【正文】 擬部門的主要負(fù)責(zé)人共同簽署。其他行政機(jī)關(guān)或組織制定規(guī)范性文件，需要報(bào)送審核的材料，參照上述規(guī)定執(zhí)行。法律審查意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）是否具有制定的必要性和可行性；（二）是否超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)；（三）是否與法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針、政策相抵觸；（四）是否與其他規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)、銜接；（五）具體規(guī)定是否適當(dāng)；（六）是否違反法定程序；（七）是否征求相關(guān)機(jī)關(guān)、組織或管理相對(duì)人的意見(jiàn)；（八）是否對(duì)重大分歧意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理；（九）其他需要審查的內(nèi)容。第十七條 規(guī)范性文件草案有下列情形之一的，制定機(jī)關(guān)或者其法制部門（機(jī)構(gòu)）可以將其退回起草擬部門（機(jī)構(gòu)），或者要求起草擬部門（機(jī)構(gòu)）修改、補(bǔ)充材料后再報(bào)請(qǐng)審查：（一）不符合本規(guī)定第十三條、第十四條、第十五條規(guī)定的；（二）制定的基本條件尚不成熟的；（三）公民、法人或其他組織對(duì)規(guī)范性文件草案提出意見(jiàn)且理由充分，起草擬部門（機(jī)構(gòu)）未采納且未說(shuō)明理由的；（四）相關(guān)機(jī)關(guān)、組織對(duì)規(guī)范性文件草案有重大分歧意見(jiàn)且理由充分，草擬起草部門（機(jī)構(gòu)）未采納且未說(shuō)明理由的。其他行政機(jī)關(guān)或組織制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其辦公會(huì)議審議通過(guò)，并由行政首長(zhǎng)簽發(fā)。第十九條 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)向社會(huì)公布。市人民政府及其工作部門規(guī)范性文件在潮州日?qǐng)?bào)及市政府信息網(wǎng)上發(fā)布。鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在辦公所在地和公共場(chǎng)所建立公告欄，公布其制定的規(guī)范性文件。第二十一條 部門規(guī)范性文件報(bào)送政府法制機(jī)構(gòu)審查時(shí)，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提交下列文件：（一）提請(qǐng)審查的公函；（二）規(guī)范性文件草案文本以及說(shuō)明；（三）制定依據(jù)的文本（相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、國(guó)家政策、上級(jí)行政機(jī)關(guān)文件）。對(duì)內(nèi)容復(fù)雜、爭(zhēng)議較大或者涉及其他重大問(wèn)題，無(wú)法在10個(gè)工作日內(nèi)完成審查的，經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)10個(gè)工作日，并將延長(zhǎng)審查期限及其理由書面告知送審機(jī)關(guān)。第二十三條 政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)送審的部門規(guī)范性文件草案，按照下列情形，分別作出處理：（一）符合本規(guī)定第四條、第八條規(guī)定的，提出審查同意的意見(jiàn)；（二）不符合本規(guī)定第四條、第八條規(guī)定之一的，或者有關(guān)部門對(duì)草案主要內(nèi)容存在較大爭(zhēng)議的，提出相關(guān)審查意見(jiàn)后退回送審機(jī)關(guān)。第二十四條 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日以后施行。第二十五條 規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋或授權(quán)指定機(jī)關(guān)解釋。有制定規(guī)范性文件權(quán)限的行政機(jī)關(guān)和組織，應(yīng)當(dāng)指定一個(gè)內(nèi)設(shè)部門和一名專門人員負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案、審查等工作。第二十八條 規(guī)范性文件備案按下列規(guī)定報(bào)送備案：（一）縣（區(qū)）人民政府，市人民政府工作部門、直屬機(jī)構(gòu)，市級(jí)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件，向市法制局報(bào)送備案；（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，縣（區(qū)）人民政府工作部門、直屬機(jī)構(gòu)，縣級(jí)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織制定的規(guī)范性文件，向縣（區(qū)）人民政府法制部門報(bào)送備案；（三）兩個(gè)或兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由主辦部門報(bào)送備案。第三十條 報(bào)送備案的規(guī)范性文件符合本規(guī)定辦法第二條、第二十八條、第二十九條規(guī)定的，由備案審查機(jī)關(guān)予以登記備案，并定期予以公示；不符合規(guī)定的，不予登記備案。第三十二條 規(guī)范性文件存在下列問(wèn)題的，由備案審查機(jī)關(guān)按下列規(guī)定處理：（一）違反本規(guī)定第四條、第八條規(guī)定的，由備案審查機(jī)關(guān)發(fā)出《規(guī)范性文件備案審查意見(jiàn)書》。拒不執(zhí)行的，由備案審查機(jī)關(guān)報(bào)本級(jí)人民政府同意后予以撤銷。（三）同一級(jí)政府工作部門制定的規(guī)范性文件之間就同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的，由備案審查機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)；經(jīng)協(xié)調(diào)不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，由備案審查機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn)報(bào)本級(jí)人民政府決定。對(duì)不按本規(guī)定制定或報(bào)送規(guī)范性文件備案的，由政府法制部門責(zé)令限期改正并予以通報(bào)。第三十四條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家上級(jí)政策措施調(diào)整情況以及實(shí)際情況的變化，定期對(duì)已公布的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，修訂或廢止不適應(yīng)需要的規(guī)范性文件。第三十六條 違反本規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重、產(chǎn)生嚴(yán)重不良后果的，由政府法制機(jī)構(gòu)可以提請(qǐng)行政監(jiān)察部門依法追究直接責(zé)任人和單位主要負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。自2007年32007年7月1日月1日起施行。本文試從規(guī)范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及程序等幾個(gè)方面對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行探討。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，按法定期限報(bào)法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對(duì)其監(jiān)督審查的活動(dòng)。由地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)，使權(quán)力的行使不致于脫離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，防止權(quán)力濫用，保障人民的權(quán)力真正用來(lái)為人民 謀利益。對(duì)人民群眾來(lái)說(shuō)也是保障合法權(quán)益的救濟(jì)手段，公民、法人和其他組織為了維護(hù)公共利益和自身合法權(quán)益，都可以通過(guò)這一途徑來(lái)主張和維護(hù)權(quán)利。二、備案審查的范圍根據(jù)立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。但在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)遇到很難界定的問(wèn)題，比如市政府沒(méi)有以決定、命令等文體發(fā)布但具備規(guī)范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議是不是規(guī)范性文件，黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性公文能否開(kāi)展審查等。對(duì)于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的、文件內(nèi)容以政府工作為主且具備規(guī)范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會(huì)黨組向市委匯報(bào)，經(jīng)市委同意后進(jìn)行備案審查。對(duì)合法性審查的內(nèi)容，立法法第八十七條和監(jiān)督法第三十條已作出了明確規(guī)定。（二）適當(dāng)性審查監(jiān)督法對(duì)于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實(shí)體性的規(guī)定，并規(guī)定對(duì)這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會(huì)可以予以撤銷。按照我國(guó)的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級(jí)機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級(jí)機(jī)關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機(jī)關(guān)也不得向其他機(jī)關(guān)授權(quán)。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。對(duì)這些權(quán)利，沒(méi)有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。比方說(shuō)，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損人民的利益和國(guó)家機(jī)關(guān)的宗旨。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。報(bào)送的規(guī)范性文件備案材料應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容。應(yīng)為規(guī)范性文件報(bào)備機(jī)關(guān)的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報(bào)告中應(yīng)當(dāng)寫清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機(jī)關(guān)通過(guò)的時(shí)間、文件字號(hào)、公布日期和施行日期等內(nèi)容。對(duì)于沒(méi)有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行備案的，應(yīng)當(dāng)報(bào)送文件原件及相關(guān)附件。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送相關(guān)報(bào)告。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過(guò)程中重大分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件的意見(jiàn)和建議等。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對(duì)重大問(wèn)題召開(kāi)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送論證報(bào)告、聽(tīng)證報(bào)告等。同時(shí)，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報(bào)送審查。①接收。②登記。③分送。④存檔。（三）規(guī)范性文件的審查根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動(dòng)審查和主動(dòng)審查兩種方式來(lái)進(jìn)行。①審查要求或建議的接收。②審查要求或建議的審核。③提出辦理建議。對(duì)提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，認(rèn)為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒(méi)有審查必要的，應(yīng)當(dāng)向提出建議的組織或個(gè)人及時(shí)回函說(shuō)明情況。具體審查機(jī)構(gòu)收到送達(dá)的規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，在60日內(nèi)提出審查意見(jiàn)，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個(gè)人。審查過(guò)程中，可以要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，也可以根據(jù)需要邀請(qǐng)有關(guān)專家參加，或者舉行聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。由具體審查機(jī)構(gòu)對(duì)審查情況進(jìn)行整理，認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的提出具體審查意見(jiàn)，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究；如果是兩個(gè)以上具體審查機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)匯總后報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。（四）備案審查結(jié)果處理具體審查結(jié)束后，可以分三個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)審查意見(jiàn)進(jìn)行處理。由接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)其審查意見(jiàn)進(jìn)行匯總后，提出辦理意見(jiàn)，經(jīng)秘書長(zhǎng)、常委會(huì)分管副主任審定后，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。②溝通糾錯(cuò)。③撤銷或廢止。具體審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為制定機(jī)關(guān)提出的無(wú)需修改或廢止的理由不充分的，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)主任會(huì)議提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會(huì)議討論后，提交常委會(huì)會(huì)議決定。我市在2010年12月召開(kāi)全市規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會(huì)辦公室關(guān)于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見(jiàn)》，研究部署了下一步工作任務(wù)和措施。各縣區(qū)也明確了常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，并積極開(kāi)展工作。2011年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件98件。備案審查的數(shù)量在全省的位次是比較靠前的。做好這項(xiàng)工作，最根本的是取決于人。要解決好這一問(wèn)題，不僅需要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工作人員的法律培訓(xùn)或從法學(xué)領(lǐng)域招考工作人員，還要善于借助社會(huì)專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現(xiàn)象。聘請(qǐng)長(zhǎng)期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識(shí)和法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任法律顧問(wèn)，不僅能解決人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律力量薄弱的問(wèn)題，還有利于從實(shí)踐的角度、更深層次地對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。二是成立法律咨詢小組。三是充分發(fā)揮各級(jí)人大機(jī)關(guān)專門人員的作用。以地級(jí)市人 大常委會(huì)為例，在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備