nèi)就有4戶持證戶，這樣造成零售點(diǎn)合理布局的分配比例失衡；再?gòu)慕?jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)看，80%左右的為食雜店和一些小雜貨門店，經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)也反差很大，基本上是20%的商戶完成了80%以上的銷售任務(wù)，也就是一些不具備條件的商戶閑占了有限市場(chǎng)資源。其一缺乏法律依據(jù)。在行業(yè)還未完全規(guī)范前，煙草零售許可證管理未引起足夠重視，以辦證解決無(wú)證經(jīng)營(yíng)而形成許可證過(guò)濫；其三在51號(hào)令頒布前，盡管煙草專賣法律法規(guī)規(guī)定了合理布局是許可條件，但可操作性不強(qiáng)，形成管理實(shí)踐中零售許可準(zhǔn)入門欄過(guò)低，被許可者經(jīng)營(yíng)條件和能力差別較大；其四由于定西經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的原因，社會(huì)就業(yè)門路有限，而且就業(yè)薪酬低，經(jīng)營(yíng)卷煙因成本低，風(fēng)險(xiǎn)小，易管理，見(jiàn)效快而倍受青睞，許可證需求過(guò)度。（二）卷煙零售點(diǎn)布局不合理形成的社會(huì)問(wèn)題社會(huì)責(zé)任問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的成長(zhǎng)不僅要追求利潤(rùn)最大化，而且要承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，這樣企業(yè)的發(fā)展和社會(huì)的發(fā)展才能協(xié)調(diào)。一是卷煙零售點(diǎn)布局的不合理造成有些區(qū)域許可證扎堆，有些區(qū)域許可證“空白”，這樣不能方便消費(fèi)者消費(fèi)，不能滿足部分區(qū)域市場(chǎng)需求，由于卷煙零售點(diǎn)是煙草商業(yè)企業(yè)的零售終端，卷煙銷售鏈條上與最終消費(fèi)者直接聯(lián)系的環(huán)節(jié)，其布局的不合理也就不能順應(yīng)和適應(yīng)卷煙的消費(fèi)習(xí)慣和方式。三是當(dāng)前我國(guó)各地實(shí)際面臨的一個(gè)基本社會(huì)情況，是待業(yè)人口較多，下崗職工較多，社會(huì)就業(yè)壓力大，而煙草零售業(yè)恰恰是一個(gè)勞動(dòng)密集型的職業(yè)。社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上，城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、舊城改造，勢(shì)必牽扯到卷煙零售點(diǎn)原證的注銷和新點(diǎn)的布局，原持證零售商把保留被許可資格變成了配合政府拆遷的重要條件，有相當(dāng)?shù)恼雒娼o煙草行政主管部門加壓解決，無(wú)形使依法行政管理秩序受到干擾或破壞，同時(shí)將煙草零售許可證的管理和社會(huì)突出矛盾及沖突絞在一起，讓煙草行政主管部門“身陷困境”，左右為難。另外，辦證門檻過(guò)高容易滋生腐敗問(wèn)題，造成個(gè)別人利用自身身份和手中特權(quán)，以辦理煙草專賣零售許可證為名，索取錢物。辦理煙草專賣零售許可證屬于有數(shù)量限制的行政許可，有些地方煙草專賣零售許可證發(fā)放的隨意性較大，出現(xiàn)的“人情證”較多；而有些地方因許可證總量過(guò)多，就干脆停止了許可證的發(fā)放。（三）卷煙零售點(diǎn)布局不合理形成的行業(yè)問(wèn)題卷煙零售點(diǎn)飽和問(wèn)題。而當(dāng)前突出的矛盾與問(wèn)題是，煙草專賣零售許可證持證數(shù)量劇增，已大大超出“合理布局”的基本涵義。主要有以下方面的問(wèn)題：（1）沒(méi)有真正體現(xiàn)煙草專賣零售許可“有限資源”的基本特性合理布局定義狹隘，缺乏綜合考慮合理布局的條件范疇，如對(duì)申請(qǐng)人達(dá)到或超過(guò)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)年齡的，并沒(méi)有列為“不合理性”而設(shè)置準(zhǔn)入門檻。目前，這類群體在整個(gè)零售戶隊(duì)伍中大約占5%以上，其中不乏有70以上高齡者。在現(xiàn)有持證零售戶中，尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村市場(chǎng)，與卷煙零售業(yè)務(wù)不相關(guān)聯(lián)而兼營(yíng)的零售戶為數(shù)不少，并大有快速增長(zhǎng)之勢(shì)；這不僅損害了與卷煙零售業(yè)務(wù)密切關(guān)聯(lián)經(jīng)營(yíng)群體的基本利益，造成了社會(huì)利益的不合理分配；而且大大降低了煙草專賣零售許可證調(diào)配市場(chǎng)資源的價(jià)值，“有限資源”被無(wú)限擴(kuò)大。（3）特殊人群間距照顧條件有待商榷對(duì)于特殊群體中的失業(yè)人員享受零售點(diǎn)間距照顧條件，此舉從實(shí)踐來(lái)看，值得商榷。由于失業(yè)證可以享受零售點(diǎn)間距照顧條件，以至目前相當(dāng)部分的零售點(diǎn)都有“不合