【正文】 。二是有時(shí)公共部門雖然不直接使用財(cái)政性資金而獲得采購對(duì)象，但其途徑是行使政府特權(quán)，如特許權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)、政府擔(dān)保等，目的是履行政府職能，權(quán)利也是政府的間接支出，其形成的采購活動(dòng)自然要受到法律約束。如果完全按照國際通行做法，將凡是用政府財(cái)政支出中的政府消費(fèi)支出和投資支出項(xiàng)目，具體地講，就是用財(cái)政性資金安排或者含部分財(cái)政性資金的所有采購項(xiàng)目，無論采購機(jī)構(gòu)是政府單位還是國有企業(yè)或者民營企業(yè)，都要納入本法適用范圍，開展政府采購活動(dòng)，會(huì)導(dǎo)致政府采購范圍定得過寬。再有，政府采購制度在西方國家已經(jīng)有200多年的歷史，而在我國是一項(xiàng)新制度，適用范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國目前的條件，按照循序漸進(jìn)、逐步規(guī)范的原則確定?！　”痉ㄒ?guī)定的含義　　本法第二條從地域、采購人、采購資金、采購形式、采購項(xiàng)目以及采購對(duì)象等方面，確定了本法的適用范圍。　　 地域范圍?！　〕酥?，本條還有一個(gè)含義，就是在全國境內(nèi)政府采購政策和市場是統(tǒng)一的。主要原因：一是政府采購市場應(yīng)當(dāng)是全國統(tǒng)一的，分級(jí)立法容易造成市場分割，不利于生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，障礙了全國統(tǒng)一市場的形成。政府采購是一種宏觀調(diào)控手段，各級(jí)政府都必須圍繞調(diào)控對(duì)象通力合作，實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。三是我國政府采購市場遲早要開放，而且開放是以全國為基礎(chǔ)的，不可能以地區(qū)為單位開放。但統(tǒng)一立法并不是搞一刀切，既要有統(tǒng)一性，還要有靈活性。當(dāng)然，地方政府在作出這些規(guī)定時(shí)，不能與本法的有關(guān)規(guī)定相違背。一是軍事采購。二是采購人使用國際組織和外國政府貸款進(jìn)行的政府采購，貸款方、資金提供方與中方達(dá)成的協(xié)議對(duì)采購的具體條件另有規(guī)定的，可以適用其規(guī)定。四是我國的香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的政府采購不適用本法。 　　采購人范圍。根據(jù)我國憲法規(guī)定，國家機(jī)關(guān)包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等。團(tuán)體組織是指各黨派及政府批準(zhǔn)的社會(huì)團(tuán)體。同時(shí)，我國政府采購工作還處于起步階段，將企業(yè)公益性采購和投資性采購全面納入政府采購范圍的條件還不成熟。　　 采購資金范圍　　明確采購人，并非說明只要是采購人，其采購活動(dòng)都要執(zhí)行本法，是否適用本法還要看采購項(xiàng)目的資金來源?！　「鶕?jù)現(xiàn)行財(cái)政管理制度，財(cái)政性資金包括財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金。預(yù)算外資金是指政府批準(zhǔn)的各類收費(fèi)或基金等。采購人全部用非財(cái)政性資金開展的采購活動(dòng)，不受本法約束?！　?采購項(xiàng)目范圍。只有納入了集中采購目錄以內(nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，才要求按照本法規(guī)定執(zhí)行。本法規(guī)定了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；一是納入集中采購目錄的采購項(xiàng)目；二是排除在集中采購目錄之外，但在規(guī)定的采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項(xiàng)目。集中采購目錄的確定方法在本法第七條中作了規(guī)定，其中，屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購預(yù)算項(xiàng)目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)和直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布?！　“凑毡緱l規(guī)定，采購人用財(cái)政性資金采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項(xiàng)目，可以不執(zhí)行本法規(guī)定?！　”痉ㄋQ采購是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。二是采購活動(dòng)必須是有償?shù)?，確切地講就是實(shí)現(xiàn)等價(jià)交換原則的所有方式，不包括贈(zèng)送、采購人之間無償調(diào)劑等行為?！　“凑毡痉ㄒ?guī)定，采購人接受贈(zèng)送、采購人之間無償調(diào)劑等無償獲得貨物、工程和服務(wù)的行為，不受本法規(guī)范。也就是說，符合本法規(guī)定的貨物、工程和服務(wù)都是該法的采購對(duì)象范圍。　　本法所稱工程，是指建設(shè)工程，專指由財(cái)政性資金安排的建設(shè)工程，不包括網(wǎng)絡(luò)工程、信息工程等與土建無關(guān)的工程項(xiàng)目。工程的采購行為不僅僅指新建，還包括改建、擴(kuò)建、裝修、撤出、修繕以及環(huán)境改造等。其范圍的規(guī)定采用了排除法的方式，主要考慮到服務(wù)的內(nèi)容繁多，很難用簡要的法律語句表述，這是國際通行做法?！　?zhí)行中應(yīng)注意的問題　　本法關(guān)于適用范圍的規(guī)定，在理論上、認(rèn)識(shí)上至今尚未達(dá)成共識(shí)。因此，在執(zhí)行中肯定會(huì)遇到這樣或者那樣的問題?！　、?資金來源是界定政府采購項(xiàng)目的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。之所以要把資金作為標(biāo)準(zhǔn)之一，主要考慮是，實(shí)行政府采購制度的國家，尤其是發(fā)達(dá)國家，市場發(fā)育程度高，政府職能和事權(quán)清晰，政府行為和市場行為界定嚴(yán)格，財(cái)政資金供給范圍與政府職能和事權(quán)對(duì)應(yīng)緊密。我國情況則不一樣。國際慣例在確定政府采購適用范圍時(shí)不涉及金額大小，而是確定采購人，無論采購項(xiàng)目大小都要按政府采購法的規(guī)定開展采購活動(dòng)，同時(shí)對(duì)小額采購項(xiàng)目的采購方式及要求作出規(guī)定。隨著政府采購工作的深入開展，逐步進(jìn)行全面規(guī)范。本法規(guī)定符合我國現(xiàn)行管理水平和體制，便于理解和操作。在國際慣例中，合同不作為采購方式，而是視為采購方式執(zhí)行的結(jié)果，并且，也不規(guī)定“有償問題”?！　、?對(duì)復(fù)合型采購項(xiàng)目沒有作出規(guī)定。本法對(duì)此沒有作出規(guī)定，但在實(shí)施中可以通過具體辦法加以明確。　　按照本法規(guī)定，政府采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照第二條規(guī)定予以界定。無論是哪種形式，其項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)按照本法規(guī)定進(jìn)行判別。例如，國家大劇院，屬于文化部的工程，工程預(yù)算列在文化部的部門預(yù)算中，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)都要實(shí)行法人制，于是文化部不能直接開展建設(shè)活動(dòng)，而是委托給企業(yè)承建，承建企業(yè)要向文化部負(fù)責(zé)。因此，政府采購工程項(xiàng)目不能因?yàn)閷?shí)行法人制改變實(shí)施主體從而改變政府采購的性質(zhì)?！　「骷?jí)人民政府及財(cái)政部門的政府采購管理機(jī)構(gòu)要對(duì)有關(guān)問題作具體研究和處理。二是本法對(duì)財(cái)政性資金的具體內(nèi)容沒有作出具體規(guī)定，雖然主要是預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金，但還有一些其他資金也屬于財(cái)政性資金?！　“l(fā)揮政府采購的示范作用，擴(kuò)大政府采購范圍。各級(jí)采購人要依法開展采購活動(dòng)，充分體現(xiàn)政府采購的優(yōu)越性。　　 政府采購的原則 　　本法第三條對(duì)此作出了規(guī)定，即政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則?！　∫?guī)定政府采購應(yīng)當(dāng)遵循的原則，是立法宗旨的具體體現(xiàn)方式。在國際上，政府采購的原則表述方式很多，大致分為三個(gè)方面：一是核心原則，即公平競爭，它是建立政府采購制度的基石。三是涉外原則，即開放政府采購市場后應(yīng)當(dāng)遵循的原則，主要是國民待遇和非歧視性原則。通俗地講，就是外國供應(yīng)商與本國供應(yīng)商享受同等待遇，即把外國的商品當(dāng)作本國商品對(duì)待，把外國企業(yè)當(dāng)作本國企業(yè)對(duì)待。 　　政府采購的涉外性原則，只有在本國政府采購市場開放后才應(yīng)當(dāng)遵循。因此，本法是在我國政府采購市場尚未對(duì)外開放的形勢(shì)下制定的，其立法思路是以封閉政府采購市場為前提確定我國政府采購工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，因此，沒有規(guī)定涉外原則?！　”痉ㄒ?guī)定的含義　　本法第三條規(guī)定了政府采購應(yīng)當(dāng)遵循的四項(xiàng)基本原則，是本法的重要內(nèi)容，其精神貫穿全法。　　 公開透明原則。政府采購的資金來源于納稅人繳納的各種稅金，只有堅(jiān)持公開透明，才能為供應(yīng)商參加政府采購提供公平競爭的環(huán)境，為公眾對(duì)政府采購資金的使用情況進(jìn)行有效的監(jiān)督創(chuàng)造條件。僅公開信息但仍搞暗箱操作屬于違法行為。　　 公平競爭原則。公平競爭要求在競爭的前提下公平地開展政府采購活動(dòng)。其次，競爭必須公平，不能設(shè)置妨礙充分競爭的不正當(dāng)條件。本法有關(guān)這方面的規(guī)定將推進(jìn)我國政府采購市場向競爭更為充分、運(yùn)行更為規(guī)范、交易更為公平的方向發(fā)展，不僅使采購人獲得價(jià)格低廉、質(zhì)量有保證的貨物、工程和服務(wù)，同時(shí)還有利于提高企業(yè)的競爭能力和自我發(fā)展能力?！　」瓌t是為采購人與供應(yīng)商之間在政府采購活動(dòng)中處于平等地位而確立的。尤其是在評(píng)標(biāo)活動(dòng)中，要嚴(yán)格按照統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，不得存在任何主觀傾向。這些規(guī)定都有利于實(shí)現(xiàn)公正原則?！　≌\實(shí)信用原則是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期向成熟時(shí)期過渡階段，尤其要大力推崇這一原則。本法對(duì)此以及違法后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了相應(yīng)規(guī)定?！　?zhí)行中應(yīng)注意的問題　　本法規(guī)定的政府采購原則，除涉外性原則外，基本上涵蓋了國際上通行的基本原則，充分體現(xiàn)了本法立法宗旨的要求，在執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循?！　∪缜八?，政府采購的涉外性原則，是政府采購市場開放后應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)基本原則。由于社會(huì)各界對(duì)政府采購的國際規(guī)則了解不夠，造成了我國政府采購市場的單邊開放，采購人采購?fù)鈬a(chǎn)品的現(xiàn)象非常普遍，外國產(chǎn)品和外國供應(yīng)商大量進(jìn)入了我國的政府采購市場，而我國的產(chǎn)品和供應(yīng)商卻無法也無權(quán)進(jìn)入外國政府采購市場?！　“凑毡痉ǖ囊?guī)定，政府采購的公平競爭是指國內(nèi)產(chǎn)品和國內(nèi)供應(yīng)商之間的競爭，公正是指采購人與國內(nèi)供應(yīng)商之間的交易要做到公正，都不涉及外國產(chǎn)品和外國供應(yīng)商。否則，擅自采購?fù)鈬浳?、工程和服?wù)的行為，屬于違法行為，要受到嚴(yán)肅處理?！　∧壳?，地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷現(xiàn)象較為普遍，分割了政府采購市場，阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。因此，要從全局和大局出發(fā)，破除壁壘，為政府采購營造充分競爭的社會(huì)環(huán)境。　　政府采購信息必須按照本法規(guī)定，在財(cái)政部指定的媒體上全面、及時(shí)地公布?！　∫种苽€(gè)人偏好，避免因干預(yù)正常采購活動(dòng)而影響政府采購原則貫徹落實(shí)?！　×⒎康摹　“凑毡痉ㄒ?guī)定，工程屬于政府采購范圍，但已經(jīng)頒布實(shí)施的招標(biāo)投標(biāo)法又對(duì)工程實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)作了具體規(guī)定，所以，政府采購工程將受到招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法的雙重約束?！　≡诒痉ㄆ鸩萜陂g，本條原本是要解決政府采購貨物、工程和服務(wù)采取招標(biāo)采購方式時(shí)，如何與招標(biāo)投標(biāo)法銜接的問題。而且，政府采購工程只有在采取招標(biāo)投標(biāo)方式時(shí)，才涉及招標(biāo)投標(biāo)法。 　　在本法起草和審議期間，關(guān)于政府采購工程應(yīng)當(dāng)受本法還是受招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范的問題，始終是討論的焦點(diǎn)之一。一種意見認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)法不能對(duì)政府采購工程實(shí)行全過程的規(guī)范，將工程納入本法適用范圍，有助于加強(qiáng)工程采購管理。本法規(guī)定采納了后一種意見。對(duì)于招標(biāo)限額以下的工程項(xiàng)目，本身不適用招標(biāo)投標(biāo)法，應(yīng)當(dāng)按照本法有關(guān)規(guī)定開展采購活動(dòng)。　　為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，我國于1999年8月頒布了招標(biāo)投標(biāo)法。由于建設(shè)工程既有政府采購工程又有民間工程，其中的政府采購工程采取招標(biāo)投標(biāo)方式的，也要執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定?！　≌少徆こ踢_(dá)到國務(wù)院招標(biāo)限額的，只有在采用招標(biāo)方式時(shí)，按招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定執(zhí)行，除此之外，本法有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本法規(guī)定。另外，不適用招標(biāo)投標(biāo)法的政府采購工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照本法規(guī)定執(zhí)行。二是招標(biāo)投標(biāo)流程只是采購流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。采購流程始于采購預(yù)算的編制，止于采購資金的支付，比招標(biāo)投標(biāo)流程長得多。三是招標(biāo)投標(biāo)法屬于程序法，只能對(duì)招標(biāo)和投標(biāo)程序作出規(guī)范。本法延伸了工程采購流程，強(qiáng)化了工程采購項(xiàng)目的監(jiān)督管理，為實(shí)體法。 　　貨物和服務(wù)采購采取招標(biāo)投標(biāo)方式的，是否執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法不是強(qiáng)制性的?！　〗Y(jié)合第三章的有關(guān)規(guī)定，表明招標(biāo)投標(biāo)是政府采購的方式，并且只有應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的工程適用招標(biāo)投標(biāo)法，并未規(guī)定貨物和服務(wù)采購在采用招標(biāo)投標(biāo)方式時(shí)也要適用招標(biāo)投標(biāo)法。主要考慮是，招標(biāo)投標(biāo)法主要是針對(duì)工程采購要求制定的，其許多規(guī)定不適合貨物和服務(wù)項(xiàng)目。針對(duì)工程、貨物和服務(wù)的特點(diǎn)制定不同的招標(biāo)投標(biāo)方法，也有國際慣例可循，如歐盟的《政府采購指令》就是分門別類確定招投標(biāo)方式的。本法實(shí)施后，如果有關(guān)方面處理不當(dāng)，本法的有關(guān)規(guī)定也難以得到貫徹實(shí)施?！　≌少徆こ虒?shí)行招標(biāo)投標(biāo)的，要按照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定執(zhí)行，同時(shí)，還要執(zhí)行本法有關(guān)規(guī)定。此外，供應(yīng)商向政府采購監(jiān)督管理部門投訴的，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)受理并及時(shí)處理?！　≌少徥菍?duì)政府采購活動(dòng)中預(yù)算編制、采購方式、簽訂合同、資金支付、驗(yàn)收等整個(gè)管理環(huán)節(jié)的規(guī)范，招標(biāo)投標(biāo)只是政府采購管理環(huán)節(jié)中采購方式里的一種，具體規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為。 　　 有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)共同加強(qiáng)對(duì)政府采購工程的采購管理。國家計(jì)劃部門要把項(xiàng)目審批和投資計(jì)劃關(guān)。建設(shè)行政主管部門要在施工市場管理以及質(zhì)量監(jiān)理等方面發(fā)揮監(jiān)督作用?！　∝?cái)政部門要積極配合有關(guān)部門，明確政府采購工程中采取非招標(biāo)采購方式的條件?！　≡谖覈形疵鞔_貨物和服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)辦法之前，貨物和服務(wù)采購在采用招標(biāo)投標(biāo)方式時(shí)，可按照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定或其精神執(zhí)行?！　×⒎康摹　〗o予供應(yīng)商自由進(jìn)入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購市場的權(quán)利，消除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，促進(jìn)全國統(tǒng)一政府采購市場的形成。政府采購市場是指因政府消費(fèi)而形成的一個(gè)特殊市場，是國內(nèi)市場的一個(gè)重要組成部分。政府采購市場不同于民間市場，有特定的采購主體，采購資金為政府財(cái)政性資金，采購的目的是為履行政府管理職能提供消費(fèi)品或?yàn)樯鐣?huì)提供公共品，沒有營利動(dòng)機(jī)，不具有商業(yè)性?！　∥覈恼少徥袌鲞€是一個(gè)新興市場，交易規(guī)則和管理體制尚不完善，市場意識(shí)普遍不強(qiáng)，市場處于分割狀態(tài)。一些地區(qū)規(guī)定采購人必須購買當(dāng)?shù)毓?yīng)商提供的貨物，工程和服務(wù)項(xiàng)目要由當(dāng)?shù)毓?yīng)商提供，將外地產(chǎn)品和供應(yīng)商排除在外。一些行業(yè)主管部門對(duì)進(jìn)入本行業(yè)的產(chǎn)品或供應(yīng)商作出限制性規(guī)定，限制其他產(chǎn)品和供應(yīng)商的進(jìn)入。按照個(gè)人偏好確定產(chǎn)品或供應(yīng)商?！　”緱l規(guī)定旨在消除國內(nèi)有關(guān)政府采購的任何歧視行為，促進(jìn)依法采購，建立統(tǒng)一的國內(nèi)政府采購大市場，創(chuàng)造充分競爭的環(huán)境，保護(hù)采購人和廣大供應(yīng)商的合法權(quán)益。二是任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都無權(quán)阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入全國政府采購市場?！　?zhí)行中應(yīng)注意的問題　　本法賦予了供應(yīng)商自由進(jìn)入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購市場的權(quán)利，但沒有明確具體措施。為此，供應(yīng)商應(yīng)有足夠的思想準(zhǔn)備。本法實(shí)施后，供應(yīng)商為了維護(hù)自身的權(quán)利，對(duì)阻撓和限制其自由進(jìn)入政府采購市場的地區(qū)、機(jī)構(gòu)、個(gè)人，可以向有關(guān)方面投訴或者向法院起訴，有關(guān)方面和法院將依據(jù)本法第八十三條規(guī)定予以處理?！　×⒎康摹　∫勒张鷾?zhǔn)的預(yù)算進(jìn)行采購是政府采購制度的基礎(chǔ)。　　政府采購制度與原體制下采購的根本區(qū)別就是要加強(qiáng)采購的計(jì)劃性管理，以解決過去隨意采購、監(jiān)督缺乏依據(jù)、不能形成規(guī)模采購效益等問題。二是國庫集中收付制度改革客觀要求政府采購要有預(yù)算，以便為實(shí)行財(cái)政直接撥付辦法提供支付依據(jù)。 　　本法是規(guī)范政府采購行為的基本法，要規(guī)范政府采購行為，必須從源頭開始，從嚴(yán)格采購預(yù)算著手。　　本法規(guī)定的含義　　本法第六條主要有三個(gè)方面的含義：　　 政府采購項(xiàng)目必須列入財(cái)政預(yù)算。按照市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政管理要求，沒有列入預(yù)算的活動(dòng)，政府不得撥款；沒有資金保證的項(xiàng)目不能開展采購活動(dòng)。只有經(jīng)批準(zhǔn)后的采購項(xiàng)目，才有資金保障，具有履行采購合同的支付能力。在部門預(yù)算改革到位之前，中央及一些地區(qū)推行了政府采購預(yù)算，作為部門預(yù)算的一部分，要求各預(yù)算單位按政府采購預(yù)算的要求，將支出預(yù)算中的有關(guān)項(xiàng)目或品目在政府采購預(yù)算表