區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新探析-在線瀏覽
2025-06-05 08:47本頁(yè)面
【正文】 發(fā)達(dá)現(xiàn)代化諸強(qiáng)相比,我國(guó)的綜合現(xiàn)代化水平還很低,仍基本處于“經(jīng)典現(xiàn)代化”發(fā)展階段。尤為突出的是,中國(guó)是一個(gè)嚴(yán)重非均衡發(fā)展的國(guó)家,其內(nèi)部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差,由此產(chǎn)生一系列事關(guān)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展前途的區(qū)域公共問題。,已經(jīng)凸顯出“問題區(qū)域”的態(tài)勢(shì)。,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。二、我國(guó)區(qū)域公共問題管理中政府制度的缺失就目前來看,對(duì)于區(qū)域公共問題的治理,無論是我國(guó)公共管理的理論界還是實(shí)務(wù)部門,都缺乏系統(tǒng)的理論思考和操作策略。這些缺失主要是:(一)行政區(qū)行政的治理思想根深蒂固。如果從治理的技術(shù)層面來說,我國(guó)政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì),可以概括為“行政區(qū)行政”。它有以下基本特征:,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會(huì)的基本訴求,是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。自工業(yè)社會(huì)以來,基于韋伯的“現(xiàn)代理性”而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結(jié)構(gòu),更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機(jī)械性發(fā)揮到了極致。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來治理國(guó)家和地方的模式,可以稱之為“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”模式。,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。,行政區(qū)行政模式強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性。特別是在中央集權(quán)的單一制國(guó)家,由于一貫堅(jiān)持“下級(jí)服從上級(jí),地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府,必須嚴(yán)格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規(guī)則,很難自覺生成一種 “地方政府→區(qū)域公共管理共同體←地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排。具體來說,就是將國(guó)家內(nèi)部的社會(huì)公共問題切割為若干層次,進(jìn)而設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)類同、職能重疊的等級(jí)治理架構(gòu)。(二)現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形。新中國(guó)成立以來,我國(guó)政府在不同歷史時(shí)期進(jìn)行過多次區(qū)域范圍的劃分,也先后實(shí)行過區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略,投入了大筆公共財(cái)政資源。其中的癥結(jié)何在?有學(xué)者認(rèn)為,中國(guó)迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策,是我國(guó)區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源。,比如中國(guó)的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的,范圍太廣,不具有實(shí)施區(qū)域政策的針對(duì)性和可操作性。筆者認(rèn)為,這種觀點(diǎn)較為實(shí)際地揭示了我國(guó)區(qū)域政策的誤區(qū)和問題。這是因?yàn)?歐美國(guó)家的區(qū)域政策有一個(gè)良好的公共管理的制度基礎(chǔ)(包括成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機(jī)制等),而中國(guó)的區(qū)域政策過程,由于長(zhǎng)期受人治行政、集權(quán)體制、全能政府、扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響,一直難以有完善的制度基礎(chǔ)、設(shè)計(jì)精細(xì)的區(qū)域劃分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的區(qū)域政策監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制等。(三)區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全。主要有:。與之相比,我國(guó)與亞太國(guó)家結(jié)成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國(guó)家結(jié)成的次區(qū)域,其治理結(jié)構(gòu)和制度框架仍處于探索和發(fā)展階段,需要中國(guó)政府的積極參與并加以完善。、長(zhǎng)江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間關(guān)系等問題尤為突出。,政策隨意性和長(zhǎng)官意志濃厚,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機(jī)制。三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑(一)治理理念的轉(zhuǎn)變:從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。,區(qū)域公共管理是開放社會(huì)和無縫隙社會(huì)的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應(yīng)了市場(chǎng)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢(shì)所趨。,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點(diǎn)。,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動(dòng)的權(quán)威,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系。這種聯(lián)合治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的相互合作。 表1 區(qū)域公共管理的3種典范(二)治理機(jī)制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制。傳統(tǒng)的科層制面對(duì)區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對(duì)不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須借助于科層制、市場(chǎng)機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制來對(duì)其進(jìn)行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問題治理新機(jī)制。、約翰”“治理仍將建立在民族國(guó)家為中心的基礎(chǔ)之上?？缯P(guān)系網(wǎng)絡(luò)、跨國(guó)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將變得越來越重要。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特在這4種治理類型中,法國(guó)一般被貼上“國(guó)家主義”的標(biāo)簽,美國(guó)以“多元主義”而著稱,瑞士是“和諧主義”的典范,而歐盟則成為“交織主義”(即網(wǎng)絡(luò)治理)的實(shí)例?？评铡坪盏?種治理機(jī)制做了進(jìn)一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征(見表3)。這些特征也與上文分析的區(qū)域公共管理的主要特色并無二致。(三)制度基礎(chǔ)的建構(gòu):從“國(guó)家簡(jiǎn)單化”管理到“國(guó)家精密化”管理。由于尚未建構(gòu)起適應(yīng)區(qū)域公共問題管理需要的相應(yīng)制度體系,政府對(duì)區(qū)域公共問題的管理仍沿襲“國(guó)家簡(jiǎn)單化”的思維觀念和方式手段。簡(jiǎn)而言之,國(guó)家簡(jiǎn)單化管理,就是官僚在過分自信的情況下濫用國(guó)家權(quán)力,對(duì)復(fù)雜的社會(huì)公共問題做簡(jiǎn)單化處理的一種治理安排。所謂國(guó)家精密化管理,是指成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的行政官僚,在有限理性驅(qū)使下設(shè)計(jì)的一種縝密、精細(xì)、法治的公共問題管理制度。整個(gè)歐盟的區(qū)域劃分為3個(gè)NUTS層次,每個(gè)成員國(guó)分為1個(gè)或多個(gè)NUTS1區(qū),每個(gè)NUTS1區(qū)又分為1個(gè)或多個(gè)NUTS2區(qū),NUTS2區(qū)又進(jìn)一步分為幾個(gè)NUTS3區(qū)。又如,具體到英國(guó)區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)來看,英國(guó)把英倫三島之一也是最重要的英格蘭劃分為9個(gè)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域,分別成立9大區(qū)域發(fā)展局(RDAs)[④],在9大RDAs下面又做次級(jí)甚至更多層級(jí)的區(qū)域劃分,從而使區(qū)域問題的治理變得更有針對(duì)性,工具和策略更有可操作性。區(qū)域的劃分非常簡(jiǎn)單和籠統(tǒng),而且變動(dòng)很大,很難真正確定區(qū)域政策的受益范圍。 (四)區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公
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