【正文】 的財政格局。財政承包制一直維持到年底才被分稅制所取代（Montinolaal.，但財政承包制并不穩(wěn)定，在年代就經(jīng)過了多次調(diào)整。1980、1985和年的一系列調(diào)整政策，成功地擴大了中央固定收入的規(guī)模，使中央—地方共享部分收入從總體預(yù)算收入的60%（CaiTriesman,2006）。2 在這種情況下，地方政府只有通過各種方法來避免中央政府對地方所有企業(yè)的利稅爭奪，比如地方政府可以通過隱藏企業(yè)利潤或減少征稅，實行所謂的“把肉爛在鍋里”的政策，或者干脆將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為（與本地企業(yè)相聯(lián)系的）預(yù)算外收入乃至于體制外收入。而對于私營企業(yè)，地方政府不僅很難從企業(yè)那里抽取資源、或通過行政命令要求企業(yè)為地方政府支出融資，而且也無法控制企業(yè)現(xiàn)金流，無法進行收入隱藏。在這一時期，地方政府有很強激勵去保護其管轄下的國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不受外地企業(yè)競爭的影響。已有研究表明，80年代到年代初期中國存在著大量的地區(qū)間產(chǎn)業(yè)重構(gòu)和價格趨異現(xiàn)象，這表明此階段存在比較嚴重的地區(qū)間貿(mào)易壁壘（Naughton,1999,Young。Poncet,2003，Baial,2003）?？傮w說來，903但從年代中期以后，圍繞制造業(yè)投資進行的地區(qū)競爭浮出水面并逐步激化。因為中央可能會隨時調(diào)整承包合同。從這個意義上說，財政承包制并不具備那些認為中國具有一定財政聯(lián)邦主義特點學(xué)者所認為的政府間比較穩(wěn)定的財政關(guān)系及其“承諾效應(yīng)”(CaiTriesman,3地方政府能夠迫使地方銀行提供津貼信貸來扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。2006）4區(qū)競爭格局產(chǎn)生根本性影響的主要有兩個因素，首先是源于改革第一階段各地重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的產(chǎn)能相對過剩和年市場化導(dǎo)向改革共同作用而帶來的激烈市場競爭；其次是1994改革第一階段各地實行的地區(qū)保護主義必然導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、經(jīng)濟過熱，而經(jīng)濟在年代末和年代初被迫進行調(diào)整時，馬上就凸顯出產(chǎn)能過剩、內(nèi)需不足的問題，在這種情況下，每個地區(qū)都面臨著一種無法突破的兩難困境，即本地企業(yè)既要在區(qū)外尋找市場，又要得到本地政府保護以免受外來競爭影響。年以鄧小平“南巡講話”為起點的新一輪市場化改革開始啟動，F(xiàn)DI中央政府在1993結(jié)果是自年代中期以后地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盈利能力顯著下降。為此，一場大規(guī)模的國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制不得不開始（Li,and到年底，70%的小型國有企業(yè)已在一些省份實現(xiàn)私有化，其他省份也有半數(shù)實現(xiàn)改制（Caoal,1999）。年間約有萬國有、集體企業(yè)職工失業(yè)。19944這次改革在引入的幾個主要新稅種中明確區(qū)分了中央獨享稅（如消費稅），地方獨享稅（如營業(yè)稅、所得稅），以及中央－地方共享稅種（如增值稅）。國稅系統(tǒng)的建立使得稅收監(jiān)管加強，大大壓縮了地方政府原來通過轉(zhuǎn)移收入來扶持本地企業(yè)發(fā)展的空間。1997。and2005,Bank,2002），6從稅收工具來看，分稅制改革后地方政府能夠用以扶持本地企業(yè)、或爭取外來制造業(yè)投資的方式已主要限于地方企業(yè)所得稅。實際上，地方國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在年代中期后的大規(guī)模改制、重組和破產(chǎn)極大地增加了社會保障支出的壓力，而社保支出無論是過去、還是現(xiàn)在都基本是地方政府的責(zé)任，因此分稅制改革導(dǎo)致地方政府的實際財政支出責(zé)任顯著加大。1994199322%提高到了199450%。在年分稅制之后，中央政府開始進一步染指若干以前歸地方專有的主要稅種，包括印花稅收入與所得稅，而這些行動幾乎沒有受到來自地方任何有力的反對。200360%的所得稅收入，只把剩余的即使到現(xiàn)在，中國這次的財權(quán)重新集中過程是否已經(jīng)終結(jié)都尚不明朗。1994稅率從60%不等（WongBird,這樣，地方政府得以根據(jù)利潤總和與稅率評估一家國企的價值。6正如WongBird年財稅體制改革從根本上改變了政府擁有企業(yè)的積極性，“明顯地稀釋了地方政府直接擁有企業(yè)與地方財政收入的聯(lián)系”。營業(yè)稅對服務(wù)業(yè)征收，僅作為地方稅存在。8也恰恰是無法繼續(xù)從改制的國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繼續(xù)獲取穩(wěn)定財源，地方政府開始逐漸熱衷于吸引私人投資，包括海外投資來培養(yǎng)新的地方稅基。很明顯，相比于原先那種地方政府所有、必須在本地生產(chǎn)并為地方政府創(chuàng)造財源的國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些企業(yè)有更大的流動性，和根據(jù)各地政府提供的優(yōu)惠投資條件來選擇投資地的主動性，從而導(dǎo)致為擴大地方稅基而爭奪外來投資的激烈的地區(qū)競爭。除了降低勞工、環(huán)保管制要求外，提供廉價工業(yè)用地和補貼性配套基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)惠條件成為地區(qū)間制造業(yè)投資競爭的主要工具。2003年7月全國各類開發(fā)區(qū)清理整頓結(jié)果顯示，全國各類開發(fā)區(qū)達到6866個，這些開發(fā)區(qū)到2006年底被中央核減至1568個，規(guī)劃面積壓縮至9949平方公里?？紤]到中國只有2862個縣級行政單位，這個數(shù)字意味著平均每個縣級行政單位至少有兩個開發(fā)區(qū)。為吸引工業(yè)投資者。在2003年前后的一波開發(fā)區(qū)熱潮中，各地制定的招商引資政策中幾乎毫無例外地設(shè)置了用地優(yōu)惠政策，包括以低價協(xié)議出讓工業(yè)用地，按投資額度返還部分出讓金等。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，基礎(chǔ)設(shè)施完備的工業(yè)用地僅以名義價格、甚至是所謂的“零地價”出讓給投資者年。10年代末期和本世紀初，很多市、縣、鎮(zhèn)級地方政府提出“零地價”來爭取工業(yè)發(fā)展。1020024050元（黃小虎，2007）。我們進行的實地調(diào)查表明，蘇州市這個中國吸引最成功的城市之一，在本世紀初每畝征地和建設(shè)成本高達萬元的工業(yè)用地平均出讓價格只有每畝萬人民幣。510由于土地征收和建設(shè)成本在這些地區(qū)較為類似，可知在這類投資競爭中地方政府付出多大代價。實際上，199419941997%上升到Bank，2002）。已有的研究一致表明，在省級以下地方政府的財政手中出讓土地帶來的收入已經(jīng)占了地方財政總收入的50%60%(周飛舟,9近些年為了招商引資，很多開發(fā)區(qū)甚至不惜巨資事先進行“七通一平”建設(shè)，即通路、通電、通信、通上水、通下水、通燃氣、通熱力及宗地內(nèi)土地平整。土地銀行為地方政府持有土地，將其抵押給貸款機構(gòu)并將獲得的資金投資與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。6070%是通過政府運作的土地銀行保護下的貸款收入獲得（World6三、改革第二階段“區(qū)域競次”發(fā)展中的地方政府土地出讓策略及激勵綜上，1990Oi(1992)稱為“地方法團主義”（local statecorporatism） 的地方“新發(fā)展主義”。首先，在后一階段，地方政府有巨大財政壓力同時開拓預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外財源，而前一階段“財政承包制”下則是為了規(guī)避中央對收入集中而將預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)移到預(yù)算外。要素流動性的增加大大強化了地區(qū)競爭。而在前一階段，地方政府則致力于發(fā)展本地政府所有的國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并不太鼓勵私營企業(yè)的發(fā)展，地區(qū)間競爭也更多地表現(xiàn)為“地方保護主義”的政策。10根據(jù)國土資源部全國土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅年四年間，全國建設(shè)用地凈增平方公里。平方公里；包含各類開發(fā)區(qū)在內(nèi)的獨立工礦用地凈增平方公里；交通用地凈增平方公里；這三類用地凈增量就占全部建設(shè)用地凈增量的上述討論迫使我們思考如下問題，中國現(xiàn)有體制下地方政府如此大規(guī)模地提供低價土地吸引制造業(yè)投資的激勵何在？為回答這個問題，必須更好地理解中國土地出讓制度，同時還要分析地方政府在前述中央—地方財政關(guān)系和地方政府—企業(yè)關(guān)系逐漸調(diào)整的背景下如何利用土地這個工具來實現(xiàn)其財政目標(biāo)。中國的土地征收和出讓中國城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地歸村集體所有。2004然而憲法及《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對“公共利益”的確切內(nèi)涵卻始終缺乏明確界定。這就意味著地方政府在城市土地一級市場上有壟斷地位，同時政府對農(nóng)村農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途以及農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都實施了嚴格控制（World由于集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用一般都要政府先征再用而且補償標(biāo)準與方式主要由政府制定，因此，不論農(nóng)村土地的所有者（村集體）、還是使用者（個體農(nóng)戶），在關(guān)于土地征收價格和補償?shù)恼勁兄卸继幱谌鮿莸匚?。在過去十年中，中國絕大多數(shù)的城郊見證了城市空間的大擴張和大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)。200300正是因為在土地征收上地方政府能夠以相對低廉的價格從農(nóng)民那里獲得土地，才使得地方政府進行土地大規(guī)模出讓和開發(fā)成為可能。劃撥通常主要限于公益性用地，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共教育和衛(wèi)生等；出讓則針對于工業(yè)用地和和商住用地。需要指出的是，地方政府在工業(yè)用地和商住用地出讓上的做法存在顯著差異。61046土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。10003雖然區(qū)域間存在很大差異，但中國絕大多數(shù)地方在公路、鐵路等線性工程建設(shè)用地征地上的補償標(biāo)準平均只有每畝元，而工、商業(yè)征地的補償則是萬元。7開始所述，在商住用地上，20042006年三年間，全國出讓工業(yè)土地宗，共%，以面積來計算只占%。盡管年國土資源部首次規(guī)定工業(yè)用地必須納入“招拍掛”出讓范圍，但很多地方為了吸引工業(yè)投資，在工業(yè)用地出讓中，采取有意向的掛牌出讓，出讓金顯著偏低；不僅如此，地方政府在出讓土地后有時還會把部分土地出讓金按投資額返還給企業(yè)。要分析這個問題，必須考察地方政府在土地出讓與開發(fā)中的財政收入激勵和其面臨的外在約束。在出讓本期，地方政府政府獲得土地出讓金，而這些出讓金是地方政府的預(yù)算外收入，地方政府在使用上有較高的自由裁量權(quán)，而一旦土地出讓程序結(jié)束，企業(yè)開始建設(shè)和運營后，地方政府可以抽取各種稅收，包括從制造業(yè)企業(yè)抽取的增值稅，從服務(wù)業(yè)部門抽取的營業(yè)稅，以及制造業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)所得稅。2002在這種情況下，地方政府需要考慮的問題是：即使地方政府可以通過提高工業(yè)用地出讓價格獲得可觀收入，但這種收入是一次性的，且過高土地出讓價格可能會影響招商引資，并犧牲從制造業(yè)發(fā)展后帶來的相對穩(wěn)定的收入流。實際上，地方政府面對著兩類不同性質(zhì)的投資者，一類是包括商業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)投資者，另一類是制造業(yè)投資者。服務(wù)業(yè)部門主要帶來營業(yè)稅，特別是商品住宅業(yè)，可以在房地產(chǎn)建銷售過程中為地方政府帶來很高的短期營業(yè)稅收入，但由于中國還沒有開征財產(chǎn)稅，地方政府不能從房地產(chǎn)中獲得持久的稅收收入，當(dāng)然，包括商業(yè)部門在內(nèi)的其他服務(wù)業(yè)部門還會持續(xù)產(chǎn)生相對穩(wěn)定的營業(yè)稅收入流。但制造業(yè)的情況則不同，制造業(yè)部門從土地出讓到企業(yè)形成生產(chǎn)能力往往需要更長的時間，但一旦生產(chǎn)能力形成，增值稅收入就會上來，而且往往會保持穩(wěn)定乃至上升的勢頭。制造業(yè)部門，特別是那些中國具有比較優(yōu)勢的中、低端制造業(yè)部門，有一個重要特點是缺乏區(qū)位特質(zhì)性（nonspecificity）。goods）。面對制造業(yè)部門較高的流動性，處于強大競爭壓力12當(dāng)然這樣做的結(jié)果是推高地價和房價，而地方政府也從房地產(chǎn)開發(fā)、高地價、高房價從中獲得可觀的營業(yè)稅和各種土地規(guī)費收入。因此，地方政府以協(xié)議方式來低價、乃至零地價出讓工業(yè)用地不足為奇，地方政府往往并不預(yù)期工業(yè)用地出讓能夠給地方政府帶來凈收入，甚至可以接受短期財政上的凈損失。而由于中國地方政府基本壟斷了本地商住用地一級市場，從而在提供商住用地上有很強的談判能力。地方政府完全可以通過“招拍掛”方式高價出讓土地，并將這種高地價轉(zhuǎn)嫁給本地服務(wù)業(yè)的消費者。以上分析表明，土地出讓后的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展對地方財政收入的影響是不同的。還必須指出的重要一點，是地方政府在制造業(yè)投資競爭中獲得的好處并不僅僅限于制造業(yè)投產(chǎn)后產(chǎn)生的未來較穩(wěn)定的增值稅收入，還包括本地制造業(yè)發(fā)展所帶來的對服務(wù)業(yè)部門發(fā)展的推動以及與之相關(guān)的營業(yè)稅和土地等收入，或者可以稱為制造業(yè)發(fā)展的“溢出效應(yīng)”。因此，如果能夠通過提供廉價土地和補貼性基礎(chǔ)設(shè)施之類的各種優(yōu)惠政策來吸引到更多制造業(yè)投資的話，將不僅直接帶來增值稅收入，也會間接增加地方政府從服務(wù)業(yè)部門獲得的營業(yè)稅收入，同時還會增加服務(wù)業(yè)的用地需求，從而有助于獲得更高的土地出讓金收入。因此，地方政府在工業(yè)用地出讓上的盤算，是只要吸引到投資后直接帶來的未來增值稅流貼現(xiàn)值和其對本地服務(wù)行業(yè)推動后間接帶來的營業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值，再加土地出讓金的收入能超過地方政府的土地征收和建設(shè)成本，那么就值得繼續(xù)低價出讓工業(yè)用地。財政承包制下的“財政聯(lián)邦主義”理論與官員升遷激勵的“錦標(biāo)競賽”理論前述分析有助于解答本文開始提出的問題：為什么在年分稅制改革后地方政府享受的稅收分成比例降低了，但卻仍有很強的激勵去發(fā)展地方經(jīng)濟？答案就是在中央—地方的貓鼠博弈中，貓變成了老虎，一再利用其政治控制力主導(dǎo)了政府間財政關(guān)系的調(diào)整，不斷以有利于中央的方式來重新制定游戲規(guī)則。換句話說，1994不妨進一步來考察“中國式的財政聯(lián)邦主義”理論所宣稱的“財政承包制”有助于約束中央政府（不通過集中收入來掠奪地方政府）的論點。1980改革早期地方政府從中央政府手里奪得更大財政自主權(quán)的一個策略，就是把某些潛在收入從正式（預(yù)算內(nèi)）賬戶轉(zhuǎn)到非正式（預(yù)算外）賬戶。and2005）。1994總體來看，中央政府試圖把更多預(yù)算外資金劃入正式預(yù)算。19909曾在中央壓力下進行過諸多調(diào)整，但恰恰由于地方政府是本地企業(yè)的所有者，可以通過控制企業(yè)現(xiàn)金流來較容易地將資金從預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)移到預(yù)算外乃至體制外，所以中央提高自身財政份額的多次行動并不太成功。實際上，當(dāng)中央發(fā)現(xiàn)對財政承包制進行不斷的邊際調(diào)整因地方可以進行收入轉(zhuǎn)移而無法奏效，甚至導(dǎo)致中央財政收入比例不斷下降之后，1994分稅制改革最清楚不過地顯示出中央不僅有意愿、而且也有很強的能力去改變既有的政府間財政安排?！爸袊截斦?lián)邦主義”理論還強調(diào)地區(qū)競爭與要素流動性有助于遏制地方政府對企業(yè)的掠奪。1990在這種情況下，跨地區(qū)的資本流動性低是不可避免的。事實上，這一階段地方國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在地方經(jīng)濟中