【正文】 質(zhì)來判斷。實(shí)踐中還存在大量以政府辦公室名義發(fā)布的，以及政府或者政府辦公室同其他國家機(jī)關(guān)或者組織機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。此類文件原則上只要是經(jīng)過政府批準(zhǔn)或者同意的，都應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案，但考慮到其情形比較復(fù)雜特殊，可以與政府進(jìn)行研究商定。黨政聯(lián)合發(fā)文在實(shí)際工作中是比較常見的。這些文件通常涉及全局、與人民群眾的切身利益密切相關(guān)。（二）關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的標(biāo)準(zhǔn)立法法和監(jiān)督法分別規(guī)定了地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令和下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定的情形。概括地說，包括了合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面?？傮w來說，合法性審查由于有法律、法規(guī)和人大及其常委會(huì)的決議、決定作為依據(jù)，相對(duì)比較容易確定。有些規(guī)范性文件未必違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或有失公正，或有損人民群眾的利益，也是需要撤銷的。一般來講,合理性包括兩層意思:一是制定規(guī)范性文件的動(dòng)機(jī)、目的和具體規(guī)定符合法律的目的、原則和精神；二是設(shè)計(jì)的制度符合公正、合理、客觀、適度的一般要求。這對(duì)準(zhǔn)確把握規(guī)范性文件的合理性有一定的借鑒意義。規(guī)范性文件的審查主要有被動(dòng)審查和主動(dòng)審查兩種啟動(dòng)方式。在被動(dòng)審查方面，審查的問題通常比較明確具體，應(yīng)當(dāng)更加突出對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)益的保護(hù)。在主動(dòng)審查方面，有些同志認(rèn)為可查可不查，這種觀點(diǎn)值得商榷?？紤]到當(dāng)前有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備狀況，主動(dòng)審查要有選擇性和針對(duì)性，要突出重點(diǎn)，不能泛泛而審。對(duì)涉及這些內(nèi)容的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照審查標(biāo)準(zhǔn)，積極主動(dòng)地開展審查工作。（四）關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查機(jī)構(gòu)根據(jù)立法法和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查的主體是人大常委會(huì)，但在人大常委會(huì)內(nèi)要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員來具體從事備案審查工作。在被動(dòng)審查上，明確由常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。為確保對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作到位，還需要設(shè)立專門的審查工作機(jī)構(gòu)，配備專門的工作人員。這樣的設(shè)置便于動(dòng)員各方面的力量，分工協(xié)作，齊抓共管，共同做好這項(xiàng)工作。本文試從規(guī)范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及程序等幾個(gè)方面對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行探討。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，按法定期限報(bào)法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對(duì)其監(jiān)督審查的活動(dòng)。由地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)，使權(quán)力的行使不致于脫離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，防止權(quán)力濫用，保障人民的權(quán)力真正用來為人民 謀利益。對(duì)人民群眾來說也是保障合法權(quán)益的救濟(jì)手段，公民、法人和其他組織為了維護(hù)公共利益和自身合法權(quán)益，都可以通過這一途徑來主張和維護(hù)權(quán)利。二、備案審查的范圍根據(jù)立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報(bào)全國人大常委會(huì)備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。但在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)遇到很難界定的問題，比如市政府沒有以決定、命令等文體發(fā)布但具備規(guī)范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議是不是規(guī)范性文件，黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性公文能否開展審查等。對(duì)于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的、文件內(nèi)容以政府工作為主且具備規(guī)范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會(huì)黨組向市委匯報(bào)，經(jīng)市委同意后進(jìn)行備案審查。對(duì)合法性審查的內(nèi)容，立法法第八十七條和監(jiān)督法第三十條已作出了明確規(guī)定。（二）適當(dāng)性審查監(jiān)督法對(duì)于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實(shí)體性的規(guī)定，并規(guī)定對(duì)這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會(huì)可以予以撤銷。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級(jí)機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級(jí)機(jī)關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機(jī)關(guān)也不得向其他機(jī)關(guān)授權(quán)。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。對(duì)這些權(quán)利，沒有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的。比方說，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機(jī)關(guān)的宗旨。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。報(bào)送的規(guī)范性文件備案材料應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容。應(yīng)為規(guī)范性文件報(bào)備機(jī)關(guān)的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報(bào)告中應(yīng)當(dāng)寫清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機(jī)關(guān)通過的時(shí)間、文件字號(hào)、公布日期和施行日期等內(nèi)容。對(duì)于沒有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行備案的，應(yīng)當(dāng)報(bào)送文件原件及相關(guān)附件。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送相關(guān)報(bào)告。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過程中重大分歧意見的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件的意見和建議等。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對(duì)重大問題召開論證會(huì)、聽證會(huì)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送論證報(bào)告、聽證報(bào)告等。同時(shí)，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報(bào)送審查。①接收。②登記。③分送。④存檔。（三）規(guī)范性文件的審查根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動(dòng)審查和主動(dòng)審查兩種方式來進(jìn)行。①審查要求或建議的接收。②審查要求或建議的審核。③提出辦理建議。對(duì)提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，認(rèn)為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒有審查必要的，應(yīng)當(dāng)向提出建議的組織或個(gè)人及時(shí)回函說明情況。具體審查機(jī)構(gòu)收到送達(dá)的規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，在60日內(nèi)提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個(gè)人。審查過程中，可以要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)說明情況，也可以根據(jù)需要邀請(qǐng)有關(guān)專家參加，或者舉行聽證會(huì)聽取各方面意見。由具體審查機(jī)構(gòu)對(duì)審查情況進(jìn)行整理，認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的提出具體審查意見，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究；如果是兩個(gè)以上具體審查機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)匯總后報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。（四）備案審查結(jié)果處理具體審查結(jié)束后，可以分三個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)審查意見進(jìn)行處理。由接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)其審查意見進(jìn)行匯總后，提出辦理意見，經(jīng)秘書長、常委會(huì)分管副主任審定后，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。②溝通糾錯(cuò)。③撤銷或廢止。具體審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為制定機(jī)關(guān)提出的無需修改或廢止的理由不充分的，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)主任會(huì)議提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會(huì)議討論后，提交常委會(huì)會(huì)議決定。我市在2010年12月召開全市規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會(huì)辦公室關(guān)于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務(wù)和措施。各縣區(qū)也明確了常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，并積極開展工作。2011年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件98件。備案審查的數(shù)量在全省的位次是比較靠前的。做好這項(xiàng)工作，最根本的是取決于人。要解決好這一問題，不僅需要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工作人員的法律培訓(xùn)或從法學(xué)領(lǐng)域招考工作人員，還要善于借助社會(huì)專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現(xiàn)象。聘請(qǐng)長期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識(shí)和法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任法律顧問，不僅能解決人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律力量薄弱的問題，還有利于從實(shí)踐的角度、更深層次地對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。二是成立法律咨詢小組。三是充分發(fā)揮各級(jí)人大機(jī)關(guān)專門人員的作用。以地級(jí)市人 大常委會(huì)為例，在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí)，不僅可以邀請(qǐng)上一級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查人員參與，也可以邀請(qǐng)下一級(jí)及平級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查人員參與。四是充分發(fā)揮人大代表的作用。根據(jù)地方組織法和代表法規(guī)定，一定數(shù)量的人大代表或常委會(huì)組成人員聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)提出屬于職權(quán)范圍內(nèi)的議案