【正文】 定的以外 ， 凡是鼓勵和允許外商投資進入的領(lǐng)域 ， 均鼓勵和允許民間投資進入； 2023年 1月 ， 國家計委 《 “ 十五 ” 期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見 》 ：積極鼓勵非國有經(jīng)濟在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展 ， 放寬外貿(mào) 、 教育 、文化 、 公用事業(yè) 、 旅游 、 電信 、 金融 、 保險 、 中介服務(wù)等行業(yè)的市場準入； 2023年 3月 ， 國家計委 《 外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo) 》 ：原禁止外商投資的電信和燃氣 、 熱力 、 供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領(lǐng)域； 廣州市委、市政府《關(guān)于促進個體私營經(jīng)濟上新水平的若干意見》，在開放投資領(lǐng)域、支持引導(dǎo)做強做大和改進服務(wù)環(huán)境上采取 40條措施，全面促進廣州個體私營經(jīng)濟發(fā)展。 2023年 12月 建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》：是我國繼電力、航空、電信等壟斷行業(yè)對外資和民間資本全面開放后的又一重大突破。 2023年 7月，國務(wù)院審批通過《水利工程供水價格管理辦法》：水利工程供水價格正式納入商品管理范疇；同年，《排污費征收使用管理條例》正式出臺，意味著在我國實施多年的排污費收費制度將發(fā)生重大變化。 （二）市場化運作的供給特征 政府與生產(chǎn)者角色分離 政企分開，市政公用的決策職能、監(jiān)督職能與生產(chǎn)職能相分離。 政府管制與市場競爭有機 結(jié)合 政府管制是政府對市政公用設(shè)施服務(wù)市場的直接干預(yù)，具體表現(xiàn)為政府依據(jù)法律法規(guī)對市政公用設(shè)施企業(yè)的市場進入、價格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)條件施加直接的行政干預(yù)。對非經(jīng)營性服務(wù)，如街道保潔、綠化等應(yīng)采用政府采購的方式，招標選擇生產(chǎn)者；對經(jīng)營性服務(wù)，如供水、供氣等，通過特許權(quán)授予的方式，競爭招標選擇投資者或經(jīng)營者。 投資和生產(chǎn)主體多元化 市政公用設(shè)施服務(wù)市場是一個由企業(yè)、民間投資者和外商投資者等多元投資主體共同參與的有序競爭市場。屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的，由投資者承擔；屬于政府決策或管制產(chǎn)生的，由政府承擔；屬于不可抗力的，由政府和投資者共同承擔。 其實 ， 在西方國家 ， 這種類似的改革及伴隨改革而引發(fā)的爭論始終沒有停息過 。 二十世紀八十年代以來 ， 一些國家相繼開始了公用事業(yè)民營化的進程 。法國有過一種很特殊的，被稱為“水政治”的現(xiàn)象。近年來，民主政治已經(jīng)不容許利益集團的不公開助選。法國當選總統(tǒng)希拉克的競選特別助理莫諾就是法國最大的蘇伊士里昂水務(wù)集團的董事長。 法國的特許經(jīng)營制度歷史悠久，被世界銀行稱為：“一種真正的法國模式”。官僚陋習(xí)，低效浪費，不顧成本和效益。民營化的結(jié)果稱為三滿意： 政府對公用事業(yè)的補貼完全取消，稅收大幅度增長（政府滿意）； 通過競爭，電費，水價不升反降。 美國多年來也是政府經(jīng)營公用事業(yè)，市長苦不堪言。近年來，自亞特蘭大市開始，許多州市實行特許權(quán)經(jīng)營，外國公司相繼涌入。民營化提供了不斷增長的公用事業(yè)投資需求與政府有限的財政收入之矛盾難題的解決辦法。 歐美國家，水市場基本上是在競爭的基礎(chǔ)上，通過兼并與收購形成的若干巨頭相對壟斷又相對競爭的局面。通過市場調(diào)節(jié)與競爭最后形成了 10家主要供水企業(yè)。 1965年以前 ， 美國主要的醫(yī)院多數(shù)是為一般的大眾 、 不太有錢的人服務(wù)的 。 那些大眾的醫(yī)院主要是為老百姓 、 沒錢的人提供服務(wù) 。 捐贈人規(guī)定醫(yī)院不是為了追求利潤去進行運作 。 非盈利的組織形式更多強調(diào)的是防止道德風(fēng)險 ， 或者說防止醫(yī)院的操作者去追求利潤 ， 但是非盈利的組織形式有一個致命的缺陷 ， 沒有任何人是這個企業(yè) 、 這個醫(yī)院的所有者 ， 就象中國的國有企業(yè)一樣 。 這樣 ， 慢慢就有了一些新的變化 。 另外 ， 隨著醫(yī)療技術(shù)逐漸的復(fù)雜化 ， 要醫(yī)生到病人家里去治療 ， 很多病已經(jīng)不太可能了 。 在這樣一個基礎(chǔ)上就慢慢出現(xiàn)了一些以盈利為主要追求目標的民營醫(yī)療機構(gòu) 。 美國教育業(yè)及其他公用事業(yè) 與醫(yī)院幾乎類似的是教育 ， 大概 60年代以前 ， 美國教育事業(yè)方面的組織基本上都是非盈利的 。 到 1992年為止 ， 美國的公益服務(wù)行業(yè)大概的分配是 ， 69%的養(yǎng)老院是由以盈利為主的公司來運作； 37%的民營托兒所是盈利性的公司； 12%的醫(yī)院是以盈利為主 ， 所有的醫(yī)院中 ， 78%的醫(yī)院是民營的 。電力 、 電信 、 還有環(huán)境保護等公用事業(yè)基本上都民營化了 。當然在中國情況會不一樣 ， 因為在中國很多制衡和監(jiān)督的機制都不到位 。 盈利的醫(yī)院在提供同樣的服務(wù)的基礎(chǔ)上 ， 降低成本方面 ， 考慮得比非盈利的醫(yī)院要更多一些 。有些非政府組織認為：一些大的水務(wù)公司的策略是先以不現(xiàn)實的、不可持續(xù)的低價中標，然后利用所在國監(jiān)管不足及政府官員的尋租事后漲價、謀求私利。 （五）另一種聲音 公用事業(yè)民營化從輿論上說，似乎是一邊倒，人人叫好。 菲律賓首都馬尼拉，將本來是地方政府管理的水公司變?yōu)樽⑷胪赓Y和當?shù)刭Y本的民營化企業(yè)。當再次提高水價的努力失敗后 ,2023年 12月特許權(quán)經(jīng)營方提出終止合同。 在有些國家，公眾普遍對公用事業(yè)的私有化持反對態(tài)度，是因為在許多發(fā)展中國家，公用事業(yè)私有化的可信度很低。據(jù)分析，這種不滿意主要是由于監(jiān)管不到位而造成的。影響公共民營合作制形式的主要因素是項目的具體內(nèi)外環(huán)境條件以及合作雙方所愿承擔的風(fēng)險程度 。 PPP的基本特征包括共享投資收益 ， 分擔投資風(fēng)險和分擔社會責任； PPP的典型結(jié)構(gòu)是由公共機構(gòu)設(shè)立項目 ， 民營機構(gòu)投資建設(shè)并負責運營 。 1908年 （ 光緒 34年 ） ， 當時故宮經(jīng)常失火 ， 慈禧太后問袁世凱怎么辦 ， 袁世凱提出由洋辦法來建立一個自來水公司 ， 用自來水滅火 。 同年 3月 28日 ， 公司的董事長上書慈禧的第二道奏折 ， 提出這個自來水公司的性質(zhì)就叫 “ 官督商辦 ‘ ， 由此看來 PPP的發(fā)明權(quán)實在應(yīng)當算在中國人頭上 。非“官督”不能抑制資本的貪婪，保障公用事業(yè)的公益性；非“商辦”則不能通過競爭提高服務(wù)質(zhì)量，增進效率和效益。 （二） PPP中各合作方的角色 政府和民營機構(gòu)各有其獨特的優(yōu)勢 ， 采納公共民營合作制是為了使合作雙方能各展所長 ， 最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢 。 劣勢：缺乏足夠的資金 、 管理落后 、 效率低 。 劣勢：承擔風(fēng)險能力有限 。 （三） PPP的模式選擇 以城市自來水供應(yīng)為例，我國城市公用事業(yè)的改革模式呈現(xiàn)多元公的形勢。這種模式成為當前我國公共事業(yè)經(jīng)營模式改革的主流方向。 2023年 7月武漢市誕生了水務(wù)“超級航母” 武漢控股公司。 京城水務(wù)公司是我國注冊資本最大的水處理公司，日處理污水能力達到 120萬立方米。 2023年底，又進行了企業(yè)戰(zhàn)略重組，經(jīng)營范圍進一步擴大至城市公交、市政建設(shè)、旅游產(chǎn)業(yè)、教育等行業(yè)和領(lǐng)域，總資產(chǎn)規(guī)模超 100億元。 組建大型公用事業(yè)集團的最公優(yōu)勢就是擁有較強的競爭實力，便于擴張和開拓新的市場，不利之處在于債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，經(jīng)營管理復(fù)雜，對企業(yè)的經(jīng)營管理職能提出了更高的要求。上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司負責供水和排水國有資產(chǎn)的管理，擁有下屬排水公司、 3個排水運營公司、 3個供水公司等全資子公司。 這種 模式最大的優(yōu)點是打破原有的壟斷局面，形成適度市場競爭格局；區(qū)分政策性虧損還是經(jīng)營虧損，促進企業(yè)降低成本，改善經(jīng)營，提高質(zhì)量。 3．股份制上市公司模式 通過上市融集資金進行股份制產(chǎn)權(quán)制度改革的水務(wù)企業(yè)有原水股份、凌橋股份、南海發(fā)展、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、三峽水利、武漢控股等，然而水務(wù)市場巨大的潛力、穩(wěn)定的投資回報正吸引多家上市公司涉足水務(wù)領(lǐng)域，甚至將主業(yè)向水務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。 其中有一種稱之為“廠網(wǎng)分離，水廠上市”的模式，是指集團公司將企業(yè)內(nèi)部的水廠和供水管網(wǎng)分離經(jīng)營的改革調(diào)整辦法。 這種拆分辦法有利于優(yōu)良資產(chǎn)重組上市。但與此同時，公司也面臨市場的嚴竣考驗。一般的實現(xiàn)形式為 BOT 方式。協(xié)議期滿后，項目產(chǎn)權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給所在國政府。 BOT即建設(shè)、運營、移交， 這種方式多為招商引資項目，在國內(nèi)已有眾多成功的范例。 合資合作經(jīng)營模式作為特許經(jīng)營的一種實現(xiàn)形式，其最大的特點就是債務(wù)債權(quán)關(guān)系明確，便于操作。 劣勢：沒有充分的競爭 （ 技術(shù)是否先進 、 價格是否合理 ） ， 過程不透明 ， 極易導(dǎo)至不公平的交易 。 （ 2） 談判的形式組建 民間合資企業(yè) 優(yōu)勢：快捷 、 方便 （ 許多復(fù)雜問題通過談判解決 ） ， 前期費用較低 。 劣勢：沒有充分競爭 ， 融資的結(jié)構(gòu)單一 。 政府 、 企業(yè)的職責比較分明 。 劣勢： 多方參予 。 合同結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜 。 政府還會有一些附加條件 ， 如浦東項目 ， 當時政府還有三個條件 ， 其中之一是要在人口超過 100萬城市有負責水過程的經(jīng)驗 ， 這樣全世界只有 8 家公司合格 ） 。新組建的公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度運行，利益共享，風(fēng)險共擔。 自來水浦東有限公司的發(fā)展前景好，無論工業(yè)用水或生活用水都呈上升趨勢。 2023年 5月，世界上規(guī)模最大的水處理公司法國通用水務(wù)公司以 20億元現(xiàn)金，超過資產(chǎn)評估底價近三倍的價格獲得了上海浦東自來水公司 50%股權(quán)，并約定了 50年合資期限，新組成的自來水公司將由中法雙方共同管理。新公司將不設(shè)固定回報，共同承擔企業(yè)風(fēng)險，統(tǒng)一接受市物價部門對水價的規(guī)定標準。轉(zhuǎn)讓后深圳市政府占深圳水務(wù)集團 55％的股份，威立雅環(huán)境集團持有 5％，威立雅環(huán)境與首創(chuàng)股份合資的首創(chuàng)威水投資公司持有 40％的股份。 2023年 1月 10日 ,貴陽市煤氣公司引入中國煤炭信托投資公司 ,將國有企業(yè)改制為股份制的貴陽燃氣有限責任公司。 6．區(qū)域收購模式 這種改革模式的代表是北京市水務(wù)局。集團經(jīng)營規(guī)模迅速擴大，經(jīng)濟實力進一步增強。通過清產(chǎn)核資，原舟山自來水公司全部資產(chǎn) 21100萬元由錢江水利一次性交付，舟山市政府。新的合資企業(yè)注冊資本 24500萬元，錢江水利占 86． 12％，由錢江水利控股。市政府將中運河和古黃河沿岸的 28890畝國有土地確權(quán)給水務(wù)投資公司后，經(jīng)評估作為資本金注入宿遷市水務(wù)建設(shè)投資有限責任公司，用作貸款抵押，靠拍賣土地和土地經(jīng)營升值。 租賃合同協(xié)議模式 威望迪水務(wù)公司提出的一種公私合作伙伴關(guān)系模式 ， 在法國 ，75%的公私合作伙伴關(guān)系的建立都是通過這種方式實現(xiàn)的 。 當?shù)卣疄榱藢嵭袑τ诠彩聵I(yè)的全面管理權(quán)限 ， 保留對公共資產(chǎn)的所有權(quán) 。 租借合約的意義在于 ，公有性質(zhì)的資產(chǎn)依然是由市政府擁有 ， 而且租借者可以保證提供高質(zhì)量的服務(wù) ， 另外 ， 融資可以是混合的 ， 可以由專項基金直接借給市政府 ， 也可以由私人直接借給租借者 。 （四） PPP需考慮的相關(guān)問題 是否選擇 PPP， 選擇哪種形式的 PPP 根據(jù)體制政策 ， 法律環(huán)境而選擇具體的形式 ， 形式不是固定一 成不變的 ， 要視具體條件 ， 通過合約中的制度安排得以實現(xiàn) ， 它最高的目標就是改善服務(wù)質(zhì)量 ， 提高效率 ， 使廣大人民群眾獲得更好的 ， 更廉價的服務(wù) 。 何時可以考慮采用 PPP 一般來說 ， 當政府不能單獨提供相關(guān)項目或服務(wù)的資金來源和人才時 ，民營企業(yè)的加入可以提供更高質(zhì)量的服務(wù) 、 可以提供資金 ， 加快項目或服務(wù)的實現(xiàn) ， 此時 ， 政府就應(yīng)當考慮采用 PPP。 由此看來 ， 民營化的公用事業(yè) ， 范圍是非常廣的 。 （ 4） 政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性 ， 讓企業(yè)得到足夠的收入 ， 支付運營過程中發(fā)生的成本 ， 并賺取一定的利潤； （ 5） 在保證安全 、 質(zhì)量 、 成本及合理利潤的前提下 ， 效率 、環(huán)境效益及社會效益應(yīng)成為政府監(jiān)管的最重要目標 。 在國外 PPP的監(jiān)管模式中 ， 要求利益相關(guān)方一定要進入監(jiān)管過程才能形成監(jiān)管的模式 。 程序應(yīng)該是透明的 ， 因為它牽涉到千家萬戶 ， 牽涉到每一個公民的利益 。 報告審視了許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家公用事業(yè)改革和私有化的經(jīng)驗， 1997年基礎(chǔ)設(shè)施私人融資達到 1300億美元的高峰，而2023年降低至 600億美元，原因之一是金融危機的影響，但是 公眾普遍對私有化持反對態(tài)度 是主要因素。阿根廷和秘魯不贊成的比例超過 80％。 報告指出，“ 有效監(jiān)管 ”是正確實行基礎(chǔ)設(shè)