【正文】 防治對(duì)策構(gòu)建保障體育政策正確實(shí)施的機(jī)制。然而，我們以為時(shí)值體育政策研究呈現(xiàn)出欣欣向榮的今天，也正是需要冷靜而仔細(xì)地檢討我們既有的研究成果的時(shí)候，以求知不足而后進(jìn)，同時(shí)也方能找準(zhǔn)本研究的起點(diǎn)之處。理解體育政策的本質(zhì)與內(nèi)涵是體育政策研究的起點(diǎn)。何謂體育政策，我國(guó)體育學(xué)者可謂見仁見智。認(rèn)為“體育政策是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的體育路線和目標(biāo)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則?！绑w育政策是黨和國(guó)家在一定的歷史時(shí)期內(nèi)為保證體育事業(yè)按一定路線發(fā)展而制定的行為準(zhǔn)則?！崩钜嫒?李　[J].北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)，20XX（2）.151153.二是將體育政策理解為黨和國(guó)家在體育方面的原則、策略、措施和辦法的總和。”[J].上海體育學(xué)院學(xué)報(bào)，1987（3）. 58.“體育政策是黨和國(guó)家在體育方面的策略、措施和辦法，決定在體育領(lǐng)域做什么或不做什么，是解決問(wèn)題、發(fā)展體育的對(duì)策”。認(rèn)為“公共體育政策可以被理解公共體育資源在社會(huì)不同群體之間的分配和公眾健康利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程。這兩類觀點(diǎn)都存在著不足之處：第一類觀點(diǎn)把體育政策理解為“文本”，理解為靜態(tài)的“點(diǎn)”，無(wú)法反映政策過(guò)程中多個(gè)實(shí)踐主體和要素之間相互作用的關(guān)系，忽視了體育政策過(guò)程的實(shí)際性質(zhì)；把體育政策主要理解為必須要遵循的強(qiáng)制性的“文本”，集中體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)背景下政策制定者與利益主體的關(guān)系模式，即政策制定者與政策執(zhí)行者是以行政關(guān)系為特征的一種命令和服從的關(guān)系，以這樣的主體關(guān)系模式為基礎(chǔ)的體育政策顯然無(wú)法面對(duì)和說(shuō)明當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制己初步確立的社會(huì)背景中政策制定者與利益主體之間的關(guān)系。所以，我們不妨借鑒相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)從現(xiàn)象形態(tài)、本體形態(tài)、過(guò)程特點(diǎn)和特殊性質(zhì)等四個(gè)維度來(lái)全面認(rèn)識(shí)和理解體育政策的涵義：在現(xiàn)象形態(tài)上，體育政策是體育領(lǐng)域政治措施組成的政策文本及其總和；在本體形態(tài)上，體育政策是關(guān)于體育利益的分配；在過(guò)程方面，體育政策是一個(gè)動(dòng)態(tài)連續(xù)的主動(dòng)選擇的過(guò)程；在特殊性質(zhì)方面，體育政策在活動(dòng)過(guò)程和利益分配方面具有不同于一般公共政策的特殊性。具有代表性的觀點(diǎn)是認(rèn)為體育政策除了具有一般公共政策的特性之外，還有利益相關(guān)性、效果滯后性和層次性等特性?？v向上，即按照政策的級(jí)別劃分，有國(guó)家政策與地方政策，也有學(xué)者表達(dá)為元政策、基本政策以及具體政策；橫向上，即按照政策調(diào)節(jié)的不同體育領(lǐng)域劃分，有群眾體育政策、競(jìng)技體育政策、學(xué)校體育政策、體育產(chǎn)業(yè)政策及其它體育政策等。明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行政策選擇的必要條件，如果一項(xiàng)體育政策不能體現(xiàn)該社會(huì)大多數(shù)人所公認(rèn)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，該政策就無(wú)法得到普遍的認(rèn)同，就會(huì)損害社會(huì)公正，也不會(huì)得到有效實(shí)施并取得預(yù)期的效果。研究體育政策的價(jià)值問(wèn)題也逐漸引起了體育學(xué)者的特別關(guān)注。目前相關(guān)的研究大體上是從某項(xiàng)體育政策內(nèi)容的分析入手揭示該體育政策實(shí)際價(jià)值取向及其缺失，然后探討該體育政策的應(yīng)然價(jià)值取向作為該政策發(fā)展的導(dǎo)向。例如，林少峰通過(guò)回顧建國(guó)后我國(guó)政府在群眾體育與競(jìng)技體育之間的戰(zhàn)略性選擇歷程，指出我國(guó)體育政策在價(jià)值取向上呈現(xiàn)出注重群眾體育——群眾體育與競(jìng)技體育“兩條腿走路”（普及與提高相結(jié)合）——競(jìng)技體育優(yōu)先發(fā)展——群眾體育與競(jìng)技體育協(xié)調(diào)發(fā)展的演進(jìn)，其功能由單純?yōu)檎味窢?zhēng)服務(wù)（建國(guó)初期主要表現(xiàn)為為國(guó)家建設(shè)和國(guó)防服務(wù)；世紀(jì)年代主要表現(xiàn)在為奧運(yùn)會(huì)的金牌戰(zhàn)略），到政治功能與體育本身其他功能并行，社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等功能加強(qiáng)；其發(fā)展動(dòng)力由簡(jiǎn)單的政治斗爭(zhēng)需要，到體育本身規(guī)律發(fā)展的需要，體現(xiàn)了實(shí)踐上承先啟后的探索與尋求，也反映了我國(guó)體育思想的成熟。饒　遠(yuǎn)，張?jiān)其摚?0XX（10）.56－60.馬宣建則以我國(guó)的奧林匹克政策和群眾體育政策為個(gè)案，通過(guò)歷史分析指出中國(guó)的奧林匹克政策以堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”、堅(jiān)持互動(dòng)合作、互利多贏為基本的價(jià)值取向；[J].體育文化導(dǎo)刊，20XX（11）.2731.“開展全民健身活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)；群眾體育是體育工作的基礎(chǔ)和重點(diǎn)；群眾體育與競(jìng)技體育要協(xié)調(diào)發(fā)展”是我國(guó)群眾體育政策的基本價(jià)值。陳彩祥 [J].體育文化導(dǎo)刊，20XX（12）.8890.在體育政策的縱向分類上，亦有學(xué)者開始關(guān)注地方體育政策價(jià)值問(wèn)題的研究?！陨蜿?yáng)市為例[J].體育文化導(dǎo)刊，20XX（7）.1619.政策是一個(gè)過(guò)程，已成為政策研究者們的共識(shí)，但是政策過(guò)程包含哪幾個(gè)階段則有著不同的說(shuō)法。錢景認(rèn)為政策過(guò)程主要由政策制定、政策落實(shí)、政策成效和政策評(píng)估等四個(gè)階段組成；[J].四川體育科學(xué)學(xué)報(bào)，1987（4）.9－13。綜合這些學(xué)者的觀點(diǎn)，本研究認(rèn)為體育政策過(guò)程包括“體育政策問(wèn)題的認(rèn)定”、“體育政策的決策”、“體育政策的執(zhí)行”、“體育政策的評(píng)估”等四個(gè)階段。因此，本研究將從“體育政策決策”、“體育政策的執(zhí)行”和“體育政策評(píng)估”這三個(gè)個(gè)方面的研究展開評(píng)述。綜合相關(guān)研究者的成果，我們認(rèn)為影響體育政策決策主要因素有政策環(huán)境(社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和教育環(huán)境)、決策人物(決策者、專家與智囊和行政人員)和決策組織(組織的程序或過(guò)程、組織的層級(jí)與幅度、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組織的結(jié)構(gòu))。[J].成都體育學(xué)院學(xué)報(bào)，20XX（6），16.、[J]. 廣州體育學(xué)院學(xué)報(bào)，20XX（1）.810.，實(shí)際上分析的都是影響體育政策決策的政策環(huán)境因素。在這個(gè)問(wèn)題上，相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)大同小異，基本上認(rèn)為體育政策的決策包括五個(gè)步驟，政策問(wèn)題的確認(rèn)，政策目標(biāo)的確定，政策方案的設(shè)計(jì)、政策方案的論證、[J].四川體育科學(xué)學(xué)報(bào)，1987（4）.9－13。最后是體育政策決策的理論模式。他所描述的實(shí)際上是一種政策決策的的理性模式。他所描述的實(shí)際上是后現(xiàn)代主義學(xué)者所倡導(dǎo)的“田野式?jīng)Q策模式”[J].體育文化導(dǎo)刊，20XX(3).911.。馮火紅通過(guò)深入調(diào)查沈陽(yáng)市的社會(huì)體育政策執(zhí)行過(guò)程，指出沈陽(yáng)市社會(huì)體育政策執(zhí)行過(guò)程中存在著一定程度的執(zhí)行不暢、效果不佳的現(xiàn)象，并認(rèn)為導(dǎo)致這些狀況的主要原因在于政策的明晰性不夠、缺乏可操作性；———以沈陽(yáng)市為例[J].體育文化導(dǎo)刊，20XX(11).1417.。學(xué)者們除了分析社會(huì)體育政策之外，還選擇了學(xué)校體育政策的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研。原因則在于：執(zhí)行者的政策水平不足、政策本身的彈性有余剛性不足、[J].江蘇廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，20XX（3）.8284.。研究結(jié)論表明我國(guó)體育政策法規(guī)的制定與實(shí)施之間存在著顯著差異，上級(jí)部門制定的體育政策法規(guī)中沒(méi)有得到執(zhí)行，有的體育政策法規(guī)因各種因素沒(méi)有被完全執(zhí)行，沒(méi)有執(zhí)行和沒(méi)有被完全執(zhí)行的體育政策法規(guī)竟占。當(dāng)然政策法規(guī)本身也存在問(wèn)題，如政策法規(guī)的制定與現(xiàn)實(shí)狀況相脫節(jié)。二是政策執(zhí)行者的問(wèn)題，如執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)與幅度整合不當(dāng)；執(zhí)行者的人事缺陷；執(zhí)行者與政策制定者的利益沖突與缺乏崗位責(zé)任意識(shí)；缺乏足夠的合格執(zhí)行人員；監(jiān)督檢查不力。目前關(guān)于體育政策的預(yù)評(píng)估尚不多見，執(zhí)行的評(píng)價(jià)多滲透在關(guān)于體育政策執(zhí)行的研究中，所余者僅為體育政策后果評(píng)價(jià)。第一，體育政策研究的獨(dú)立中介價(jià)值沒(méi)有得到全面、普及性的認(rèn)識(shí)。能夠影響決策的政策研究成果大多是由政府及其附屬機(jī)構(gòu)組織的，具有強(qiáng)烈的決策主體與研究主體趨同的特征，缺乏獨(dú)立的學(xué)術(shù)或者學(xué)者角度的政策分析和研究。無(wú)論是關(guān)于體育政策本質(zhì)的研究，還是關(guān)于體育政策價(jià)值、體育政策過(guò)程的研究，當(dāng)前的研究成果都不足以覆蓋這些研究理應(yīng)具有的“疆域”，這充分說(shuō)明了我國(guó)當(dāng)前的體育政策研究的范圍還不夠完整。當(dāng)前的體育政策研究大多屬于對(duì)現(xiàn)有政策的解釋和說(shuō)明，這表明了我國(guó)體育政策研究者較習(xí)慣于或熱衷于現(xiàn)存體育政策問(wèn)題的研究，遇到問(wèn)題——解決問(wèn)題成為一種定型的研究范式，明顯缺乏“預(yù)見可能存在的問(wèn)題或預(yù)示發(fā)展的趨勢(shì)，提前制定相關(guān)規(guī)則”的研究。 第四，教育政策研究理論基礎(chǔ)較為薄弱。但是從本研究所收集的文獻(xiàn)可以看到，基本上沒(méi)有體育政策基本理論的專門著述，此外，我國(guó)仍沒(méi)有將體育政策學(xué)作為一個(gè)學(xué)科納入體育人文社會(huì)科學(xué)的學(xué)科群，我國(guó)體育政策學(xué)科結(jié)構(gòu)的不完整、層次的不分明、方法論體系上的缺陷，這些都說(shuō)明了我國(guó)體育政策研究理論基礎(chǔ)的薄弱。鑒于此，本研究將采用多學(xué)科視角、多元研究方法探討我國(guó)體育政策執(zhí)行的阻滯機(jī)制問(wèn)題。這為我們分析體育政策執(zhí)行的阻滯機(jī)制提供了兩個(gè)基本的分析框架。體育政策的各個(gè)過(guò)程環(huán)節(jié)間相輔相依、環(huán)環(huán)相扣，任一環(huán)節(jié)的偏差都可能導(dǎo)致其它環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，這點(diǎn)已經(jīng)成為研究者的共識(shí)。目前，學(xué)者們的觀點(diǎn)是將體育政策過(guò)程劃分為四個(gè)階段：“體育政策問(wèn)題的認(rèn)定”、“體育政策的制定”、“體育政策的執(zhí)行”、“體育政策的評(píng)估”；其它三個(gè)階段的不足必然會(huì)影響到體育政策執(zhí)行的效果。當(dāng)諸如此類問(wèn)題上升到體育政策問(wèn)題時(shí)，其性質(zhì)與構(gòu)成均發(fā)生了變化，體育政策問(wèn)題具有其獨(dú)特的特征與構(gòu)成要素。體育政策問(wèn)題的認(rèn)定不明確或者發(fā)生偏差，對(duì)應(yīng)的體育政策決策自然也會(huì)缺乏針對(duì)性，對(duì)應(yīng)體育政策決策的執(zhí)行自然也會(huì)遭受更多的阻力，所以良好的體育政策問(wèn)題認(rèn)定狀態(tài)是體育政策順利執(zhí)行的先決條件。最后，還要考慮政策議題對(duì)應(yīng)政策的代價(jià)問(wèn)題，其基本思想是要考慮到收益要大于支出。體育政策的制定過(guò)程與體育的利益分配是同步的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程。各相關(guān)利益群體在參與的過(guò)程中，強(qiáng)烈要求向體育政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，希望自身利益能得到充分體現(xiàn)。強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)甚至就某些利益關(guān)系重大的問(wèn)題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。政府決策過(guò)程實(shí)際上是各種利益集團(tuán)爭(zhēng)取影響政策的過(guò)程，在這種影響下，政策便成為各種利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)后所造成的均衡趙成根．民主與公共政策研究[M]．哈爾濱：黑龍江人民出版社，20XX：220．[]。一般認(rèn)為，政府作為政策的制定者是為公眾利益服務(wù)的，政府部門不存在自己的利益，它只代表公眾的利益選擇。人們也越來(lái)越認(rèn)為政府會(huì)追逐自身利益的最大化，即政府本身存在自利性。在體育政策制定（或執(zhí)行）的過(guò)程中，由于政府是影響政策制定的強(qiáng)勢(shì)力量，政府部門會(huì)把部門利益的追求滲透到政策內(nèi)容中，有時(shí)甚至以部門利益替代公共利益。它是制定新的體育政策的必要前提，是合理配置體育政策資源的基礎(chǔ)，是調(diào)控政策執(zhí)行過(guò)程的有力工具，是決定體育政策持續(xù)、修正或終結(jié)的重要依據(jù)，并具有激勵(lì)、督促之功效。體育政策執(zhí)行阻滯機(jī)制的縱向分析框架是從體育政策過(guò)程的視角，將“體育政策執(zhí)行”與“體育政策問(wèn)題的認(rèn)定”、“體育政策的制定”、“體育政策的評(píng)估”視為不可分割、環(huán)環(huán)相扣的一個(gè)完整過(guò)程，體育政策的執(zhí)行只是其中一環(huán)必然要受到其他環(huán)節(jié)的影響。體育政策的執(zhí)行是體育政策執(zhí)行者按照一定的政策方案，運(yùn)用各種政策資源，在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，把體育政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為有效現(xiàn)實(shí)成果的雙向互動(dòng)過(guò)程。政策執(zhí)行主體，是指負(fù)責(zé)落實(shí)政策目標(biāo)的人和組織。政策執(zhí)行組織的特性主要表現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)與幅度、組織機(jī)構(gòu)的人事構(gòu)成等。政策執(zhí)行主體的特性直接影響著政策執(zhí)行的效果。特別值得注意的是，依據(jù)公共選擇理論，政策執(zhí)行的組織與個(gè)體往往都具有多重利益偏好：一方面，他們作為上級(jí)政策的執(zhí)行者，代表國(guó)家和社會(huì)整體利益；另一方面，他們?cè)谡邎?zhí)行中亦有本地區(qū)、本部門甚至私人利益的考慮。當(dāng)政策執(zhí)行遇到社會(huì)整體利益、地區(qū)利益、部門利益和個(gè)人利益的沖突和斗爭(zhēng)時(shí)，在利益驅(qū)動(dòng)下，有可能出現(xiàn)小團(tuán)體利益不能有效抑制的現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)腐敗。 政策文本的品質(zhì)主要表現(xiàn)為政策文本的明晰性、可操作性、現(xiàn)實(shí)性與穩(wěn)當(dāng)性等。如政策內(nèi)容存在歧義，“原則多，可操作性少”、“抽象多，具體規(guī)定少”，政策目標(biāo)要求過(guò)高或不具體，政策變動(dòng)過(guò)快等都將導(dǎo)致政策執(zhí)行的不暢或流于形式。如果政策的相對(duì)人都愿意遵守政策制定主體的制定和執(zhí)行的政策，不僅僅是因?yàn)槿舨蛔袷鼐蜁?huì)受到懲處，而主要是因?yàn)樗麄兇_信政策的合法性，認(rèn)為遵守是應(yīng)該的，相信該政策對(duì)其他政策相對(duì)人具有同等程度的約束力，自己并不會(huì)因?yàn)樽袷卦撜叨幱谙鄬?duì)不利的地位，那么，政策就能比較容易而有效地實(shí)施，為實(shí)施政策所需要的人力和物力耗費(fèi)也將減少；反之，出現(xiàn)執(zhí)行梗阻便是不可避免的了。資源投入不足或者缺位，如缺乏必要的經(jīng)費(fèi)、人員，或信息傳遞不對(duì)稱，或政策執(zhí)行主體并沒(méi)有賦予相應(yīng)的權(quán)威等都沒(méi)導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位或打折扣的現(xiàn)象。例如，可以從體育政策對(duì)象的特性入手分析體育策執(zhí)行的阻滯現(xiàn)象，可以從體育政策內(nèi)容的特性入手分析體育策執(zhí)行的阻滯現(xiàn)象等。但是如果同時(shí)考慮這么的因素唯恐分析流于大而全的膚淺，所以本研究采取是先分解后整合的策略，先將體育政策分解為過(guò)程中的幾個(gè)環(huán)節(jié)，逐一分析各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)體育政策執(zhí)行的影響；然后將體育政策執(zhí)行的構(gòu)成要素分解，逐一分析各個(gè)要素如何影響著體育政策的執(zhí)行。在通過(guò)實(shí)例分析的驗(yàn)證之后，將各個(gè)得到證實(shí)的維度整合后便可形成一個(gè)體育政策執(zhí)行阻滯機(jī)制的綜合分析框架。考慮到研究的目的是為了從具體抽象出一般，因此在具體分析各個(gè)政策的執(zhí)行阻滯現(xiàn)象及其相應(yīng)的防治策略時(shí)，為了盡可能地避免分析的重復(fù)與繁瑣，對(duì)某個(gè)具體政策進(jìn)行分析時(shí)往往選取的只是兩種分析框架中的一個(gè)加以運(yùn)用，有的甚至是單一分析框架中的某一個(gè)要素加以運(yùn)用?！秾W(xué)校體育工作條例》執(zhí)行阻滯機(jī)制的過(guò)程分析我國(guó)《學(xué)校體育工作條例》實(shí)施至今已逾十年，然而據(jù)調(diào)查顯示，中小學(xué)體育課被隨意停、占的現(xiàn)象仍然十分普遍，一些初、高中畢業(yè)班的體育課有和的課時(shí)被文化課占用；課外體育活動(dòng)時(shí)間無(wú)法保證，《學(xué)校體育工作條例》情況調(diào)查[J].哈爾濱體育學(xué)院學(xué)報(bào)，20XX（1）.30－31.。 《學(xué)校體育工作條例》是我國(guó)政府頒布的一條具有代表性的學(xué)校體育政策，按照體育政策執(zhí)行阻滯機(jī)制的過(guò)程分析框架，我們可以從政策問(wèn)題認(rèn)定、政策制定和政策評(píng)估等政策過(guò)程方面分析其執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的阻滯現(xiàn)象及其防治策略。如《條例》規(guī)定，中小學(xué)全學(xué)年應(yīng)上課時(shí)的體育課；體育不合格不能畢業(yè)，不能報(bào)考高一級(jí)學(xué)校；普通中小學(xué)，每周安排次以上課外體育活動(dòng)，保證學(xué)生每天有小時(shí)的體育活動(dòng)時(shí)間(含體育課)；對(duì)體育教師職務(wù)聘任、工資待遇應(yīng)當(dāng)與其他任課教師同等對(duì)待。然而，現(xiàn)實(shí)的情況不容樂(lè)觀。出現(xiàn)這種情況的根本原因在于目前仍然有許多中小學(xué)信奉應(yīng)試教育的理念，升學(xué)率是學(xué)校工作的核心，像體育課這類對(duì)學(xué)校升學(xué)率無(wú)多大影響的“副課”只能處于學(xué)校工作的邊緣地位，可有可無(wú)。不從深層原因入手，不改變體育的現(xiàn)實(shí)“副課”身份，《條例》在很多學(xué)校便會(huì)成為一紙空文或流于形式。杜偉對(duì)江蘇省個(gè)省轄市的所縣以下地處農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)的調(diào)查指出，當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)的體育工作現(xiàn)狀仍然存在著與《條例》規(guī)定明顯不符的地方。二類地區(qū)的所學(xué)校中，沒(méi)有跑道的學(xué)校占；有塑膠場(chǎng)地的學(xué)校僅所，僅占；沒(méi)有室內(nèi)場(chǎng)地，占，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地仍然以土質(zhì)場(chǎng)地為主，占。顯然，農(nóng)村中小學(xué)目前的體育場(chǎng)地是難以保障《條例》的實(shí)施的。離國(guó)家和省級(jí)《學(xué)校體育器