對中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的反思-在線瀏覽
2024-09-13 03:30本頁面
【正文】 ％)資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011》表3—9?！ ∽ⅲ焊采w率A=參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的職工人數(shù)/第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)；覆蓋率B=參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的職工人數(shù)/城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)。首先，改革開放以來，經(jīng)濟(jì)增長較快的省份，其工資增長速度也較快，因而以工資為基數(shù)征繳的基本養(yǎng)老保險收入也會更快地增長；其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，其地方財(cái)力往往較為雄厚，在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度實(shí)行較低的費(fèi)率，一般可獲得較多的補(bǔ)貼，企業(yè)競爭環(huán)境較好，從而形成良性循環(huán)。與此同時，各省的繳費(fèi)率(這里主要指單位繳費(fèi)部分，下同)差異很大，如表4所示，從隨機(jī)抽取的3個年份各個省份繳費(fèi)率的平均值可看出，％，最高的黑龍江和吉林卻高達(dá)24％?！ ?四)勞動力跨區(qū)域流動 在改革開放的過程中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距逐漸顯現(xiàn)，大規(guī)模的勞動力跨區(qū)域流動隨之產(chǎn)生。根據(jù)2011年底的統(tǒng)計(jì)?！ 趧恿Υ笠?guī)?？鐓^(qū)域流動首先對各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的贍養(yǎng)率產(chǎn)生較大影響。可見，對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，青壯年勞動力是凈流入的，而且外來務(wù)工者參保率較高，因而會“稀釋”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率；但是，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，青壯年勞動力是凈流出的，而且外來務(wù)工者參保率較低，因而會“抬高”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率。對經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的人口輸入省來說，外來工作人口不僅增加了當(dāng)?shù)氐膭趧庸┙o，對當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險制度來說還增加了制度的繳費(fèi)收入，提高了人口輸入省養(yǎng)老保險制度的財(cái)務(wù)支付能力。雖然2009年末國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》(國辦發(fā)[2009]66號)，農(nóng)民工跨地域流動時“便攜性損失”得到了一定的解決，但由于農(nóng)民工的流動規(guī)模逐年擴(kuò)大，其對各省養(yǎng)老保險制度的財(cái)務(wù)影響仍不可忽視，對人口輸出省來說，“當(dāng)期財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)”便表現(xiàn)為資金流的收不抵支，而“長期財(cái)政風(fēng)險”則主要表現(xiàn)在“回遷養(yǎng)老”等方面，其后果必將是大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。那么，我們應(yīng)如何看待、評估這樣的現(xiàn)狀?一方面養(yǎng)老基金高速增長，一方面半數(shù)省份收不抵支，我們應(yīng)如何應(yīng)對如此復(fù)雜的局面?解決收不抵支省份造成的轉(zhuǎn)移支付的根本途徑是什么?隨著人口老齡化高潮的逼近和覆蓋面的不斷擴(kuò)大，這些省份將面臨的財(cái)務(wù)窘境是否能夠得到緩解? (一)如何看待和評估半數(shù)省份養(yǎng)老保險制度收不抵支的現(xiàn)狀 前述關(guān)于導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)狀況失衡的4個因素(歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、流動人口)是普遍存在的，小到一個縣，大到一個省，甚至一個國家，因此，養(yǎng)老保險基金的支付能力存在差異性，這是必然的。關(guān)鍵在于基金的收支核算層級，即統(tǒng)籌層次的問題。例如，如果目前養(yǎng)老保險制度實(shí)行的是全國水平的統(tǒng)籌層次，半數(shù)省份收不抵支的問題自然就被養(yǎng)老保險制度“內(nèi)在化”了，否則，收不抵支的半數(shù)省份就必須從制度以外獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。它意味著，一方面，廣東等17個統(tǒng)籌單位積累的余額逐年提高，基金規(guī)模不斷膨脹，但卻不能用于橫向調(diào)劑；另一方面，15個收不抵支的省份(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))需要財(cái)政補(bǔ)貼，用于保證當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放。但是，如果實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，15個收不抵支的省份(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))的資金缺口就可以在全國范圍內(nèi)予以“內(nèi)在化”，而無需財(cái)政補(bǔ)貼。如果在全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度條件下，基金流由中央政府統(tǒng)一調(diào)配，地區(qū)間財(cái)務(wù)差距完全可以橫向拉平。表5顯示，1998—2010年養(yǎng)老保險制度的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，到2010年已累計(jì)高達(dá)1萬多億元，；占GDP比重逐年提高，％％?！ ∷裕霐?shù)省份收不抵支的事實(shí)意味著，提高統(tǒng)籌層次是非常重要的。雖然我們曾宣稱全國都實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但事實(shí)上，只有4—5個省份的資金流收支核算層級實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級管理，而絕大部分養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次是縣、市級，全國的統(tǒng)籌單位大約2000多個?！ ?二)如何解決半數(shù)省份收不抵支的問題 所謂解決半數(shù)省份收不抵支的問題，有兩層含義：一是指提高這些省份養(yǎng)老保險制度的財(cái)務(wù)支付能力。毫無疑問，這些措施是杯水車薪，不能從根本上解決這些省份的養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題。很顯然，在不考慮財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，提高養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次是解決這些省份養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)可持續(xù)性的根本途徑。實(shí)行全國統(tǒng)籌是中國養(yǎng)老保險制度發(fā)展的必然趨勢，它不僅可以徹底解決養(yǎng)老保險財(cái)務(wù)能力的區(qū)域差異與失衡問題，而且還可徹底解決參保人養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和全國勞動力流動障礙?！ ∈畮啄陙?，中央政府歷次頒發(fā)的規(guī)范性文件均對加快提高統(tǒng)籌層次提出要求。1997年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)26號)進(jìn)一步指出，“為有利于提高基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，要逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡”?！ 〉?，二十多年過去了，目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次與1991年頒發(fā)33號文時的統(tǒng)籌層次基本一樣，還是以市、縣統(tǒng)籌為主?！ 】傊?，在統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)不變的條件下，統(tǒng)籌層次難以提高到全國水平，甚至目前就連省級也沒達(dá)到。因此，養(yǎng)老基金的保值增值壓力將與日俱增，改革養(yǎng)老基金投資體制，以最大限度地提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的運(yùn)用效率迫在眉睫。這兩個因素不但不會緩解各省養(yǎng)老保險
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