【正文】
ility of legal on the above, drawing on the experience of extraterritorial legislation, bined with status of administrative ethics, administrative ethics legislation on the path of analysis, reflection, Legal and administrative ethics and principles of the guidelines, legislation and legislative mode selection using the object, content and implementation and monitoring procedures to start analysis, e to our lack of existing administrative ethics legislation, and to provide adequate administrative ethics legislation in China the contents of the proposal and its plement, emphasis on legislation after the implementation, monitoring and the importance of review focuses on several aspects of administrative ethics from the legal system to : Administrative ethics legislation,Administrative ethics,legalizationII引 言自改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定、速度較快,政治體制得到不斷完善,人們生活水平也日益提高。這也充分說明了僅僅在道德層面上談廉潔在我國是行不通的,或者說是收效甚低的。從這些年的實(shí)踐來看,道德教育的效力是低下的,即“道德建設(shè)作為防腐敗的第一防線,卻是脆弱的”[2]。而要想建設(shè)行政倫理法制化,必先從其概念從發(fā),對(duì)域外成功實(shí)行倫理法制化的國家進(jìn)行分析、思考,從中獲得借鑒,從而制定在我國切實(shí)可行的行政倫理法律體系。而對(duì)行政倫理及其法制化概念的確切界定,是進(jìn)行行政倫理相關(guān)研究的前提。(一)行政倫理法制化的含義關(guān)于行政倫理的概念,理論界的觀點(diǎn)不一,主要有以下幾方面:(1)行政倫職業(yè)道德說,即政府管理也是一種職業(yè),而職業(yè)都具有其自身的職業(yè)道德與規(guī)范,進(jìn)而行政倫理就是政府管理過程中的道德意識(shí)、道德規(guī)范以及道德行為的總和。(3)從行政倫理和其他職業(yè)的區(qū)別性出發(fā),指出了政府組織制度安排的不同,并將行政倫理劃分為政府組織倫理、政治家個(gè)人倫理和政治官員個(gè)人倫理三個(gè)層次。上述觀點(diǎn)都有一定的可借鑒性,但要準(zhǔn)確地界定行政倫理的概念,還需要從行政與倫理兩個(gè)概念入手。而倫理自古就有,它是指社會(huì)關(guān)系中符合某種道德標(biāo)準(zhǔn)的行為準(zhǔn)則,是社會(huì)環(huán)境下人們的道德行為、道德意識(shí)和道德規(guī)范的總和?!盵4]這概念兼顧了個(gè)人層面和整體層面的行政倫理。法制,在我國古代一般被界定為設(shè)立規(guī)范,形成制度,使人們行動(dòng)時(shí)有所遵循的內(nèi)容。進(jìn)而得出,法制化的過程就是某項(xiàng)事務(wù)管理的制度化、法律化,這不僅僅包括為該事務(wù)管理立法,時(shí)期具有法律依據(jù),而且包括設(shè)定相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行執(zhí)行和司法審判等。而對(duì)于人的約束主要來自法律和道德兩個(gè)層面。但從效力來看,或多或少存在著自身的缺陷:一方面他們的監(jiān)督缺乏強(qiáng)制性,被監(jiān)督者從與不從,完全憑借主觀意愿;另一方面,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,作為“經(jīng)紀(jì)人”的人們?yōu)榱俗陨砝孀畲蠡菀淄浕蚬室獠蛔袷啬切┎痪哂蟹蓮?qiáng)制性的道德準(zhǔn)則。行政倫理法制化是一項(xiàng)復(fù)雜的工程,其范疇主要包括以下四個(gè)方面:(1)在內(nèi)容上,通過國家立法的形式規(guī)定對(duì)政府工作人員的倫理要求,明確要遵守的基本道德義務(wù)。根據(jù)美國學(xué)者富勒在《法律的道德性》中將道德分為義務(wù)道德和愿望道德,義務(wù)較低層次的社會(huì)規(guī)范,而愿望道德是最高層次的。(2)行政倫理法的執(zhí)行。行政倫理的執(zhí)行,需要一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn),即怎樣的行為構(gòu)成違法,如違法需要收哪些法律的制裁,受怎樣的制裁,又是需要怎樣的執(zhí)法程序。孟德斯鳩曾指出;一切有權(quán)力的管理者容易濫用權(quán)力?!彼?,必須加強(qiáng)對(duì)行政倫理法執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督。(4)公民教育。只有通過教育,才能是行政倫理深入人心,才能使政府工作人員依照相關(guān)準(zhǔn)則,這也增加了政府工作的透明度,也是實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府更好監(jiān)督的途徑。(二)行政倫理法制化的研究現(xiàn)狀國外關(guān)于行政倫理的研究基本始于20世紀(jì),在初期受科學(xué)主義的影響。行政活動(dòng)被列入科學(xué)的事實(shí)領(lǐng)域,而倫理卻歸為價(jià)值領(lǐng)域,從某種意義上講兩者是無法融合的而失去了兩者的內(nèi)在聯(lián)系。20世紀(jì)50年代,在行為主義革命的推動(dòng)下,這一理論達(dá)到了高潮,行政學(xué)和倫理學(xué)斷然割裂。直到60年代,世界局勢(shì)的動(dòng)蕩不安,及美國不斷出現(xiàn)反對(duì)越南戰(zhàn)爭、反貧窮和反種族歧視等一系列倫理問題的出現(xiàn),加速了人們對(duì)行為主義的思考。伊斯頓發(fā)表了《政治學(xué)的新革命》就職演說后,才逐漸將行政和倫理重新聯(lián)系在一起,這也標(biāo)志著步入了后行為主義革命時(shí)期。之后,隨著后行為主義革命的不斷深入及相關(guān)理論的研究,使行政與倫理的融合也得到了不斷的發(fā)展。這迫切需求政府對(duì)行政倫理建設(shè)采取制度化。如韓國的《大韓民國憲法》規(guī)定了公職人員總的倫理標(biāo)準(zhǔn)是:基于民國利益的價(jià)值基礎(chǔ)之上為全體國民服務(wù)。二是公務(wù)員倫理制度體現(xiàn)在其制定的各種公務(wù)員法律法規(guī)中。三是除了制定有關(guān)的公務(wù)員法律法規(guī)外,又制定了公務(wù)員的道德法或道德準(zhǔn)則。早在1924年,為了反對(duì)政府工作人員的腐敗行為,美國國際城市聯(lián)合會(huì)通過了《行政人員倫理法規(guī)》,1958年,國會(huì)制定了旨在約束“所有政府雇員,包括官員”的《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》;1978年又通過了《美國政府倫理法》,完成了美國行政倫理建設(shè)的法治核心內(nèi)容。不難看出西方對(duì)行政倫理法制化的研究不僅在理論上得以深化,而且在實(shí)踐中通過立法的方式來實(shí)現(xiàn)行政倫理的法制化,就各國的歷程來說,立法導(dǎo)向已經(jīng)成為了西方預(yù)防與擺脫公務(wù)人員行政倫理失范的慣性思維。根據(jù)王偉教授的分析,目前有較為完備的成文的行政倫理法的國家包括美國、日本及韓國。西方其他國家也逐一效仿頒布了相關(guān)法律法規(guī),如新西蘭,澳大利亞等。而具體到行政倫理法制化的研究,只是近幾年才興起的。如王偉教授出版的《行政倫理與廉潔政府建設(shè)》、《談美國的行政倫理》,都是以域外作為借鑒并結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀對(duì)行政倫理與廉潔的研究。行政倫理法制化的必要性:行政倫理法制化實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制與教化的統(tǒng)一,有助于克服個(gè)體道德意志的有限性;是傳播行政倫理的有效途徑,彌補(bǔ)了倫理道德的非全能性;符合倫理道德的養(yǎng)成規(guī)律,有助于實(shí)現(xiàn)他律與自律的統(tǒng)一;有助于實(shí)現(xiàn)公務(wù)員“個(gè)體善”向行政組織“群體善”的轉(zhuǎn)化;行政的特殊地位使行政倫理法制化顯得尤為重要。這部分相對(duì)較少,而且停留在分析與建議階段。依法規(guī)范行政人員的道德行為;②設(shè)置行政倫理管理機(jī)構(gòu),強(qiáng)化行政倫理執(zhí)行的管理與監(jiān)督機(jī)制;③優(yōu)化行政人員內(nèi)在的道德約束機(jī)制,增強(qiáng)行政倫理法制化的有效性。從立法的角度來說,我國行政倫理法制化建設(shè)的發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段:建國到文化大革命結(jié)束,行政倫理法制化經(jīng)歷了曲折發(fā)展的階段,如1954年我國第一屆全國人大第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》,27條規(guī)定:一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)。改革開放最初十年左右時(shí)間,行政倫理法制建設(shè)主要集中于對(duì)公職人員經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的約束。總體來說,通過不斷的探索與建設(shè),黨和國家在我國行政倫理法制化建設(shè)上做了不少工作,可以說取得了不錯(cuò)的成就。但是在實(shí)踐中仍然存在著問題。這些驚人的數(shù)據(jù)表明,我國行政倫理法制化還存在嚴(yán)重的不足,而且面臨著巨大的挑戰(zhàn)。但是從總體來看,也存在著幾方面的問題:一是對(duì)美、日、韓的行政倫理法制化研究較少,尤其是日本;二是在分析我國行政倫理法制化建設(shè)的過程中,注重理論必要性,而忽略了實(shí)踐的必要性研究;三是只重視行政倫理立法的研究而立法后的管理、監(jiān)督、公共教育方面的關(guān)注較少。二、域外行政倫理法制化及借鑒放眼世界,各國政府的改革無一不是高效率、負(fù)責(zé)任的政府邁進(jìn)的,為了建立負(fù)責(zé)人的政府,各國人民不斷總結(jié)并探索行之有效的方案。在美國“水門事件”的直接推動(dòng)下,美國國會(huì)通過的《政府倫理法》宣告了行政倫理制度化、法律化的開始。更具體上說這幾個(gè)國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了行政倫理法制化。(一)美國的行政倫理法制化有關(guān)預(yù)防腐敗的管理措施在美國很早就有了,早在第七任總統(tǒng)安德魯?shù)坝昧⒎▉硖幚砉彩聞?wù)中的道德行為問題首先出現(xiàn)在美國19世紀(jì)中期的‘后杰克遜思想’時(shí)代”[7]。二戰(zhàn)以后,美國的政府作風(fēng)跌倒低谷,腐敗案層出不窮,上至總統(tǒng),下至普通行政人員。這給行政倫理的發(fā)展提供了契機(jī)。在實(shí)現(xiàn)“政黨分肥制”期間,美國通過了第一部利益沖突法規(guī)。隨后,沿著通過外部控制的方式以求最大化地減少腐敗行為的方向,美國在19世紀(jì)到20世紀(jì)中葉通過了不少法案:1892年通過的“離職后民事法案”,其內(nèi)容是規(guī)定聯(lián)邦政府的行政人員在離職后不得作為顧問、律師或代理人在他曾任職的組織的未決案件中提起訴訟請(qǐng)求。面對(duì)種種不良社會(huì)風(fēng)氣,參議院于1951年舉辦了對(duì)聯(lián)邦政府公共管理中的道德狀況聽證會(huì),并提出《對(duì)改善聯(lián)邦政府道德標(biāo)準(zhǔn)的建議,包括道德委員會(huì)》,為之后聯(lián)邦政府的立法工作提供了參考。1965年,約翰遜總統(tǒng)下達(dá)的“聯(lián)邦總統(tǒng)道德令”。各機(jī)構(gòu)有責(zé)任制定適合于自己需要的規(guī)章。尼克松總統(tǒng)任期并未對(duì)行政倫理進(jìn)行建設(shè),反而自導(dǎo)自演了“水門事件”。之后迫于輿論壓力,尼克松被迫下臺(tái)。它開啟了行政倫理法制化的先例,證實(shí)了行政倫理法制化的實(shí)現(xiàn)是完全有可能的。以后克林頓,小布什都對(duì)法案進(jìn)行了部分修改和完善,最終形成了現(xiàn)在較完善的行政倫理體系。真正對(duì)美國倫理法的制定起推動(dòng)作用和絕對(duì)性影響的莫過于“水門事件”的發(fā)生,它的發(fā)生是美國倫理問題的大爆發(fā),也對(duì)美國行政倫理法制化過程中起著承上啟下的作用,正是因?yàn)樗陌l(fā)生,讓美國人民意識(shí)到政府腐敗的嚴(yán)重性,在此背景下,卡特總統(tǒng)簽署了《政府行為倫理法》。(二)韓國的行政倫理法制化韓國曾是個(gè)腐敗問題嚴(yán)重的國家。在行政倫理法制化過程中,其中少不了美國對(duì)其影響:“在美國的影響下,韓國社會(huì)的方方面面迅速向著西方文明制度轉(zhuǎn)變、學(xué)習(xí)、借鑒和利用西方制度模式的進(jìn)程加快,特別是法制化進(jìn)程加快并且程度也較高”[9]。但“由于當(dāng)時(shí)政治秩序混亂,這一法案并未得到國會(huì)的通過”[10],因此,許多反腐敗的法規(guī)也未得到真正意義上的執(zhí)行。大力整頓了政府的風(fēng)氣,并對(duì)很多官員進(jìn)行再教育運(yùn)動(dòng)。韓國整頓政府作風(fēng)的決心加上域外對(duì)其影響和提供的經(jīng)驗(yàn),韓國很快就形成了自身的行政倫理法制體系,并在國內(nèi)取得理想的效果。并早在1950年就通過并發(fā)表了《公職倫理確定宣言》,其中包括諸如廉潔、公平等現(xiàn)代公共行政要求的內(nèi)容。不過并沒遏制政企關(guān)系的過于密切,行賄受賄等不正當(dāng)聚財(cái)現(xiàn)象的發(fā)生。在此基礎(chǔ)上,韓國行政倫理建設(shè)還在進(jìn)一步深化,在“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”的推動(dòng)下,韓國政府也不忘制定相關(guān)的法律制度,其中最為重要的是1981年12月31日頒布的《公職人員倫理法》,該法也實(shí)現(xiàn)了對(duì)良好的倫理觀的法制化,也標(biāo)志著韓國隊(duì)行政倫理制度的高度重視。之后,在盧泰愚等人的修改下,頒布了新的《公職人員倫理法》,但出現(xiàn)了上梁不正下梁歪的狀況,反腐工作也未得到很好的發(fā)展。才標(biāo)志著韓國行政倫理法制體系的初步形成。這標(biāo)志著韓國行政倫理法制化告一段落,也標(biāo)志著行政倫理法制化在韓國的成功。從思想的基本上樹立自身的倫理觀加以法的強(qiáng)制力,通過自身的約束力,從本質(zhì)上解決了腐敗現(xiàn)象,并制定了《公職人員倫理法》。韓國結(jié)合自身的歷史背景,文化基本,制定出了屬于自身使用本國的行政倫理法制體系。(三)日本的行政倫理法制化日本公務(wù)員的瀆職問題伴隨著人們需求欲望的增加而日益攀升。公務(wù)員的瀆職現(xiàn)象并不是單個(gè)的偶爾事件,而是由于公共事件所具有的巨大福利和國家行政組織機(jī)構(gòu)臃腫等原因造成的。與韓國相同,日本也深受美國的影響,甚至在制定倫理法的具體問題上都是仿效美國的。在急切的需要一條途徑來解決腐敗、行政倫理問題,來約束政府工作人員的行政行為的情況下,受美國行政倫理立法成功的推動(dòng)下,日本就仿效美國走上了行政倫理法制化的道路,并取得了很好的效果,成功的遏制了腐敗的蔓延,腐敗問題也得到了基本的解決。這一法律的出臺(tái)對(duì)制止公務(wù)員腐敗行為并未獲得預(yù)期的效果。在這一歷史背景下,日本強(qiáng)化公務(wù)員制約體制,提出并實(shí)施《關(guān)于為恢復(fù)國民對(duì)行政及公務(wù)員信賴的新措施》,但現(xiàn)實(shí)中有關(guān)腐敗的丑聞并沒有得到減少。此后,通過在野黨和執(zhí)政黨的共同參與下,最終達(dá)成共識(shí),羅列出相關(guān)的倫理法案。此后,日本政府又于2000年2月頒布《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》。進(jìn)一步證明了行政倫理法制化的可行性和必要性。其特點(diǎn)在于這種瀆職現(xiàn)象的表現(xiàn)形式是以“集團(tuán)”的形態(tài)出現(xiàn)的,表現(xiàn)為企業(yè)家與政治家、公務(wù)員的結(jié)合,進(jìn)而形成相互連帶的密切關(guān)系,也可以理解為官商勾結(jié)。其為了防止出現(xiàn)政府危機(jī),很有必要加強(qiáng)公務(wù)員等人員的社會(huì)責(zé)任意識(shí),提高他們的倫理道德素質(zhì)。事實(shí)表明,日本的借鑒是很成功的。(四)為我國行政倫理法制化提供的借鑒、日、韓的共同點(diǎn)結(jié)合對(duì)三國(美、日、韓)的行政倫理制度化、法律化的歷程回顧來看,三國的立法背景及頒布法令后對(duì)法令的落實(shí)都具有共同之處,具體來說就是:(1)三國政府都是由于腐敗現(xiàn)象的屢禁不止,行政倫理法規(guī)缺乏強(qiáng)制性,收效甚低,從而迫使他們將行政倫理提升到法律的高度,他們也都選擇了行政倫理立法這一有效手段,來遏制政府的貪污腐敗行為;(2)在頒布行政倫理法之后,三國也同樣采取了相關(guān)配套的法規(guī)體系,為的是保證行政倫理法得到有效的實(shí)施,也起到了對(duì)法規(guī)制度不可缺少的輔助作用及其杜倫理法內(nèi)容的補(bǔ)充和完善。所以我們?cè)谛姓惱矸ㄖ苹牡缆飞弦驳梅滦麄?,形成自身的倫理制度體系,并結(jié)合國情進(jìn)行研究和分析的必不可少的。近年來,我們黨和國家相繼頒布了一系列關(guān)于國家公務(wù)員的行為規(guī)范。但是,我們也要看到我國在行政倫理法制化建設(shè)方面存在的問題。例如,我國還沒有制定“國家公務(wù)員法”,更沒