【正文】 行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。七是切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。政府性債務(wù)情況要納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。第二篇：地方政府性債務(wù)問題地方政府性債務(wù)問題：成因、影響和對(duì)策【摘要】近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各級(jí)政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，資金需求旺盛。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務(wù)問題，然后具體分析了地方政府性債務(wù)問題形成的原因，并簡介其對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體對(duì)策。但是伴隨高速膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府性債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。深入分析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要?jiǎng)?wù)。當(dāng)前，地方政府性債務(wù)問題成為了社會(huì)熱點(diǎn)問題。一．我國地方政府性債務(wù)問題現(xiàn)狀中國地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1992年以后，我國開始步入建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府性債務(wù)問題開始凸現(xiàn)。在1998~2004年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。其間，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來源多樣；債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。我國地方政府性債務(wù)余額的規(guī)模與增速如圖1所示。但是這一改革遺留了很多問題。（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位地方政府大量舉債的另一個(gè)深層次原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。特別是一些地方在推動(dòng)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費(fèi)人力物力。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從多渠道融資，地方財(cái)政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。尤其是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券等積極財(cái)政政策來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢(shì)。一是債務(wù)沒有完全納入預(yù)算管理，債務(wù)計(jì)劃編制不完整；二是債務(wù)審批缺乏嚴(yán)格程序，償債準(zhǔn)備金提取不夠或者沒有提取，債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，出現(xiàn)分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象；另外很多地方政府還未建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制，也沒有建立信息報(bào)告制度，對(duì)債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注不夠。（五）政府投融資體制改革滯后在我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立，一些經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，反而把改革的成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府，直接導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級(jí)財(cái)政借款和工程項(xiàng)目欠款等方式大量舉債。三．地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響（一）扭曲了信貸市場地方政府性債務(wù)絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目上來完成自己的政績工程，可能一個(gè)城市沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開始修建地鐵。而具有好的投資項(xiàng)目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。濫用資金表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時(shí)就沒有明確用途。二是舉債額度無節(jié)制，由于無具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關(guān)系穩(wěn)固，于是出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大化。近幾年來，地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2010年末地方政府性債務(wù)余額中，2011年~，占到債務(wù)余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會(huì)較大。四．對(duì)策分析地方政府性債務(wù)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，在一定范圍內(nèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行有良好作用，可以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。因此，必須對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負(fù)面影響。因此，進(jìn)一步完善改革我國的財(cái)稅體制才是治本之道。另外，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算體系，記錄和反映地方政府性債務(wù)規(guī)模、用途，都是財(cái)稅體制完善的方向。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政道路橋梁等基本公共服務(wù)，政府財(cái)力也應(yīng)集中解決上述問題。(三)理順財(cái)政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債改革預(yù)算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件適當(dāng)發(fā)行相應(yīng)類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項(xiàng)政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務(wù)的償還期限，連接市場的流動(dòng)性和地方政府的資金要求。另外，應(yīng)放寬市場準(zhǔn)入限制，加大保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)發(fā)展力度。并探索建立地方政府性債務(wù)信息報(bào)告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況?！额A(yù)案》明確表明了，什么是地方政府存量債務(wù)，“本預(yù)案所稱存量債務(wù)，是指清理甄別認(rèn)定的2014年末地方政府性債務(wù)，包括存量政府債務(wù)和存量或有債務(wù)”。2014年最后一次地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截止2014年12月31日，地方政府性債務(wù)余額為24萬億，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）。一是地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財(cái)政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)。三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。截止2014年12月31日，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）；從2015年開始，每年按照人大批準(zhǔn)的新增地方政府債務(wù)限額為限，規(guī)定了地方政府債務(wù)的最高上限，2015年為16萬億（），（）。一是政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等教育收費(fèi)收入）、經(jīng)營收入（含車輛通行費(fèi)收入）等非財(cái)政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)認(rèn)定僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后，理論上不再新增地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，這部分債務(wù)主要由于地方政府違規(guī)提供擔(dān)保承諾形成的，這也正是財(cái)政部2015年以來一直嚴(yán)查防范的舉債行為。政府在法律上對(duì)該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。，2011年12月末和2013年6月末分別為4萬億和7萬億。這也是《預(yù)案》發(fā)布的一個(gè)重要目的，就是為了劃定地方政府償還債務(wù)的邊界。地方政府債券包括2009年2014年期間試點(diǎn)發(fā)行的少量地方債，以及2015年開始全面發(fā)行之后發(fā)行的新增地方債和置換地方債。一般債券以一般公共預(yù)算收入作為償債來源，同時(shí)還可以采取調(diào)減投資計(jì)劃、統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、調(diào)入政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或預(yù)備費(fèi)等方式籌措資金償還，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)。從這里也可以看出，《預(yù)案》確立了一般債券的信用能力高于專項(xiàng)債券。其中，企業(yè)債券歸屬于我們通常意義所說的城投債，但并不是所有2014年12月31日以前發(fā)行的城投債都屬于非政府債券形式的存量政府債務(wù)。債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券如果債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔(dān)全部償還責(zé)任。也就是說，《預(yù)案》所說的規(guī)定期限是指在2017年12月31日以前。根據(jù)《合同法》第八十四條規(guī)定，“債務(wù)人將合同的義務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)移給第三人的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)債權(quán)人同意”。第三問，怎么認(rèn)定“債權(quán)人同意”？這里主要考慮企業(yè)債券債權(quán)人怎么“同意”。除募集說明書有特別規(guī)定外，債券持有人會(huì)議決議生效方式一般需要占債務(wù)融資工具總表決權(quán)半數(shù)以上通過。（2）持有人會(huì)議決議應(yīng)當(dāng)由出席會(huì)議的本期債務(wù)融資工具持有人所持有的表決權(quán)的四分之三以上通過后生效。也就是說，債權(quán)人同意“將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府”，就意味著同意將其所持有的債務(wù)“置換為地方政府債券”，但根據(jù)我們的理解，這并不意味著債權(quán)人必須持有地方債（等同于定向置換），也可以接受公開發(fā)行地方債募集的資金（對(duì)應(yīng)本金部分），相當(dāng)于提前償還。但是考慮到定向置換地方債的規(guī)模（），“置換為地方政府債券”主要還是通過“定向置換”的形式，直接將債權(quán)轉(zhuǎn)化為地方政府債券；同時(shí)還有小部分是直接提前到期償還現(xiàn)金。債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對(duì)應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回。如果債權(quán)人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接償還責(zé)任，那么從2018年1月1日起，地方政府將不再承擔(dān)償還責(zé)任，即使某項(xiàng)債務(wù)被納入地方政府債務(wù)范疇以內(nèi)，2018年以后也將喪失這種地位，對(duì)應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央收回，相應(yīng)調(diào)低地方政府的債務(wù)限額。存量或有債務(wù)存量或有債務(wù)包括2014年12月31日以前