【正文】 項(xiàng)目中介方面 ........................................................................................... 55 六、國(guó)內(nèi) PPP 模式未來(lái)發(fā)展展望 ............................................................................ 55 （一）國(guó)內(nèi) PPP 未來(lái)發(fā)展的短期展望 .............................................................. 55 （二）國(guó)內(nèi) PPP 未來(lái)發(fā)展的長(zhǎng)期展望 .............................................................. 56 附件 .............................................................................................................................. 58 1. 我國(guó)推進(jìn) PPP 項(xiàng)目的文件 ...................................................................... 58 2. 政府和社會(huì)資本合作 示范項(xiàng)目名單（財(cái)政部） ................................... 58 3. 河南省政府和社會(huì)資本合作（ PPP)推介項(xiàng)目名單（第一批） ........... 58 4. 政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（ 2020 年版） ...................... 58 5. 國(guó)內(nèi) PPP 代表性案例 .............................................................................. 58 1 PPP模式在河南省公路建設(shè)項(xiàng)目中的 應(yīng)用及風(fēng)險(xiǎn)分析 一、 背景 透視 PPP 模式（ PublicPrivate Partnership 的字母縮寫）是國(guó)際上公認(rèn)的市場(chǎng)參與公共資源配置（公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供領(lǐng)域）的最有效途徑之一。就其淵源來(lái)講， PPP 并不是新鮮事物。上世紀(jì)七八十年代，有的國(guó)家開始 應(yīng)用 BOT（ PPP 的一種具體模式）等方式，引導(dǎo)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在歐洲尤其是英國(guó)， PPP 適用的領(lǐng)域涉及交通運(yùn)輸、公共服務(wù)、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂(lè)和文化、教育和國(guó)防等。從區(qū)域看，歐洲的 PPP 市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)。 （ 一 ）國(guó)內(nèi) 形勢(shì) 分析 自上世紀(jì) 80 年代以來(lái)， 我國(guó) 開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索使用 BOT 等模式 ； 早在 2020 年，財(cái)政部 與 IFC 合作，在黃山舉辦了公私合作論壇 ；之后 一些重大項(xiàng)目，如 北京地鐵 4 號(hào)線、鳥巢等也都采用了 PPP 模式 。 PPP 在我國(guó)被譯作 ? 政府與社會(huì)資本合作模式 ? 。至此，國(guó)內(nèi) PPP 的發(fā)展開啟新篇章，進(jìn)入新一輪推廣階 段 ， 在此期間 國(guó)家層面的 的政策 及事件如表 1 所示。 表 1 PPP 模式新一輪推廣階段政策及事件 時(shí)間 政策及事件 2020年 59月 國(guó)務(wù)院陸續(xù)頒布政策條文鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等。 2020年 11月 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出， “ 經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)；允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng) ” ，這為 PPP模式新一輪推廣提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。 2020年 9月 國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔 2020〕 43號(hào)）， “ 為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng) ” 。 2020年 12月 3日 相關(guān)網(wǎng)站發(fā)布消息： “ 財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（ PPP）中心近日正式獲批，主要承擔(dān) PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等職責(zé)。 2020年 3月 全國(guó)兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確提出要積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式，并表示 PPP未來(lái)或成為公用事業(yè)及環(huán)保行業(yè)的新催化劑。截至 2020 年 3 月 16 日，財(cái)政部推出 30 個(gè) PPP 試點(diǎn)項(xiàng)目（含存量和新建項(xiàng)目），涉及天津市、河北省、遼寧省、吉林省、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、青島市、湖南省、重慶市、貴州省、陜西省等 15 省市，總投資規(guī)模約 1800 億元。上述試點(diǎn)項(xiàng)目涉及交通、污水處理、供水、供暖、供氣、供熱、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、地下綜合管廊、教育、醫(yī)療養(yǎng)老、文化體育、保障房、園區(qū)開發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域，見(jiàn)圖 1。 圖 1 各省份 PPP 試點(diǎn)項(xiàng)目類型統(tǒng)計(jì) 從中央和地方層面陸續(xù)出臺(tái)的 PPP 指導(dǎo)意見(jiàn)，以及各地一攬子 PPP 示范項(xiàng)目包 來(lái)看， PPP 模式推廣正在形成全國(guó)范圍內(nèi)的上下聯(lián)動(dòng)， PPP 在國(guó)內(nèi)的發(fā)展 不僅取得了政策上的 保駕護(hù)航 ，還取得了包括項(xiàng)目逐步落地在內(nèi)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。 （二）河南省形勢(shì) 分析 2020 年 11 月，省政府出臺(tái)《河南省人民政府關(guān)于推廣 應(yīng)用 政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （豫政〔 2020〕 89 號(hào)） ， 就推廣 PPP 模式提出了具體指導(dǎo)意見(jiàn)， 明確鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)，示范項(xiàng)目重點(diǎn)選擇城市供水、燃?xì)狻⑽鬯屠幚?、醫(yī)療養(yǎng)老等民生工程。 涉及交通、供水、供暖、供氣、垃圾處理、污水處理、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境綜合治理、保障性安居工程和園區(qū)開發(fā)等領(lǐng)域。河南省政府和社會(huì)資本合作（ PPP)推介項(xiàng)目名單（第一批）見(jiàn)附件 3?，F(xiàn)場(chǎng)重點(diǎn)推介 5 類 17 個(gè)項(xiàng)目，總投資 億元， 17 個(gè)項(xiàng)目中軌道交通項(xiàng)目 4 個(gè)，污水污泥處理項(xiàng)目 2 個(gè)，公共交通項(xiàng)目 1 個(gè)，水利項(xiàng)目 4 個(gè)，市政道路和公路項(xiàng)目 6 個(gè)。 從去年財(cái)政部的力推，到如今很多省市不斷推進(jìn) PPP 項(xiàng)目的落地簽約， 再到我省包括鄭州 在內(nèi)的多地市 PPP模式 的試水， PPP 已然不再是晦澀的新名詞，正 成為 備受 關(guān)注的高頻詞匯，邁入了高速發(fā)展的快車道，這與 PPP 的特征和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的高度契合是密不可分的。 二、 PPP 模式綜述 （一 ） PPP 的定義 和 分類 1. PPP 的定義 PPP（ PublicPrivatePartnership 的字母縮寫），即公私合作合伙關(guān)系，目前對(duì)PPP 還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的說(shuō)法，世界各國(guó)對(duì) PPP 的定義有所不同，以下是幾條代表性的 PPP 定義： （ 1） 聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院： PPP 涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問(wèn)題。 （ 2）歐盟委員會(huì)： PPP 是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。 （ 4）美國(guó) PPP 國(guó)家委員會(huì)： PPP 是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。廣義的 PPP 泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的 PPP 可以理解為一系列項(xiàng)目開展模式的總稱，包含 BOT（ BuildOperateTransfer，建造 經(jīng)營(yíng) 移交 ）、 DBFO6 （ DesignBuildFinanceOperate， 設(shè)計(jì) 建造 融資及 經(jīng)營(yíng) ） 等多種模式。 PPP 不僅是一種融資工具的創(chuàng)新，更是一種公共服務(wù)提供模式和項(xiàng)目管理方式的變革， PPP 模式可 以有效提高供給效率和服務(wù)質(zhì)量，對(duì)合作方的資金實(shí)力、技術(shù)與服務(wù)、管理能力、融資能力等方面均有很高的要求。 ? 這一描述將私人資本擴(kuò)展至社會(huì)資本范疇，界定了中國(guó) PPP 模式下政府和社會(huì)資本在合作中的職責(zé)分工及盈利回報(bào)模式。 ? 總體上，兩部委給出的 PPP 基本框架大方向一致，只是細(xì)節(jié)上有 所差異，發(fā)改委推的是屬于特許經(jīng)營(yíng)的 PPP，范圍相對(duì)于財(cái)政部的更小。 在我國(guó)， 深圳市萬(wàn)德公共咨詢有限公司 在其 編制的《公私合作（ PPP）模式培訓(xùn)手冊(cè)》 中 對(duì) PPP從廣義上 進(jìn)行了 分類 ，參見(jiàn)圖 2。 M )移 交 運(yùn) 營(yíng) 移 交 ( T O T ) 圖 2 PPP模式的 一種 分類 另外，根據(jù)財(cái)政部的 《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔 2020〕 113號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱 《操作指南》 ）， PPP模式可按 ? 收入來(lái)源 ? 和 ? 公共職責(zé)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移程度 ? 進(jìn)行分類。按照 ? 公共職責(zé)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移程度 ? ， PPP模式可分為委托運(yùn)營(yíng)（ Operations amp。M）、管理合同（ Managing Contract/MC）、租賃 運(yùn)營(yíng) 移交（ LeaseOperateTransfer/LOT）、轉(zhuǎn)讓 運(yùn)營(yíng) 移交（ TransferOperateTransfer/TOT）、改建 運(yùn)營(yíng) 移交（ RehabilitateOperateTransfer/ROT ）、 建 設(shè) 運(yùn)營(yíng) 移交（ BuildOperateTransfer/BOT）、建設(shè) 擁有 運(yùn)營(yíng)（ BuildOwnOperate/BOO），以上各個(gè)類型按社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)由低到高排序，見(jiàn)表 2。 8 表 2 PPP模式分類定義及區(qū)別 類型 （英文） 類型 （中文） 定義 合同 期限 備注 Oamp。 一般不超過(guò) 8年 政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi) MC 管理合同 指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。 一般為2030年 對(duì)于存量項(xiàng)目， LOT模式屬于 MC模式范 TOT 轉(zhuǎn)讓 運(yùn)營(yíng) 移交 指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。 一般為2030年 ROT模式屬于 TOT模式范疇 BOT 建設(shè) 運(yùn)營(yíng) 移交 指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。 長(zhǎng)期 由 BOT方式演變而來(lái) 資料來(lái)源 ：根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金 〔 2020〕113號(hào)），聯(lián)合資信整理。隨著 BOT 模式的發(fā)展，此模式又可分為傳統(tǒng) BOT 模式和 PPPBASED BOT 模式（日本于 2020 年提出）；二者的最大區(qū)別在于 PPPBASED BOT 模式強(qiáng)調(diào)政府非盈利性資金的主動(dòng)參與。 政 府 企 業(yè)項(xiàng) 目 前 期 合 作 、 計(jì) 劃共 同 出 資共 同 出 資組 建 項(xiàng) 目 公 司建 設(shè) 經(jīng) 營(yíng) 風(fēng) 險(xiǎn) 分 擔(dān) 利 潤(rùn) 共 享 注：企業(yè)包括市場(chǎng)化的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)。 （ 1） PPP 模式對(duì)管理的改革。 PPP 模式通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使政府在市場(chǎng)中進(jìn)行磨礪，改變其傳統(tǒng)的管理機(jī)制，努力提高自身的效率。 （ 2） PPP 模式作為對(duì)政府在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施中面臨的問(wèn)題進(jìn)行轉(zhuǎn)移的有效方式。 在 PPP 模式下，城市的可持續(xù)發(fā)展與其商業(yè)可行性是一致的。不言而喻，引入私人企業(yè)參與建設(shè)，使得一些原來(lái) 沒(méi)有條件建設(shè)的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施獲得了發(fā)展。 在 PPP 模式下，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)被推向市場(chǎng)。 （ 4） PPP 模式對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。這樣，項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中的融資風(fēng)險(xiǎn)就被轉(zhuǎn)移給了私人企業(yè)。 在傳統(tǒng)的城市 公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府的角色是所有者和管理者，私人企業(yè)是被管理者。首先，合作和信任取代了命令和控制式的敵對(duì)的關(guān)系；其次，在合作關(guān)系中，雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任、交流知識(shí)；再次， PPP 模式下，合作各方就一些需要提起訴訟的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，可以達(dá)成諒解，免于訴訟。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來(lái)源 ， 項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。 PPP 方式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到項(xiàng)目確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái) ， 這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn) ， 而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中的更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái) ， 還能有效應(yīng)用 于 項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制 ， 從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn) ， 較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益 ， 這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)用期 ， 降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。而采取 PPP 模式 ， 政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償 ， 從而很好的解決了這個(gè)問(wèn)題。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資的積極性。同時(shí)雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo) ， 更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。 （三） PPP 的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程序 下面以 PPP 最常見(jiàn)的 BOT 模式為例，說(shuō)明其基本結(jié)