【正文】 ，類型上不僅包括公民之間、公民與法人和其他社會組織的糾紛，也包括法人、其他社會組織之間的糾紛。因此，筆者認(rèn)為，人民調(diào)解必須適應(yīng)新形勢的發(fā)展和新任務(wù)的要求，既要鞏固傳統(tǒng)陣地，又要開拓新的領(lǐng)域，為構(gòu)建和諧社會充分發(fā)揮維護穩(wěn)定的第一道防線作用，積極參與到各類社會矛盾的化解中來。同時為了防止人民調(diào)解范圍的過度延伸，有必要對人民調(diào)解的范圍作限制性的規(guī)定，如規(guī)定人民調(diào)解委員會不予受理下列民間糾紛：（一）人民法院、公安機關(guān)或其他行政部門正在處理或者已經(jīng)解決的；（二）法律、法規(guī)規(guī)定只能由其他專門機關(guān)管轄處理或者禁止采用人民調(diào)解方式解決的。但是根據(jù)新形勢下人民調(diào)解的發(fā)展要求，有必要對人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力作進(jìn)一步的提升。也可以直接以法院的審核確認(rèn)書來賦予人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力。對人民調(diào)解組織的財政支持應(yīng)當(dāng)按照“地方財政預(yù)算為主，國家財政預(yù)算為輔，收益單位適當(dāng)補充”的原則，以保障人民調(diào)解工作的順利開展。同時鼓勵有條件的地方通過政府購買服務(wù)的方式來解決人民調(diào)解的經(jīng)費問題。通過政府購買服務(wù)的方式資助人民調(diào)解的發(fā)展是依托政府和市場之外的第三方力量，預(yù)防和化解矛盾，提高社會對矛盾糾紛自我消化、自我調(diào)和的能力的重要舉措之一。在建立多元化糾紛解決機制的問題上，最大的障礙首先是來自各個權(quán)力機關(guān)和部門之間的權(quán)力和利益之爭。、司法調(diào)解的銜接機制近兩年來，我國還出現(xiàn)了人民調(diào)解組織的新形式：（1）個人、合作型調(diào)解工作室，如上海等地以“李琴工作室”為代表；（2）將人民調(diào)解的觸角拓伸到消費維權(quán)等專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解領(lǐng)域；（3）在公安派出所進(jìn)駐人民調(diào)解工作室，如珠海在29個派出所設(shè)立了人民調(diào)解工作室；（4）在人民法院派駐人民調(diào)解工作室，聯(lián)合開展審前調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解等，如深圳福田區(qū)等。例如，珠海市香洲區(qū)梅華街人民調(diào)解委員會調(diào)解過這樣一宗刑事案例：被害人為一名6歲兒童，被告人是被害人的外公，被告人駕駛車輛在自家院子里準(zhǔn)備停車，在倒車過程中不慎將其外孫即被害人撞死。該案件經(jīng)珠海市公安部門批準(zhǔn)，委托梅華街人民調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解，最終以被告人向被害人的父母（即其女兒、女婿）賠禮道歉，被害人的父母給予諒解寬恕，雙方達(dá)成和解協(xié)議結(jié)案。據(jù)統(tǒng)計，深圳市基層派出所每天接報的警情約60%為非警務(wù)的糾紛，公安機關(guān)要耗費大量的警力去調(diào)解，一定程度上影響了刑事打擊和治安管理的效能，而推行“警民聯(lián)調(diào)”工作機制，在基層派出所辦公樓內(nèi)設(shè)立“警民聯(lián)調(diào)”工作室，將街道的人民調(diào)解與公安的治安調(diào)解有機結(jié)合，可以節(jié)約司法成本，加強治安防范及密切警民關(guān)系，使大量的非警務(wù)糾紛從基層派出所剝離，盤活了一線的警力，化解了大量的民間糾紛，提高了群眾的滿意率，對構(gòu)建和諧社會做出了積極的貢獻(xiàn)。如珠海市駐香洲區(qū)南灣法庭人 6 民調(diào)解工作室受理人民調(diào)解案件227宗，成功114宗，其中93％是法庭立案后委托人民調(diào)解工作室進(jìn)行調(diào)解的。而人民調(diào)解制度將在這一過程中再次獲得新生。如珠海市建立了一支專職人民調(diào)解員隊伍，通過調(diào)解工作的專職化和專業(yè)化，實現(xiàn)專、兼結(jié)合，扭轉(zhuǎn)有機構(gòu)無人員的局面。目前全市共有23個派出所建立了人民調(diào)解工作室，每個工作室配3名專職人民調(diào)解員。市公安局不但幫助解決了人民調(diào)解工作室的專門辦公用房，進(jìn)行了統(tǒng)一的裝修，配備了必要的辦公設(shè)備，而且還承擔(dān)了專職調(diào)解員聘用經(jīng)費、培訓(xùn)經(jīng)費。（2）完善的制度建設(shè)是多元化糾紛解決機制可持續(xù)發(fā)展的堅強保證。（3）職權(quán)法定、職責(zé)明晰是銜接工作取得實效的關(guān)鍵三大調(diào)解的有機銜接不是聯(lián)合調(diào)解，而是在分工基礎(chǔ)上的系統(tǒng)整合，實現(xiàn)各種調(diào)解方式的有效對接與協(xié)調(diào)運作。同時，對工作流程進(jìn)行細(xì)化，杜絕銜接工作中可能出現(xiàn)的職責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象。廣東省人民政府法制研究所：“多元化糾紛解決機制一般理論”，載《政府法制研究》2006年第12期。俗話說“清官難斷家務(wù)事”也在一定程度上以此作為根據(jù)。中國傳統(tǒng)社會的調(diào)解制度是建立在封建制的族權(quán)、父權(quán)統(tǒng)治基礎(chǔ)之上，并以封建社會“三綱五?！睘楹诵牡男袨橐?guī)范，“禮”為其調(diào)解矛盾的依據(jù)，有其封建性和糟粕性。人民調(diào)解制度是我國民間自我管理、自我教育、自我服務(wù)的調(diào)解民間糾紛、維護社會穩(wěn)定的一項社會制度。各地的人民調(diào)解委員會在調(diào)解民間糾紛，防止民間矛盾激化，把糾紛解決在基層，消滅在萌芽狀態(tài)方面做了大量的工作，促進(jìn)了社會的穩(wěn)定。因此，健全和完善我國人民調(diào)解制度非常必要的。我國的人民調(diào)解制度是一項具有中華民族文化傳統(tǒng)和特色的民主法律制度。現(xiàn)行憲法，民事訴訟法以及調(diào)解委員會組織條例的規(guī)定明確確立了人民調(diào)解的性質(zhì)和法律地位：作為村民委員會和居民委員會下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，人民調(diào)解委員會在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下進(jìn)行工作。當(dāng)事人對調(diào)解達(dá)成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行，不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴。人民調(diào)解作為糾紛的解決方式曾發(fā)揮過重大作用，但是改革開放以后，隨著我國的法制體制的逐步建立和完善，民事訴訟成為解決民事糾紛的主要途徑。據(jù)統(tǒng)計，進(jìn)入九十年代以后，調(diào)解委員會的糾紛調(diào)解數(shù)量呈逐年遞減的趨勢，從 1990 年的740 余萬件減至1998 年的 526 萬件，每個調(diào)解人員的調(diào)解量已不到一件。而作為其指導(dǎo)機關(guān)的司法行政機關(guān)也只是通過同級人民政府的支持，來解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費。這從表面上看沒什么不足，但在實踐中，這一規(guī)定很難真正實現(xiàn)。因而，缺乏工作經(jīng)費是人民調(diào)解工作發(fā)展的“瓶頸”?；鶎诱{(diào)解員工作環(huán)境非常險惡，人身安全時常受到威脅。缺乏資金，使得調(diào)解員的補貼經(jīng)費無法解決。另外，工作經(jīng)費無法保障，也使得對調(diào)解員的培訓(xùn)工作無法正常進(jìn)行。但由于經(jīng)費短缺，培訓(xùn)主要采用“以會代培”方式。(二)人民調(diào)解員的素質(zhì)偏低 目前，我國達(dá)到高中、中專以上文化知識或法律中專以上的人民調(diào)解員有220多萬人，僅僅占調(diào)解員人數(shù)的25%。而我國相關(guān)法律法規(guī)對于人民調(diào)解員自身素質(zhì)的要求較低，是導(dǎo)致我國人民調(diào)解員素質(zhì)普遍偏低的主要原因。在這其中并沒有對人民調(diào)解員的文化程度提出要求，只是在以后制定的《若干規(guī)定》中對人民調(diào)解員的文化程度作了規(guī)定，要求應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程度。這一狀況無疑是導(dǎo)致我國農(nóng)村調(diào)解工作水平較低的一個重要原因。在當(dāng)今民間糾紛日益復(fù)雜化，而人民的法律意識、權(quán)利意識又在不斷增強的情形下，就不可能很好地解決糾紛。特別是在廣大農(nóng)村，地區(qū)大多數(shù)青壯年都已外出務(wù)工，缺乏足夠的人民調(diào)解員后備資源已是一種普遍現(xiàn)象。(三)人民調(diào)解制度缺乏程序的保障 雖然調(diào)解程序機動靈活、簡便是人民調(diào)解制度的特色之一，但是人民調(diào)解制度沒有制定確定的程序，調(diào)解過程隨意性過大，也是造成當(dāng)事人質(zhì)疑調(diào)解工作公正性的主要原因之一岡。只有堅持人民調(diào)解的工作程序，才能保證調(diào)解工作的質(zhì)量。(四)人民調(diào)解協(xié)議的效力不明確 人民調(diào)解協(xié)議的效力不明確是困擾人民調(diào)解工作發(fā)展的又一核心問題。《民事訴訟法》第十六條第二款規(guī)定:人民調(diào)解委員會依照法律規(guī)定，根據(jù)自愿原則進(jìn)行調(diào)解。不愿調(diào)解、調(diào)解不成或反悔的，可以向人民法院起訴。經(jīng)過調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后反悔的，任何一方可以請求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。它一方面規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行調(diào)解協(xié)議，而另一方面卻又規(guī)定作出協(xié)議后可以反悔，并且對于反悔的當(dāng)事人沒有規(guī)定任何不利的后果。人民調(diào)解協(xié)議的效力不明確，使當(dāng)事人有借口推脫自己的責(zé)任，而應(yīng)該受到保護的權(quán)利卻未得到保護。同時，也大大增加了人民法院的工作量，導(dǎo)致資源的浪費。在現(xiàn)代意識的整體沖擊下，維系一種傳統(tǒng)的糾紛解決方式似乎已經(jīng)不合潮流，似乎只有拿起訴訟的武器解決糾紛才是一種現(xiàn)代法意識。三、新時期人民調(diào)解制度的完善 筆者認(rèn)為，基于這樣的現(xiàn)實，重建人民調(diào)解制度的問題就成為迫切需要解決的問題。筆者建議，由法律專業(yè)人員如律師、公證人和退休法官和非法律專業(yè)人員（即在某一專業(yè)領(lǐng)域如經(jīng)濟、外貿(mào)等領(lǐng)域有一定威望和影響的專業(yè)人士）承擔(dān)調(diào)解工作。調(diào)解人員由發(fā)生糾紛的當(dāng)事人自由選擇。在調(diào)解成功的情況下，調(diào)解費用通常由當(dāng)事人達(dá)成合意，一般由雙方分?jǐn)?。（二）賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力 通過人民調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，應(yīng)該賦予其拘束力和執(zhí)行力。當(dāng)雙方當(dāng)事人對調(diào)解協(xié)議有爭議時，可以借鑒關(guān)于仲裁協(xié)議效力的規(guī)定，向調(diào)解委員會所在地的中級人民法院起訴，要求法院對調(diào)解協(xié)議的效力進(jìn)行審查，此時法院只能就調(diào)解協(xié)議的形式進(jìn)行審查，而不能對調(diào)解協(xié)議所涉及的實體法律關(guān)系進(jìn)行審查。而且法院對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行形式審查時，應(yīng)實行一審終審，以發(fā)揮人民調(diào)解及時迅速解決糾紛的作用，防止訴訟拖延。（2）調(diào)解程序違法；（3）調(diào)解人員調(diào)解糾紛時有索賄受賄，徇私舞弊，枉法裁決的行為。（三）完善調(diào)解的基本原則 首先，自愿性是調(diào)解的根本特性。和解都是在當(dāng)事人自愿的前提下達(dá)成的。與訴訟程序的公開性原則相反，調(diào)解必須排除公眾的參與。出于同樣的原因，調(diào)解記錄不允許用于調(diào)解失敗后的訴訟程序，除非經(jīng)雙方當(dāng)事人同意。調(diào)解的自愿性原則決定了調(diào)解人在調(diào)解中必須居于中立地位，這樣才能贏得當(dāng)事人雙方的信任，使其達(dá)成合意。人民調(diào)解制度的完善，并不是簡單的法律移植和理論設(shè)計就可以完成的，更加需要在司法實踐中，本著保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障司法的公正與民主的理念，不斷地改進(jìn)與完善。作為中國傳統(tǒng)資源的人民調(diào)解制度正是適應(yīng)這一要求的理想選擇。在當(dāng)前，通過進(jìn)一步完善及充分發(fā)揮靈活、便民、無償?shù)膬?yōu)勢，人民調(diào)解制度必將在維護人民的合法權(quán)益，構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程中作出更大的貢獻(xiàn)。訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是調(diào)解制度中的基本內(nèi)容，兩者各具特點，如何使兩者有效的銜接起來，更好的發(fā)揮調(diào)解作用，對當(dāng)前的法院審判工作具有重要意義。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，隨之而來的各種利益的調(diào)整，社會矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因復(fù)雜化的特點。法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯，使法院工作陷于負(fù)重與被動局面，同時也形成了當(dāng)事人對法院、法官的公信度有所減弱等現(xiàn)狀，使法院工作面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。2009年 一至四月份共結(jié)案431件，其中調(diào)解208件)。一、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的概念及其優(yōu)越性訴訟調(diào)解，是指在民事訴訟過程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當(dāng)事人就民事爭議通過自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的活動和結(jié)案方式。人民調(diào)解，即人民調(diào)解委員會的調(diào)解，是在人民調(diào)解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭的一種群眾性自治活動。來自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點，能夠相對迅速、低廉和簡便地解決糾紛，使當(dāng)事人以較低的代價獲得較大的利益(人民調(diào)解不收費、訴訟調(diào)解免去上訴申訴執(zhí)行成本)，這體現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解效率方面的優(yōu)勢和價值取向。例如，以其常識化的運作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來的理解困難。整體地考察事件背后的復(fù)雜長遠(yuǎn)的社會關(guān)系，而不是簡單地將其分解為簡單關(guān)系，僅就部分的是非曲直做出判斷。在調(diào)解協(xié)議達(dá)成過程中，調(diào)解機構(gòu)或調(diào)解人不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強加給當(dāng)事人，當(dāng)事人有同意或拒絕這種解決方案的權(quán)利。訴訟調(diào)解和人民調(diào)解能彌補法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習(xí)慣和標(biāo)準(zhǔn)等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能達(dá)致雙贏的結(jié)果,體現(xiàn)了自認(rèn)的效益最大化和自治的價值取向。調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風(fēng)險，在審理案件時往往會忽視調(diào)解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進(jìn)行調(diào)解勸說，容易導(dǎo)致以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決，當(dāng)事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因為他們明白即使表示不接受，由該審判員作出的判決的結(jié)果還是一樣。由于調(diào)解法官對訴訟雙方不了解，對調(diào)解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當(dāng)事人惡意串通，為逃避他人債務(wù)、損害社會公共利益和國家利益，而通過訴訟調(diào)解的方式轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、規(guī)避法律責(zé)任，較為常見的有調(diào)解假離婚、假抵債、假清償。刑事調(diào)解中自愿原則貫徹不到位。原告人則為了盡快得到經(jīng)濟上的賠償，也會違心地放棄追究被告人的刑事責(zé)任。(二)人民調(diào)解中存在的問題人民調(diào)解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調(diào)解員可能利用事實上的力量左右調(diào)解方案使調(diào)解的自愿難以保障，最終演成弱肉強食的格局。調(diào)解的結(jié)果在效力上缺少權(quán)威性、確定性和強制性等。針對我國訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢及所存在的弊端，只有對其進(jìn)行相應(yīng)的制度優(yōu)化及資源整合，才能進(jìn)一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補、資源共享，達(dá)到訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機銜接。一方面，可在訴前引到當(dāng)事人到相應(yīng)的人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。二是建立訴中委托調(diào)解制度。經(jīng)調(diào)解，達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人可以選擇由法院出具調(diào)解書，也可以撤訴，選擇由人民調(diào)解組織出具調(diào)解書。人民法院應(yīng)當(dāng)從審判業(yè)務(wù)部門抽調(diào)經(jīng)驗豐富的審判人員組成巡回法庭，負(fù)責(zé)審理各縣(市)、區(qū)調(diào)處中心或者人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的民間糾紛案件。(二)工作制度銜接一是建立定員、定點、定期聯(lián)系制度，選派經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)水平高的法官擔(dān)任轄區(qū)街道調(diào)委會的指導(dǎo)員，建立法官指導(dǎo)人民調(diào)解工作的長效機制。三是建立疑難案件指導(dǎo)制度，可派專人指導(dǎo)民調(diào)組織的疑難案件，幫助其梳理法律關(guān)系，分析爭議焦點，有針對性的指導(dǎo)人民調(diào)解員開張調(diào)解工作。制定培訓(xùn)計劃，定期開展對人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。人民調(diào)解委員會可以將通過調(diào)解達(dá)成的協(xié)議以及卷宗材料送交人民調(diào)解指導(dǎo)員評閱。具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，公證機關(guān)依法賦予強制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財產(chǎn)所在地人民法院申請執(zhí)行。對人民調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，庭前調(diào)解機構(gòu)在對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查時，應(yīng)遵循“法律不禁止即為合法”的原則，凡經(jīng)審查制作調(diào)解書的，即與法院判決止具有同等法律效力?！吨袊鴩H經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則(2000年)》第48條規(guī)定，當(dāng)事人在仲裁委員會之外通過調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，可以憑當(dāng)事人達(dá)成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。在我們設(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會員主持達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書。訴訟調(diào)解再審制度的完善①將違反法定程序，可能影響當(dāng)事人利益作為申請再審的法定事由。③對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容損害國家、集體及社會公共利益的，法院有權(quán)決定再審。人民調(diào)解協(xié)議救濟制度的完善①經(jīng)庭前調(diào)解機構(gòu)司法審查的人民調(diào)