【正文】 和方法論所做的開創(chuàng)性研究還 十分少見(jiàn) ；（ 2）注重中國(guó)政治體制、結(jié)構(gòu)和政策過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)性研究課題的成果、使用符合中國(guó)政策研究特點(diǎn)的定量分析方法成果、扎扎實(shí)實(shí)進(jìn)行學(xué)科范式的本土化研究的成果為數(shù)不多。 公共政策的本質(zhì)集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 1．公共政策是階級(jí)意志、利益的集中體現(xiàn)與表達(dá)。為了解決這些問(wèn)題，他們就必須制定自己的公共政策，而任何公共政策的制定和執(zhí)行都是為了維護(hù)本階級(jí)政治上、經(jīng)濟(jì)上的利益為宗旨的。 2．公共政策是統(tǒng)治階級(jí)管理國(guó)家、進(jìn)行統(tǒng)治的工具。奴隸社會(huì)中公共政策就是為了保證奴隸主占有生產(chǎn)資料、占有奴隸本身；封建社會(huì)中的地主階級(jí)的政策本質(zhì)是為了維護(hù)地主階級(jí)在經(jīng)濟(jì)上對(duì)土地的私人占有和政治上的封建特權(quán)。在我們國(guó)家，由中國(guó)共產(chǎn)黨代表人民制定政策，因此從更廣泛的程度上代表的是廣大的勞動(dòng)人民的利益。 關(guān)于這一點(diǎn)我們可以從前面所講述的公共政策的概念中得出，公共政策的目的是為了解決一定的社會(huì)問(wèn)題，只有社會(huì)問(wèn)題得以圓滿的解決才能保證整個(gè)社會(huì)朝著一個(gè)安定團(tuán)結(jié)的方向發(fā)展。首先，任何政黨、政府在本質(zhì)上都是特定階級(jí)的代表，他們所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、所期望的行動(dòng)必須符合該階級(jí)的利益，因而政策也勢(shì)必體現(xiàn) 并服務(wù)于這種階級(jí)利益。再次，社會(huì)公眾也是有自身利益的群體，他們力圖通過(guò)種種方式影響公共政策過(guò)程， 使公共政策的制定和實(shí)施符合他們的利益。 ▲ 插入 案 例：布什減稅 ▲ 講授為主，輔以適當(dāng)?shù)奶釂?wèn) 8 分鐘 20 分鐘 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)長(zhǎng)城學(xué)院教案正文 第 6 頁(yè) 共 115 頁(yè) 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué) 方法 時(shí)間 2．公共政策的價(jià)值取向性 公共政策主體在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)，無(wú)論是針對(duì)什么領(lǐng)域，都要設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么，要達(dá)到什么目標(biāo)以及怎樣做等問(wèn)題，這些問(wèn)題與公共政策主體信奉的價(jià)值觀密切相關(guān)。其次，在確定哪些是需要有關(guān)部門制定公共政策加以解決的問(wèn)題方面，即在公共政策問(wèn)題的認(rèn)定方面，信奉不同價(jià)值觀的公共政策主題會(huì)表現(xiàn)出很大的差異。公共政策并不是單方向被動(dòng)地受價(jià)值觀的影響，也會(huì)對(duì)其實(shí)施范圍內(nèi)的價(jià)值信仰產(chǎn)生作用。 3．公共政策的合法性與強(qiáng)制性 公共政策要發(fā)揮對(duì)團(tuán)體和個(gè)人行為的規(guī)范與指導(dǎo)作用，必須以公共政策作用對(duì)象的認(rèn)可和接收為前提， 或因公共政策符合其利益與醫(yī)院而自愿接受，或因懾于公共政策主體的微利或懲罰而被迫接受，否則，公共政策就難以付諸實(shí)施，預(yù)期目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。公共政策的合法性也是公共政策具有權(quán)威性的保證。一項(xiàng)政策并不一定符合所有人得力，即使符合所有人的利益，也有在長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益相沖突的問(wèn)題。如果缺乏必要的強(qiáng)制性，公共政策就失去了其權(quán)威性，政策也就失去了意義和作用。 4．公共政策的過(guò)程性和階段性 公共政策是有一系列的環(huán)節(jié)構(gòu)成的，包括公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行、公共政策的評(píng)估、公共政策的調(diào)整與公共政策的終結(jié)等環(huán)節(jié)。 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)長(zhǎng)城學(xué)院教案正文 第 7 頁(yè) 共 115 頁(yè) 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時(shí)間 5．公共政策的政治性與公共性 前面我們將公共政策含義的時(shí)候，也曾提到公共政策是一個(gè)整治過(guò)程，因此必然服從于鶴服務(wù)與政治系統(tǒng)的意志、利益、任務(wù)和目標(biāo)。 政治性代表了統(tǒng)治階級(jí)的特性，與此對(duì)應(yīng)的就是它的公共性。因此公共政策必須立足于整個(gè)社會(huì)發(fā)展，從全社會(huì)絕大多數(shù)的公共利益出發(fā)制定和實(shí)施各種行為規(guī)范。 公共政策的政治性與公共性是矛盾統(tǒng)一的。 6．公共政策的穩(wěn)定性與變動(dòng)性 對(duì)于任何一個(gè)政治系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，追求穩(wěn)定是其基本目標(biāo)。公共政策穩(wěn)定性的前提是公共政策的正確性。公共機(jī)構(gòu)制定和實(shí)施公共政策的目的是為了協(xié)調(diào)和平衡公眾的利益，但是公眾的利益處在不斷的變動(dòng)之中，就的差距和不平衡得到調(diào)整后，又會(huì)出現(xiàn)新的矛盾 、沖突，又需要有新的公共政策來(lái)做新的協(xié)調(diào)。 7．公共政策的公平性與效率性 公共政策市政府等公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共管理的途徑與手段。因此，評(píng)價(jià)一項(xiàng)公共政策的好壞，首要的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)看有沒(méi)有是社會(huì)價(jià)值的分配更加公平、合理?！痹诠舱咧贫?、執(zhí)行、評(píng)估等一系列的過(guò)程中，都需要政策資源來(lái)支撐，但是在一定的時(shí)期內(nèi)，由于受到政府能力和公共政策環(huán)境的影響，政府所能夠提供的可利用資源非常的有限，因此公共政策的運(yùn)行就必須提高效率。 8．公共政策的時(shí)效性 公共政策的實(shí)效性是指公共政策只能在一定的時(shí)間分為內(nèi)起作用并保持相對(duì)穩(wěn)定，一旦超出這個(gè)界限就會(huì)失效，從而被新的公共政策取代。 從短期來(lái)看， 事物會(huì) 處以一種相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)， 但是從長(zhǎng)期來(lái)看，事物都是發(fā)展變化的 ，因此公共政策也是不斷變化的，這種變化通常是由兩個(gè)方面原因引起的：一是客觀情況發(fā)生了變化，公共政策所依據(jù)的條件和調(diào)整的關(guān)系發(fā)生了根本改變，公共政策內(nèi)容已經(jīng)失去了存在的價(jià)值。時(shí)效性又進(jìn)一步說(shuō)明了公共政策的穩(wěn)定性與變動(dòng)性的統(tǒng)一。政府不可能通過(guò)一項(xiàng)或幾項(xiàng)公共政策對(duì)全社會(huì)實(shí)行有效管理，而 是需要配套。 10．公共政策的多樣性 我們上學(xué)期學(xué)了行政管理學(xué)，行政管理是對(duì)整個(gè)社會(huì)的公共事務(wù)的管理，而公共政策就是公共部門對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行行政管理的一種手段或方法，因此 公共政策就具有了多樣性的特點(diǎn)。 11．公共政策的明確性 公共政策的明確性是指公共政策內(nèi)容要十分明確， 決不能模棱兩可。在公共政策體系中，不同 層次公共政策的名曲性表現(xiàn)形式不同。只有明確的公共政策，才能使公共政 策對(duì)象依據(jù)公共政策內(nèi)容規(guī)范自己的行為，知道應(yīng)該做社么，不應(yīng)該做什么，以及做到什么程度。 小結(jié)： 本次可我們學(xué)習(xí)的是關(guān)于公共政策的最基礎(chǔ)的指示，也是相對(duì)比較重要的 一節(jié)內(nèi)容，通過(guò)本章的實(shí)習(xí)要求大家要理解公共政策的本質(zhì)，掌握公共政策的含義及特征。首先，通過(guò)對(duì)一個(gè)社會(huì)不同類型政策的考察與綜合， 可以了解該社會(huì)公共管理部門政策職能的發(fā)揮和應(yīng)用是否齊全和到位。 再次 ，通過(guò)對(duì)一個(gè)社會(huì)不同效能的政策的考察與綜合，可以了解該社會(huì)在不同的社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)下，公共政策的總體特征。當(dāng)社會(huì)處于穩(wěn)定階段，各個(gè)方面需要協(xié)調(diào)、平衡時(shí)，無(wú)論是哪個(gè)層次或哪個(gè)領(lǐng)域的政策都應(yīng)服從調(diào)整、維持這一總的要求，公共政策表現(xiàn)出平穩(wěn)性的總特征。 1．根據(jù)所指示的方向、所 要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)的綜合程度，公共政策可以分為總政策、基本政策和具體政策。它是關(guān)于政策的政策。 又被稱作基本國(guó)策、方針性政策等。 是針對(duì)特定而具體的政策問(wèn)題作出的政策規(guī)定。改造型公共政策主要是在解決公共問(wèn)題是著 眼于對(duì)整個(gè)社會(huì)公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)、公共管理的運(yùn)行體制與效能進(jìn)行全面地改造，因此，這類政策帶有全局性與革新性。 （ 2）創(chuàng)新型公共政策和重申型公共政策。它通常是公共權(quán)威部門針對(duì)以往從未遇到過(guò)的問(wèn)題或現(xiàn)象作出的行為規(guī)范。它需要經(jīng)過(guò)反復(fù)的試行和驗(yàn)證才能趨于完 善。當(dāng)類似的公共社會(huì)問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)時(shí)，公共管理的主體就可以反復(fù)重申或強(qiáng)調(diào)已經(jīng)執(zhí)行過(guò)的政策。也正因?yàn)槿绱?，這類公共政策的貫徹常常特別困難。 （ 3）鼓勵(lì)型公共政策與限制型公共政策。這種類型的公共政策著眼于調(diào) 動(dòng)公眾的積極性，以推動(dòng)某個(gè)范圍的事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。這種類型的公共政策條文中，一般都要明確地包含“禁止”、“限制”、“杜絕”某類行為的內(nèi)容。 原生型公共政策又稱為母政策，它是為解決某一類原始問(wèn)題而制定的，針對(duì)性、目的性很強(qiáng)，而且具有定位定向性質(zhì)。派生政策有兩種情況：一是原生政策如果是混合政策、復(fù)合政策或綜合政策，在其運(yùn)行中，分解出來(lái)的單向政策或具體政策則是派生政策；二 是原生政策是單向政策，為了解決某些復(fù)雜的、綜合性的問(wèn)題而將幾個(gè)原生政策結(jié)合起來(lái)，形成綜合性、混合性的政策則是派生政策。 二、公共政策的功能 （一）公共政策功能的特征 1．公共政策功能具有正負(fù)之分 公共政策在實(shí)施中產(chǎn)生的功能，從其向度上來(lái)區(qū)分，可以分為正向功能以及負(fù)向功能兩大類（或積極功能和消極功能）。但是，并不是任何一項(xiàng)公共政策崽是時(shí)候都能收到積極效應(yīng)的。公共政策負(fù)向功能有兩種類型：一是政策無(wú)效。即政策實(shí)施后反而加劇了政策實(shí)施前存在的問(wèn)題，或者說(shuō)，使原有的不良狀態(tài)進(jìn)一步惡化了。政策的負(fù)向功能大多是由 政策的正向效應(yīng)或快或慢地減弱、消失乃至轉(zhuǎn)向反方向而產(chǎn)生的。但當(dāng)政策全面付諸實(shí)施以后，或者是政策環(huán)境發(fā)生了未能預(yù)料的改變、或者是政策之間發(fā)生了未能預(yù)料的沖突、或者是政策執(zhí)行中產(chǎn)生阻隔，都會(huì)導(dǎo)致政策功能從初期的有效轉(zhuǎn)向無(wú)效甚至負(fù)效。公共政 策作用的發(fā)揮必然受一定時(shí)間、空間內(nèi)的公眾需求的制約。隨著時(shí)間的推移和空間的擴(kuò)展，原先具有積極的、正向功能的公共政策，其效能就會(huì)逐漸喪失，乃至產(chǎn)生出相反的影響。公共政策的時(shí)空性要求人們正確地理解和科學(xué)地實(shí)施公共政策，不能將不同時(shí)間、不同區(qū)域、不同文化下的公共政策生搬硬套。但是，將那一套公共政 策搬到中國(guó)來(lái)，其效果就可能不一樣?？茖W(xué)的、符合實(shí)際的公共政策，一般都具有某種前導(dǎo)性，從而使公共政策具有了超前性的引導(dǎo)功能，這種功能于公共政策的現(xiàn)實(shí)功能是一種有機(jī)的互補(bǔ)關(guān)系。因此 ，在一定時(shí)空中實(shí)施的公共政策形成一個(gè)系統(tǒng)，他們所發(fā)揮出來(lái)的功能是互補(bǔ)的。 （二）公共政策功能的類別 1．公共政策的基本功能與輔助功能 無(wú)論是糾正個(gè)公共政策系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，還是就某一項(xiàng)具體政策而言，公共政策的功能都是多層次、多領(lǐng)域、多元化的。通常我們將公共 政策的主要功能稱之為基本功能，其余的則成為輔助功能。對(duì)于具體的政策來(lái)說(shuō)，其基本功能與輔助功能的區(qū)分則是相對(duì)的，甚至是相互轉(zhuǎn)化的。 2．公共政策的顯性功能于隱性功能 公共政策是為了解決人民已經(jīng)覺(jué)察到的社會(huì)公共問(wèn)題而制定和實(shí)施的權(quán)威性的行為規(guī)范。這些問(wèn)題往往是公開化的、顯露出來(lái)的。因此，公共政策具有顯性功能。但是，任何一項(xiàng)公共政策都不可能只注意其顯性功能，公共政策在解決社會(huì)公共問(wèn)題是要出來(lái)好局部與全局、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、外表形式與本質(zhì)內(nèi)容的關(guān)系，有些政策功能是顯性的，有些則是隱形的。 ▲ 講授為主 5 分鐘 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)長(zhǎng)城學(xué)院教案正文 第 14 頁(yè) 共 115 頁(yè) 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時(shí)間 掌握 3．公共政策的宏觀功能與微觀功能 公共政策的功能還有宏觀與微觀之分。同時(shí)，這類具有全面指導(dǎo)意義的政策也能在微觀層面上起作用，即具有微觀功能。也有一些公共政策，其制定者、執(zhí)行者屬于基層部門，其目標(biāo)也只是致力于解決某些區(qū)域和時(shí)間內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題。 4．公共政策的直接功能與間接功能 公共政策的直接功能與間接功能的區(qū)分也具有相對(duì)性。公共政策的間接功能是指政策在實(shí)施后，要經(jīng)過(guò)若干中間環(huán)節(jié)，要借助于其他的政策作用才能表現(xiàn)出來(lái)的功能。 5．公共政策的即時(shí)功能、短期功能 與 長(zhǎng)期功能 公共政策功能的發(fā)揮與實(shí)踐因素有很大的關(guān)聯(lián)。這就是政策的即時(shí)功能。公共政策的短期功能從政策作用顯露的時(shí)間來(lái)說(shuō)，要比即時(shí)功能長(zhǎng)一些。這種現(xiàn)象就是政策短期功能的表現(xiàn)。這些功能是政策在實(shí)施中慢慢發(fā)揮出來(lái)的效能。政策的中長(zhǎng)期乃至長(zhǎng)期功能是在政策實(shí)施中，各方面的關(guān)系得到協(xié)調(diào)、政策資源逐步到位，政策執(zhí)行走上正軌時(shí)發(fā)揮出來(lái)的效能。有所不為就是公共權(quán)威的政策要制約那些他們所不希望發(fā)生的事情。 公共政策在規(guī)范人們行為時(shí)，必然要規(guī)定什么事可做的，什么是不可做的。為解決某個(gè)政策問(wèn)題，政府根據(jù)特定的目標(biāo)，通過(guò)制定相應(yīng)的政策對(duì)人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo)，告訴人們應(yīng)當(dāng)做什么，以及為什么要這樣做，使得政策具有明確的導(dǎo)向性。政策的導(dǎo)向功能即是行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向，它可以引導(dǎo)人們的思想觀念發(fā)生變化，有時(shí)甚至是根本性轉(zhuǎn)變。政策制定者根據(jù)某一時(shí)期的客觀實(shí)際，提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)具體規(guī)定方針、步驟、條件、措施、方法等，一次統(tǒng)一人們的思想，規(guī)定人們的行為準(zhǔn)則，從而使整個(gè)社會(huì)向以共同方向發(fā)展。政策的導(dǎo)向性功能表明，任何決策，不僅要告訴人們什么是該做的，什么是不該做的，而且還要使人們明白，為什么要這樣做而不那樣做，怎樣才能做得更好。國(guó)家的管理活動(dòng)，從內(nèi)容上，大體可分為國(guó)家行政管理、思想意識(shí)形態(tài)管理和社會(huì)生活管理；從層次上，可分為宏觀管理、中管管理和微觀管理。 幾乎沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家不是通過(guò)政策來(lái)進(jìn)行各項(xiàng)管理活動(dòng)的。顯然，政策在社會(huì)主義國(guó)家管理活動(dòng)中所占得極為重要的地位是不言而喻的。 ▲ 案例：非典政策 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)長(zhǎng)城學(xué)院教案正文 第 16 頁(yè) 共 115 頁(yè) 教學(xué) 目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時(shí)間 4．公共政策的象征性功能 通常，制定公共政策的目的在于改變社會(huì)