【正文】 基礎(chǔ)地位、多功能特點(diǎn)以及它的高風(fēng)險性，必須要依靠一個以政府為主導(dǎo)的、專一的、分擔(dān)的政策保險機(jī)制做保障，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高。從理論上來說，由于農(nóng)業(yè)保險屬于高風(fēng)險、分散化的險種，經(jīng)營主體難以自行消化其經(jīng)營的虧損，所以不適宜完全的商業(yè)化運(yùn)營。建立政策性農(nóng)業(yè)保險還有助于減輕農(nóng)業(yè)保險中的逆向選擇和道德風(fēng)險問題。另一方面，由于存在被保險人在投保后欺騙保險公司、或者對保險標(biāo)的的管理不善或不積極，而給保險公司可能帶來的道德風(fēng)險。政府在建立政策性農(nóng)業(yè)保險的過程中，可以對保險制度加強(qiáng)規(guī)范，還可以采取一些政府特有的手段，如實(shí)行強(qiáng)制保險、嚴(yán)格監(jiān)管等，來減輕農(nóng)業(yè)保險中難度大，成本高的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，推動農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展。加入世界貿(mào)易組織對我國農(nóng)業(yè)來講，可謂機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。按照有關(guān)世貿(mào)組織的規(guī)定，我國今后農(nóng)業(yè)的投入可達(dá)460多億，這與我國近3年在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食儲備、自然災(zāi)害救濟(jì)等國內(nèi)補(bǔ)貼方面平均每年投入只有27 0多億元相比，存在多達(dá)190億的缺口。從挑戰(zhàn)方面來看，政府必須積極介入，充分利用WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中所提供的綠箱政策，發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，這標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險的第三輪試驗(yàn)開始。目前，農(nóng)業(yè)保險的承保險種明顯增多，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷增大，覆蓋領(lǐng)域逐步拓寬，保險主體日益多元，功能作用逐步發(fā)揮，各項(xiàng)試點(diǎn)逐步推進(jìn)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。截至2008年底，同比增長 %，約占全國耕地面積的25%，參保農(nóng)戶達(dá)9000萬戶次，三項(xiàng)指標(biāo)分別比2007年增加了130%、%和113%。市場上存在的農(nóng)業(yè)保險險種達(dá)160多個，基本涵蓋了種養(yǎng)兩業(yè)的各個領(lǐng)域。另外，除主要農(nóng)作物外，各地還結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，開展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險種，進(jìn)一步拓寬了農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)領(lǐng)域。(三)政策新農(nóng)業(yè)保險組織形式向多元化方向發(fā)展在鼓勵人保、中華聯(lián)合等全國性保險公司積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險的同時，自2004年以來，保監(jiān)會先后批準(zhǔn)了5家專業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司，黑龍江陽光農(nóng)業(yè)互助保險公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險公司、上海安信農(nóng)業(yè)保險公司、法國安盟保險成都分公司、安徽國元農(nóng)業(yè)保險公司，此外，浙江等地結(jié)合本地農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，在“政府推動+市場運(yùn)作+農(nóng)民自愿”原則的指導(dǎo)下。中國漁業(yè)互保協(xié)會也在積極開展?jié)O業(yè)保險經(jīng)營的探索。(四)政策性農(nóng)業(yè)保險的功能作用逐步發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。20042008年，僅2008年農(nóng)業(yè)保險為1400余萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款70億元。)。12”四川汶川大地震中，僅能繁母豬保險賠款一項(xiàng)就近1億元，有力地支持了災(zāi)區(qū)重建工作。例如，黑龍江陽光相互保險公司自成立以來，先后投入5000多萬元購買相關(guān)設(shè)備及實(shí)施防災(zāi)作業(yè)，極大提高了農(nóng)戶在防損救災(zāi)方面的能力。自2004年政府在全國范圍內(nèi)積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)改革以來，我國政策性農(nóng)業(yè)保險可以說取得了巨大的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但隨著試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深入，諸多制約政策性農(nóng)業(yè)保險向前發(fā)展的問題也逐漸顯露出來。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因自然災(zāi)害或意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N保險制度。盡管政策性農(nóng)業(yè)保險這幾年在我國取得了一定的進(jìn)展，但各方對政策性農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識仍然不夠明確，這表現(xiàn)在兩方面：1，地方政府對于政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確。因此有的地方政府把舉辦農(nóng)業(yè)保險當(dāng)作一種“額外負(fù)擔(dān)”，把征繳農(nóng)業(yè)保險費(fèi)看成是一種“濫收費(fèi)”。使得地方上的積極性會打折扣，目前這點(diǎn)有限的積極性也很難持久。2，農(nóng)業(yè)保險的政策性經(jīng)營方式不夠明確。這樣，政策性保險業(yè)務(wù)和商業(yè)性保險業(yè)務(wù)之間沒有明確的核算界限。(二)農(nóng)民收入水平低，保險意識淡薄在政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)地區(qū)逐漸鋪展的進(jìn)程中，農(nóng)戶對于政策性農(nóng)業(yè)保險有效需求不足的現(xiàn)實(shí)仍掣肘農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，主要原因如下。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的高風(fēng)險性、空間的分散性、時間的季節(jié)性、定損的復(fù)雜性，造成了農(nóng)業(yè)保險的高成本性，于是決定了農(nóng)業(yè)保險實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營必須以高費(fèi)率為保障，各國的經(jīng)驗(yàn)表明，一切險農(nóng)作物的保險費(fèi)率在215%之間，比之家庭財產(chǎn)、企業(yè)財產(chǎn)的保險費(fèi)率(1‰左右)高出十幾倍到幾十倍，而我國目前正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)過渡時期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)力水平低。2，依賴思想嚴(yán)重和保險意識淡薄是制約我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要因素。對此筆者深有感觸，在歲末年初北方主要冬麥區(qū)遭遇了幾十年不遇的特大旱災(zāi)之后，筆者曾在山東農(nóng)村老家(山東日照，不屬于農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)地區(qū))做過一項(xiàng)問卷調(diào)查，調(diào)查的結(jié)果著實(shí)令筆者震驚。知道農(nóng)業(yè)保險是如何運(yùn)作的只占聽說過的52%，而有意購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶為 7%；在有保費(fèi)補(bǔ)貼的前提下愿意購買農(nóng)業(yè)保險的也僅僅占到所調(diào)查戶數(shù)的18%左右。在政府大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的今天，上述結(jié)果和反應(yīng)出的問題不得不令人深思：三是我國農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營，超小規(guī)模的土地經(jīng)營客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟(jì)保障功能。由于農(nóng)民的保險意識較弱，收入水平低。(三)保險公司經(jīng)營管理技術(shù)水平落后農(nóng)業(yè)保險的保險利益有別于一般財產(chǎn)險的保險利益，是一種事先難以準(zhǔn)確確定的預(yù)期利益。因此，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營有其獨(dú)特的技術(shù)要求，普通財產(chǎn)保險經(jīng)營技術(shù)難以奏效。1，農(nóng)業(yè)風(fēng)險監(jiān)測技術(shù)落后。例如，由于沒有建立自然災(zāi)害預(yù)報警報系統(tǒng)，致使防災(zāi)防損變得十分被動：由于沒有建立災(zāi)害損失信息的統(tǒng)計分析與管理系統(tǒng)，以致農(nóng)業(yè)保險定價所要求的歷史風(fēng)險損失資料難以滿足。農(nóng)業(yè)保險定價要以風(fēng)險區(qū)劃前提、以精算理論為基礎(chǔ)，而由于各種主客觀原因我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)劃幾近空白，精算技術(shù)甚為薄弱，叉缺乏完備的統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料支持，費(fèi)率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準(zhǔn)確反應(yīng)保險標(biāo)的的真實(shí)風(fēng)險水平，導(dǎo)致嚴(yán)重的逆選擇。集中表現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量低、針對性差，真正根據(jù)農(nóng)民收入水平、風(fēng)險狀況量身定做的產(chǎn)品少之又少，難以滿足農(nóng)民的保障需求。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)作物保險中道德風(fēng)險給保險公司造成的經(jīng)濟(jì)損失占保險賠款的20%以上，牲畜保險中更為嚴(yán)重。國內(nèi)外理論與實(shí)踐已經(jīng)充分證明，農(nóng)業(yè)保險是準(zhǔn)公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的有機(jī)組成部分，法律法規(guī)的制定與完善是政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的前提和保證。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定是，“農(nóng)業(yè)保險必須志愿加入，任何人不得強(qiáng)制”。對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定十分籠統(tǒng)，其中只有第155條規(guī)定：“國家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。在國家積極推進(jìn)政策試點(diǎn)的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。積極推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)的各省、市、自治區(qū)，雖然對參保農(nóng)戶的保險費(fèi)支出給予了一部分財政補(bǔ)貼(有的補(bǔ)貼保險費(fèi)的50%，有的補(bǔ)貼35%)，但是試點(diǎn)如果全面鋪開以后，財政補(bǔ)貼的壓力必然增加，而中央的財政扶持手段和力度是一個未知數(shù)，沒有任何有關(guān)的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災(zāi)補(bǔ)償基金和農(nóng)業(yè)保險法定再保險的條件下，真的發(fā)生大災(zāi)需要巨額賠付時，地方財政的力量有限。因此，盡管中央要求積極扶植政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，沒有政策上的支持，大多數(shù)地區(qū)不敢貿(mào)然行事，大多是等待觀望。(六)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系和農(nóng)業(yè)保險再保險機(jī)制的缺失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受巨災(zāi)風(fēng)險事故的襲擊，大面積旱災(zāi)、水災(zāi)在我國各地的發(fā)生頻率都很高。對此。而2009年初我國北方主要冬麥區(qū)所遭受的罕見的旱災(zāi)再次暴露了我國巨災(zāi)風(fēng)險分散體制的“缺位”。在十多個遭受旱災(zāi)的省(市、區(qū))中，只有安徽省明確將旱災(zāi)列為政策性農(nóng)業(yè)保險的保險責(zé)任。同時，部分試驗(yàn)的省、市、區(qū)也沒有安排再保險。(七)目前政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼方式存在諸多隱患目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險在實(shí)際的執(zhí)行過程中，形成了一種“政府財政補(bǔ)貼+保險公司商業(yè)經(jīng)營+農(nóng)戶自愿參?！钡闹贫劝才?。雖然更需要政策性農(nóng)業(yè)保險，但限于財力可能會導(dǎo)致上級財政補(bǔ)貼的不到位或到位不及時，產(chǎn)生明顯的補(bǔ)貼累退效應(yīng)。[編輯] 加快發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險的對策建議(一)加快農(nóng)業(yè)保險立法進(jìn)程由于農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。原本計劃在2007年底出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》也由于種種原因暫時擱置。(二)進(jìn)一步加大政策扶持力度發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險離不開政府扶持，世界上40多個推行政策性農(nóng)業(yè)保險的國家根據(jù)本國實(shí)際都相應(yīng)采取了不同的政策扶持方式。也是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。1，制定稅收優(yōu)惠政策。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農(nóng)業(yè)保險免征一切稅收。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，我們應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在服務(wù)“三農(nóng)”中的應(yīng)有作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要，制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。一是免除經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務(wù)的所得稅，對其他涉農(nóng)保險的營業(yè)稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的盈余，可在一定期間內(nèi)適當(dāng)減稅，以利于經(jīng)營主體增加準(zhǔn)備金積累，降低保險費(fèi)率，提高農(nóng)民的保費(fèi)支付能力；三是允許經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準(zhǔn)備金，并在稅前扣除，以增加經(jīng)營主體的資金實(shí)力。一是提供經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險費(fèi)補(bǔ)貼，以激勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，增加農(nóng)業(yè)保險的供給。二是對參保農(nóng)民實(shí)行的保費(fèi)補(bǔ)貼方式，建立保費(fèi)補(bǔ)貼的長效機(jī)制。(三)構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有高度關(guān)聯(lián)性和巨大的不確定性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險損失在空間上很難分散，結(jié)合發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看如果在農(nóng)險設(shè)計上沒有一個完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，一旦農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失發(fā)生，單獨(dú)的商業(yè)性保險公司很難獨(dú)立承擔(dān)與消化。筆者認(rèn)為我國可通過以下三條途徑建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。在不斷增加試點(diǎn)地區(qū)的同時，努力提高試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的參保率。國外實(shí)踐證明，單純提高保費(fèi)補(bǔ)貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，如果完全實(shí)行自愿保險，農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴(yán)重，不僅不能提高參保率，甚至?xí)霈F(xiàn)低參保率與高保費(fèi)之間的惡性循環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場萎縮。在政府大量補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強(qiáng)制措施后，才使農(nóng)業(yè)保險的參與率提高到80%左右。2，建立農(nóng)業(yè)保險再保險機(jī)制。在此情況下必須通過再保險方式，在更大空間范圍內(nèi)分散風(fēng)險、分?jǐn)倱p失。其職能主要有兩個：一是通過再保險機(jī)制，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在全國的范圍內(nèi)得以最大程度的分散：二是補(bǔ)貼各省、市、區(qū)農(nóng)業(yè)保險的虧損，這種補(bǔ)貼不同于一般的民政救濟(jì)。這種差額杠桿撬動機(jī)制既可以保證農(nóng)民以可以接受的相對較低的費(fèi)率參加保險，又可以撬動一般的保險機(jī)構(gòu)以不少于社會市場利潤率的水平來承保農(nóng)業(yè)風(fēng)險，充分調(diào)動了被保險人、保險人雙方的積極性。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有高度關(guān)聯(lián)性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在時間和空間上難以分散，很容易形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失。因此需要建立政府主導(dǎo)下的全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定程度的補(bǔ)償。巨災(zāi)風(fēng)險基金的籌集應(yīng)以國家為主、地方為輔。另外，還可由政策性保險機(jī)構(gòu)在資本市場上發(fā)行巨災(zāi)風(fēng)險基金債券，提高巨災(zāi)風(fēng)險基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為此種方法應(yīng)慎用。農(nóng)民的保險意識非常淺薄，對農(nóng)業(yè)保險的作用還心存疑惑，農(nóng)民不信任又不適應(yīng)交錢讓社會來保護(hù)自己。(五)設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前，我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理主要由中國保險監(jiān)督管理委員會來實(shí)施，但政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管在監(jiān)管性質(zhì)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管規(guī)則等方面均有很大的差異，尤其是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)管理比商業(yè)保險業(yè)務(wù)管理要復(fù)雜得多，它不僅在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營管理層面上復(fù)雜，還涉及到農(nóng)業(yè)、氣象、金融、投資、財政、稅務(wù)等若干領(lǐng)域，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質(zhì)所要求的跨部際協(xié)調(diào)上。農(nóng)業(yè)保險的管理機(jī)構(gòu)需要履行的職責(zé)應(yīng)該包括：一是根據(jù)中央政府和省政府授權(quán)，制定和執(zhí)行有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險的政策；二是組織全國或全省進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)劃分和費(fèi)率分區(qū)工作；三是研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險和風(fēng)險管理，精算費(fèi)率，設(shè)計政策性農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)準(zhǔn)(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災(zāi)準(zhǔn)備基金：五是協(xié)調(diào)各地、各個參與農(nóng)業(yè)保險的主體之間的關(guān)系：六是根據(jù)中央政府或省政府的授權(quán)，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補(bǔ)貼資金。2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法修正案》46條規(guī)定：國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。2009年10月施行的新《保險法》186條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。在國家積極推進(jìn)政策試點(diǎn)的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大的影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。對農(nóng)業(yè)保險政策性質(zhì)的認(rèn)識是影響其立法進(jìn)程的關(guān)鍵因素，很多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險和普通商業(yè)保險沒什么不同，有規(guī)范商業(yè)性保險的《保險法》即可，從而否認(rèn)制定單行的農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)范性文件的意義和價值，事實(shí)上這種認(rèn)識是錯誤的。目前，我國有關(guān)“三農(nóng)”的立法雖然也在逐步完善，但各項(xiàng)法律制度還不太健全。在整個“三農(nóng)”立法滯后的時代背景下，開展農(nóng)業(yè)保險立法是大勢所趨。從國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史視角和農(nóng)業(yè)保險制度變遷考察，農(nóng)業(yè)保險立法的意義比一般的商業(yè)性保險立法的意