【正文】 件的臨時機構(gòu)； （ 3）國際社會的共同問題，使各國相應(yīng)設(shè)置了解決問題的職能及機構(gòu)； （ 4）國際組織的出現(xiàn)，使各國政府產(chǎn)生了與之對應(yīng)的職能及機構(gòu)； （ 5）國家行政系統(tǒng)的活動還要受到國際社會所公認(rèn)的行為準(zhǔn)則的約束和調(diào)整，受到規(guī)范國家間相互關(guān)系的、具有法律約束力的國際法所制約。 （ 1）鞏固、發(fā)展和完善社會的基本經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；（ 2）建立、健全符合本國國情的經(jīng)濟體制；（ 3）充分調(diào)動一切人財物力，發(fā)展生產(chǎn)，提高人民的生活水平： ① 充分、合理地開發(fā)與利用自然資源； ② 合理開發(fā)與利用人力資源； ③ 建立科學(xué)的微觀控制機制； ④ 建立科學(xué)的宏觀調(diào)控機制。 （ 1）積極穩(wěn)妥地 推進行政體制改革，實現(xiàn)行政系統(tǒng)民主化、科學(xué)化與法制化；（ 2）自覺接受人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，讓人民群眾的意志和利益在國家行政管理中得到充分體現(xiàn)；（ 3）自覺地接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，重視發(fā)揮人民政協(xié)、各民主黨派、人民團體的作用，保證其社會主義方向；（ 4）大力推動法制建設(shè)。） 1創(chuàng)造良好的文化、民族和宗教環(huán)境。（與民主行政相適應(yīng)的行政道德標(biāo)準(zhǔn)：愛國、民主、服務(wù)、創(chuàng)新、廉潔） （ 2）創(chuàng)造良好的民族環(huán)境： ① 堅持民族平等，尊重少數(shù)民族的政治權(quán)利、語言文字風(fēng)俗習(xí)慣； ② 加強民族團結(jié)，培養(yǎng)國家民族意識； ③ 在多民族國家，解決民族問題的最好方式是實行民族區(qū)域自治；④ 積極幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟文化事業(yè)，縮小各 民族間事實上的不平等。 1創(chuàng)造良好的國際社會環(huán)境。 第三章 行政職能 一、名詞 行政職能：是行政機關(guān)在管理活動中的基本職責(zé)和功能作用 ，主要涉及管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。 職能關(guān)系：指不同管理職能該由誰來行使和管理主體間職責(zé)權(quán)限的劃分。 文化職能：是指國家行政機關(guān)對全民思想道德建設(shè)以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出 6 版、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)方面的管理，是建設(shè)高度發(fā)達(dá)的社會主義精神文明建設(shè)所必須的。 二、問答 行政職能的含義及其特點。它是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，其行使受立法機關(guān)的監(jiān)督，它發(fā)揮程度又約束和影響其他國家職能的實現(xiàn)程度。 行政職能的體系。 ② 經(jīng)濟職能：是指政府管理和組織社會經(jīng)濟建設(shè)的職能，主要包括社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)管理職能。 ④ 社會職能：廣義社會職能是與政治職能相對的概念，包括經(jīng)濟職能和文化職能在內(nèi)；狹義社會職能指除經(jīng)濟職能和文化職能以外，政府對社會生活領(lǐng)域中公共事務(wù)的管理職能。 行政職能研究的意義。 西方國家行政職能的演變。 （ 2）自由資本主義時期的政治職能 自由資 本主義時期政府采取自由主義的管理辦法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新的資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管的越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。在經(jīng)濟領(lǐng)域，強調(diào)政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本主義與國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府經(jīng)濟職能和社會職能都擴大和加強 。 當(dāng)代西方國家的行政職能的發(fā)展趨勢： （ 1）行政職能的擴大； (2)政治職能中的暴力職能相對減弱，保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強；（ 3）政府宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能強化與行政職能社會化同步進行。 （ 1）行政職能的擴大 ； (2)政治職能中的暴力職能相對減弱，保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強；（ 3） 7 政府宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能強化與行政職能社會化同步進行。 （ 1）政府職能轉(zhuǎn)變是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求； （ 2）政府職能轉(zhuǎn)變是時適應(yīng)經(jīng)濟全球化發(fā)展趨勢的要求； （ 3）政府職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。 （ 1）職能重心的轉(zhuǎn)變：以經(jīng)濟建設(shè)為中心； （ 2）職能關(guān)系的理順： ① 理順中央與地方、上級與下級政府間 的職能關(guān)系； ② 理順政企關(guān)系； ③ 理順政府與市場關(guān)系； ④ 理順政府與社會的關(guān)系； ⑤ 理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。 如何理順中央與地方、上級與下級政府間的職能關(guān)系。中央與地方的關(guān)系，實質(zhì)上是權(quán)力配置關(guān)系、利益關(guān)系；也是一種法律關(guān)系。中央政府代表國家整體和全局利益，承擔(dān)整個國家的宏觀管理職能，提供全國性的公共物品，同時承擔(dān)著對地方政府的監(jiān)督職能和服務(wù)職能。 理順中央與地方、上級與下級政府間的職能關(guān)系，具體內(nèi)容就是指各級政府間的合理分權(quán)，把過分集中于上級政府的權(quán)利下放給下級政府，做到權(quán)、責(zé)、利相一致；在指導(dǎo)原則上，就要既維護 國家政令統(tǒng)一，防止地方割據(jù)，發(fā)揮中央政府宏觀調(diào)控職能，又保證地方、基層能因地制宜，有利于調(diào)動地方和基層的積極性。 （ 1）兩權(quán)分離的要旨：在從多有權(quán)中嚴(yán)格區(qū)分出經(jīng)營權(quán)，即讓國有企業(yè)掌握經(jīng)營權(quán)，同時政府掌握所有權(quán)，使企業(yè)有關(guān)闊的活動空間，發(fā)揮企業(yè)的活力，也切斷政府與國有企業(yè)的從屬關(guān)系，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。 ① 所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，把生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)，調(diào)動企業(yè)積極性； ② 把政府的國有資產(chǎn)所有者職能和政府管理職能分開，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系； ③ 實行國有資 產(chǎn)分級管理制，最終建立起政府以經(jīng)濟、法律、行政綜合手段控制市場，市場引導(dǎo)企業(yè)的宏觀調(diào)控體系。 如何理順政府與 市場關(guān)系。 （ 2）在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府與市場的關(guān)系： ① 社會主義市場經(jīng)濟的順利發(fā)展，客觀上要求把市場對社會經(jīng)濟運行和資源配置的基礎(chǔ)性作用于政府宏觀調(diào)控指導(dǎo)性作用有機結(jié)合。 ② 政府對 8 市場的宏觀調(diào)控，不否定市場在社會資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。 1如何理順政府與社會的關(guān)系。 ① 管理范圍由政府包辦一切社會事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏鐣峁┕参锲罚?② 管理模式從“大政府、小社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌⒋笊鐣保?③ 在管理方法上，從以行政方法為主轉(zhuǎn)為以法律為主。 第四章 行政組織 一、名詞 行政組織：是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。就靜態(tài)講，有廣義和狹義之分。狹義行政組織，則專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關(guān)體系，是國家機構(gòu)的重要組成部分。 非正式組織：是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近等產(chǎn)生的交互行為和共同意識，并由此形成自然地人際關(guān)系。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。 行政組織的橫向結(jié)構(gòu)：即職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工的行政組織職能制，亦可同級機關(guān)和每級機關(guān)內(nèi)部各部門間的組合方式。 管理幅度：是指一級行政機關(guān)或一名上級領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下級單位或工作人員數(shù)量。 編制管理：就是按法律規(guī)定的制度和程序，對行政組織的職能范圍、機構(gòu)設(shè)置和人員配備等進行管理。 二、問答 行政組織的含義及其基本要素。就動態(tài)講，行政組織指完成行政管理任務(wù)而進行的組織活動和運行過程。廣義行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會團體中有行政性職能的機構(gòu)。 （ 2）基本要素： ① 組織目標(biāo)：是組織賴以建立和生存的前提及基礎(chǔ)，也是組織活動的出發(fā)點和歸宿； ② 機構(gòu)設(shè)置：是行政組織的實體，也是履行行政職能、達(dá)成組織目標(biāo)的載體； ③ 人員構(gòu)成：組織目標(biāo)的實現(xiàn)和任務(wù)的完成需要 組織成員的共同努力，因此，行政人員素質(zhì)及其組成結(jié)構(gòu)式行政組織建設(shè)的核心內(nèi)容； ④ 權(quán)責(zé)體系：直接關(guān)系到行政機構(gòu)的設(shè)置及其運轉(zhuǎn)； ⑤ 法規(guī)制度：是行政組織依法行政的根本保障； ⑥ 物質(zhì)因素：是行政組織必不可少的一大要素。 （ 1）特性： ① 政治性與社會性； ② 法制性與權(quán)威性； ③ 系統(tǒng)性與動態(tài)性。 行政組織與民間組織的區(qū)別。（ 2）民間組織是連結(jié)政府與社會、政府與民眾之間的橋梁和紐帶，在社會管理中發(fā)揮“調(diào)節(jié)器”、“緩沖器”的作用。一方面，要重視對民間組織的培育和引導(dǎo)，通過相應(yīng)的政策扶持其發(fā)展，促進其壯大，賦予其自立性、自主性和自為性，提升其社會自治能力；另一方面，理順民間組織的管理體制，完善有關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，為民間組織的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境，使民間組織的管理和日常活動有法可依、有章可循，形成一整套自我約束、自我管理的運作機制。 行政組織是法定的正式組織。這種關(guān) 系既無法定地位，也缺乏固定的形式和特定目的，對正式組織的目標(biāo)達(dá)成會發(fā)生促進、限制或阻礙作用。 （ 1）積極功能：調(diào)節(jié)、彌補正式組織的不足，加強組織內(nèi)部意見溝通，增強成員內(nèi)部凝聚力，使組織成員遵從團體文化價值規(guī)范，進而增加團結(jié)，影響和規(guī)范人的行為，改善組織氣氛，促進人的全面發(fā)展。 行政組 織結(jié)構(gòu)及其特點。 特點：上級直接領(lǐng)導(dǎo)下級，行政指揮和命令按垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。 （ 2）行政組織的橫向結(jié)構(gòu)：即職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工的行政組織職能制，亦可同級機關(guān)和每級機關(guān)內(nèi)部各部門間的組合方式。缺點：事權(quán)分散，容易有扯皮和推諉的現(xiàn)象。 我國行政組織結(jié)構(gòu)從框架上看基本合理，形成了縱向統(tǒng)一指揮、橫向分工協(xié)調(diào)、縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)型體系。黨的十七大 指出，要加大機構(gòu)整合力度，探索職能有機統(tǒng)一的大部制體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。 管理層次與管理幅度的關(guān)系。 （ 2）管理幅度是指一級行政機關(guān)或一名上級領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下級單位或工作人員數(shù)量。一般情況下，幅度與層次成反比。因此，管理幅度與管理 層次是影響行政機構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須兼顧，做到幅度適當(dāng)，層次少而精。 （ 1）層次節(jié)制原則，下層必須服從上層的領(lǐng)導(dǎo)。 特殊情況時，允許越級請示或指揮，但為防止行政指揮的隨意性與片面性，必須有相應(yīng)的條件和措施作保證。 （ 1）古典行政組織理論 ① 代表：泰勒的科學(xué)管理組織理論；法約爾、古立克的行政管理組織理論；韋伯的科層組織理論。 （ 2）新古典組織理論 又稱行為科學(xué)組織理論。 ② 特點：以組織中人的問題為中心，從動態(tài)角度研究人的行為對組織的影響及其相互關(guān)系，但局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學(xué)證實的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用。但運用現(xiàn)代科學(xué)方法研究復(fù)雜的行政組織，還處于不成熟的階段，有待進一步探索。（巴拉密柔性組織、柔性組織設(shè)計的基礎(chǔ)要素、雙模式組織標(biāo)志的三種類型壓力） （ 1）柔性：在一個組織內(nèi)部是指具有參與國際變化，對意外的變化不斷地反應(yīng)，以及適時根據(jù)可預(yù)測變化的意外結(jié)果迅速調(diào)整的能力。 （ 3）柔性組織設(shè)計的基礎(chǔ)要素：多極組織；二元系統(tǒng)；面向一線員工；全球化的經(jīng)營思想；能力型組織和多面手員工；半滲透邊界。 馬克思主義的行政組織理論。 （ 1）編制管理就是按法律規(guī)定的制度和程序，對行政組織的職能范圍、機構(gòu)設(shè)置和人員配備等進行管理。 （ 2）具體內(nèi)容： ① 制訂編制方案； ② 確定各部門的職能范圍，進行科學(xué)的職能配置； ③ 審批機構(gòu)與人員； ④ 監(jiān)督編制執(zhí)行情況； ⑤ 做好編制統(tǒng)計； ⑥ 制定有關(guān)的編制法規(guī)。 （ 1）編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提； （ 2）編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關(guān)系的重要手段； （ 3）編制管理有助于節(jié)省財政開支。 （ 1）精簡原則，一是精簡機構(gòu)，減少層次；二是精簡人員，合理定編定員； 11 （ 2）統(tǒng)一原則，一是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格按統(tǒng)一規(guī)定、制度、程序進行；二是統(tǒng)一職能目標(biāo)，明確劃分職責(zé)權(quán)限，保證同類行政事務(wù)由同一行政機構(gòu)負(fù)責(zé)，防止機構(gòu)重疊，政出多門； （ 3）編制立法原則。 （ 1）行政方法，指編制管理部門依靠行政組織的權(quán)力，依照組織系統(tǒng)對編制進行直接管理的方法；（ 2）經(jīng)濟方法，指按照物質(zhì)利益原則，運用經(jīng)濟手段，對編制進行調(diào)控的方法；（ 3）法律方法，指運用法律規(guī)范，對機構(gòu)和人員編制等 進行調(diào)控管理的方法。 行政領(lǐng)導(dǎo)：是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命擁有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者依法行使權(quán)力，為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)所進行的組織、決策、指揮、控制等活動的總和。 行政領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)：由法律規(guī)定與職位相當(dāng)?shù)男姓?quán)力。 行政領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威：是指建立在法律、正當(dāng)程序或領(lǐng)導(dǎo)者人格魅力基礎(chǔ)之上的可以對領(lǐng)導(dǎo)對象的心理和行為產(chǎn)生指引效果的影響力。 民主制：是指在國家生活中，人民當(dāng)家作主，有權(quán)以不同的合法方式參加對國家大政方針、重大決策和法律的討論，參加對國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事務(wù)及社會事務(wù)的管理。 集體領(lǐng)導(dǎo)：是集體決策、共同負(fù)責(zé)的制度，即對重大問題，由領(lǐng)導(dǎo)集團全體成員討論，做出決策和決定，已經(jīng)決定，必須共同遵守。 1行政首長負(fù)責(zé)制：集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)制的具體形式，是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體的日常行政事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨立承擔(dān)行政責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。 1行政領(lǐng)導(dǎo)方式：是在領(lǐng)導(dǎo)過程中領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者及其作用對象相結(jié)合的形式。 1授權(quán)：是上級授予下級一定的權(quán)力和職責(zé)，使其在一定范圍內(nèi)有處理問題的自主權(quán)。 1領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)：具有雙重含義，一是指內(nèi)在素質(zhì)，即領(lǐng)導(dǎo)者的生理、心理、文化、思 想、政治、道德等因素，以及由這些因素綜合而形成的本質(zhì)性能力，亦即領(lǐng)導(dǎo)能力。二是指這些要素和能力的發(fā)展程度或?qū)嶋H水平。 1公共領(lǐng)導(dǎo)：就是強調(diào)具有公共性的領(lǐng)導(dǎo)，具體而言，是指公共部門，特別是政府職能部門在公共管理工程中，為了實現(xiàn)公共利益，體現(xiàn)公共精神而進行的高層次管理活動。 （ 1）按權(quán)力基礎(chǔ)，分為正式領(lǐng)導(dǎo)、非正式領(lǐng)導(dǎo)； 12 （ 2）按行為發(fā)生的層次，分為高層 領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)、基層領(lǐng)導(dǎo)； （ 3）按行為發(fā)生的領(lǐng)域，分為政治領(lǐng)導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)、具體業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等。 （ 1）領(lǐng)導(dǎo)是一個社會組織系統(tǒng)；（ 2）領(lǐng)