【正文】 治思想工作由于“外嫁女”群體的形成，有著復(fù)雜的歷史原因和社會背景，涉及諸多利益主體，單憑法律的適用只能實現(xiàn)個案公正，要徹底解決這一類問題，需要一系列制度體系的建構(gòu)。鑒于這種情況，南村鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府專門派人下到各隊，與隊長座談，講解法律規(guī)定，宣傳相關(guān)的國家政策，努力做村民的思想工作。以南村鎮(zhèn)為例，其下轄的塘步東村、陳邊村、官堂村的大幅土地被征收，村民與村委會之間因征地補償款分配問題接連發(fā)生糾紛，番禺區(qū)政府進(jìn)行政復(fù)議，對于符合“兩地原則”的“外嫁女”，要求村委會給予其同等分配，法院維持了區(qū)政府的行政復(fù)議決定，但鮮有村委會自動履行生效判決。由于法律的滯后性、審判的被動性，法院在其中能夠起到的作用是十分有限的，很多個案中，即使法院作出了對“外嫁女”有利的判決，由于判決涉及全村村民的利益，執(zhí)行起來難度較大。三、經(jīng)驗與建議土地征收糾紛涉及到立法、戶籍、產(chǎn)權(quán)的一系列法律問題，在處理土地征收糾紛的司法實踐中，我們體會到了法律規(guī)制的缺失，同時也獲得了不少啟示，積累了有益的經(jīng)驗。通過考察番禺區(qū)的農(nóng)村集體土地征收情況，筆者發(fā)現(xiàn)了“征收”名不副實。計劃經(jīng)濟(jì)時代的分配觀念、分配機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)的社會實情的激烈沖突，演化成這些糾紛。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營狀況日益好轉(zhuǎn)，各種收益也越來越多，農(nóng)民對國家的責(zé)任改由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，但個體農(nóng)民并不參與集體勞動，也無法確定其對集體的貢獻(xiàn)大小，而適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的分配機(jī)制尚未建立。計劃經(jīng)濟(jì)時代的分配觀念和分配機(jī)制是現(xiàn)有糾紛的原初之因。同樣一棟房屋在城市與農(nóng)村，獲得的補償費數(shù)額相距甚遠(yuǎn)，因此誘發(fā)農(nóng)民的不平衡心理，進(jìn)一步激化了土地征收糾紛。同時，對于處于不同地理位置的地塊，實行不同的定價，以廣州市為例，對北京路附近的地塊要定一類地價，而白云區(qū)偏遠(yuǎn)地方的地塊就只能定三四類地價。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，拆遷補償?shù)姆绞娇梢詫嵭胸泿叛a償，也可以實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。３、征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低，存在“城鄉(xiāng)歧視”。受指令性政策限制，農(nóng)村婦女嫁到城市，其戶口難以遷入城市，由此，直接造成戶籍所在地和居住地相分離的情況。然而，筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民真正分得的征地補償款數(shù)量并不多，在農(nóng)村單純依靠集體分紅根本難以為計③，農(nóng)民必須通過其他途徑來改善自己的生活環(huán)境，從這個角度講，農(nóng)民外出求發(fā)展也是不得以而為之。目前農(nóng)村確定分享集體福利的基準(zhǔn)首先是戶籍。商品糧戶口與農(nóng)民戶口之間存在不可逾越的界限，二者很難相互轉(zhuǎn)換。但是村規(guī)民約都是經(jīng)村民大會或者村民代表大會通過的，村民委員會收到責(zé)令改正的通知后，拒不召開村民代表大會，鎮(zhèn)政府責(zé)令改正的決定也因此被擱置一旁，而違法的村規(guī)民約依然大行其道。然而，《村委會組織法》并未規(guī)定鎮(zhèn)政府有權(quán)變更或者撤銷村民大會制定的村規(guī)民約。因此出現(xiàn)了有備案無監(jiān)督的尷尬局面。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。然而，鎮(zhèn)政府對于這些村規(guī)民約卻束手無策。在番禺法院１９９９－２００４年審結(jié)的５７件土地征收行政案件中，有５６件是由于村民委員會根據(jù)村民大會或者村民代表制定的《村規(guī)民約》或是《分配方案》，決定對“外嫁女”或者“回遷戶”不予分配產(chǎn)生的。具體數(shù)據(jù)見下表：二、引發(fā)糾紛的原因引發(fā)糾紛的原因，作法律分析，主要體現(xiàn)在：（一）法律規(guī)制失范在筆者的調(diào)研過程中，法律規(guī)制的失范幾乎成了“過街老鼠”，幾乎每一個問題的出現(xiàn)都可以在立法缺失上找到根源。（三）在民事訴訟中，案件以地上附著物補償費和青苗補償費糾紛居多我院受理的因征地補償引起的民事糾紛主要有兩類，一類是土地承包方與發(fā)包方之間針對征地補償款中地上附著物的補償費的歸屬發(fā)生的爭執(zhí)，１９９９－２００４年共４件，另一類是因村委會拒絕分配青苗補償費，村民提起民事侵權(quán)訴訟，１９９９－２００４年共６件。２００４年１－８月，番禺區(qū)政府信訪辦受理群眾因征地來訪４１６件，而同期法院受理的征地補償糾紛僅有３件。番禺區(qū)下轄２０個鎮(zhèn)，１９９９－２００４年，僅南村鎮(zhèn)政府作出的關(guān)于土地征收糾紛的行政處理決定就有６８次。盡管實際數(shù)據(jù)不能統(tǒng)計，但從征收土地所費的交易成本、協(xié)調(diào)各方關(guān)系以及征收后出現(xiàn)的官民緊張、矛盾突出等情況可以大致推測糾紛的實際數(shù)據(jù)。番禺法院１９９９－２００４年共受理涉及土地征收的糾紛共６７件，其中，民事案件１０件，行政案件５７件。我們對其他糾紛解決機(jī)制的解決此類糾紛的材料進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)屬于民事糾紛的少，絕大部分屬行政糾紛。筆者圍繞這６７件案件，從糾紛的起因、歸類、解決方式、解決過程、解決結(jié)果等方面進(jìn)行了全面的調(diào)研，取得了大量的實證材料，在此基礎(chǔ)上，通過對這些實證材料的研究和分析，得出了以下結(jié)論：一、番禺區(qū)農(nóng)村土地糾紛的特點盡管對農(nóng)村土地征收糾紛的實際數(shù)據(jù)無法做出精確統(tǒng)計，但進(jìn)入行政處理渠道（主要是行政復(fù)議）、各部門的信訪以及法院的訴訟等正式的糾紛解決機(jī)制并經(jīng)過處理的糾紛數(shù)據(jù)是真實可靠的，從已有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)番禺區(qū)農(nóng)村土地征收糾紛呈現(xiàn)以下特點：（一）屬于民事糾紛的少，絕大部分屬行政糾紛通過其他糾紛解決機(jī)制處理的糾紛從法律關(guān)系上講，既有民事糾紛，也有行政糾紛。在現(xiàn)行的法律制度框架下，解決好土地問題的糾紛是近幾年來各種社會糾紛解決機(jī)制面臨的主要任務(wù)，承擔(dān)著解決社會糾紛最主要重?fù)?dān)的人民法院更是責(zé)無旁貸。第一篇：番禺區(qū)人民法院調(diào)研科關(guān)于審理農(nóng)村土地征收案件的統(tǒng)計分析關(guān)于審理農(nóng)村土地征收案件的統(tǒng)計分析更新日期：20050822 14:08________________________________________高速發(fā)展和廣州市城區(qū)“南拓戰(zhàn)略”的實施，番禺區(qū)廣大農(nóng)村土地正以各種形式在悄悄改變其所有權(quán)性質(zhì)、使用權(quán)的歸屬、收益權(quán)的分配格局。在這個過程中，不同的權(quán)利利益主體之間因土地問題而產(chǎn)生的各種糾紛、矛盾較之改革開放前后的任何時期多且復(fù)雜。１９９９年至２００４年１０月以來，番禺區(qū)法院以民事、行政訴訟解決的農(nóng)村土地糾紛問題的案件共有６７件，其中民事案件１０件，行政案件５７件。由于這些糾紛處理機(jī)制在法律上并不要求對糾紛性質(zhì)進(jìn)行分類后才決定是否擁有管轄權(quán)，并且糾紛雙方當(dāng)事人缺乏基本的法律常識，因此，糾紛一旦發(fā)生，需要國家權(quán)力（公權(quán)力）介入，當(dāng)事人“病急亂投醫(yī)”，將糾紛陳訴于他們認(rèn)為應(yīng)該“投訴”的糾紛處理部門。經(jīng)過番禺法院處理的糾紛（案件）數(shù)據(jù)，更能印證這一結(jié)論。具體數(shù)據(jù)見下表：（二）納入訴訟程序的少，通過其他糾紛解決渠道解決的多客觀的說，因土地征收引起的糾紛應(yīng)當(dāng)不少。實際發(fā)生的糾紛中，一部分糾紛在民間自行化解，不能化解的部分又有大部分通過行政復(fù)議、信訪、政府部門主導(dǎo)下的協(xié)商等解決了，真正進(jìn)入法院司法程序處理的僅僅是一小部分。２００１年至今，番禺區(qū)政府已經(jīng)作出了１４９項行政復(fù)議決定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法院同期受理的案件數(shù)。同時，對法院作出的生效判決的執(zhí)行，也更多地依靠各鎮(zhèn)黨委、政府的行政行為。（四）行政訴訟以“外嫁女”權(quán)益遭侵犯的案件為主１９９９年至今，番禺區(qū)人民法院處理的因土地征收引起的行政糾紛共５７件，糾紛主要有三種類型：村民認(rèn)為補償費用不合理要求政府裁決，外嫁女糾紛①和“回遷戶”糾紛。１、政府審查村規(guī)民約無法可依。換言之，這些村規(guī)民約是引發(fā)上述糾紛的“導(dǎo)火索”。依照《村民委員會組織法》第二十條村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。但是，整部《村民委員會組織法》都沒有規(guī)定對于違反第二十條的村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)如何處理。依照《立法法》的相關(guān)原則，一般接受備案機(jī)關(guān)與備案機(jī)關(guān)之間都有領(lǐng)導(dǎo)或者監(jiān)督關(guān)系，如國務(wù)院須將行政法規(guī)報全國人大常委會備案，省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)須報全國人大常委河備案等等，一旦發(fā)現(xiàn)報送備案的規(guī)范性法律文件存在違法情形，接受備案的機(jī)關(guān)大多有權(quán)直接予以改變或者撤銷。筆者在調(diào)研過程中得知，目前，各村報送備案的工作基本依法進(jìn)行，鎮(zhèn)政府經(jīng)審查，對于這些村規(guī)民約，往往會責(zé)令村委會改正。２、“兩地原則”限制了農(nóng)民的遷徙自由。“外嫁女”的根本特點在于“嫁而不出”或者“嫁而不入”，其根本原因是國家限制戶籍變換的政策造成的。因此，要想分得征地補償款，首要條件是獲得或者保留農(nóng)村戶口。由于從前的戶籍制度留有諸多計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，戶口遷移政策統(tǒng)得過死，由國家統(tǒng)一分配戶口遷移計劃指標(biāo)的做法，難以適應(yīng)不同地區(qū)需要。同時，男性村民也同樣存在這種狀況，如果村民委員會貫徹“兩地原則”，在外打工的男性村民也一樣無法分得紅利，在農(nóng)村城市化程度逐步加深的今天，“兩地原則”等于變相限制了農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。目前，國家關(guān)于集體土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，與城市居民因房屋拆遷得到的補償數(shù)額相比，農(nóng)民顯然得不償失。貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。而對于集體土地的征收補償，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中均未規(guī)定評估程序，同時對于土地的潛在價值以及不同地理位置的地塊之間的真正差異也不予考慮。（二）利益分配機(jī)制陳舊，不能與市場經(jīng)濟(jì)體制同步任何糾紛均可歸結(jié)于利益之爭。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，土地對于農(nóng)民而言，更多的是意味著責(zé)任和義務(wù)，每年，農(nóng)民要向國家交納公糧，但是實行的分配制度也是按勞分配，勞動報酬體現(xiàn)為工分。市場經(jīng)濟(jì)的分配機(jī)制在法律上講是以生產(chǎn)資料私有、勞動力價值等確定性為基礎(chǔ)的，只有法律權(quán)利、義務(wù)明確，才能嚴(yán)格界定利益的多寡。（三）國家征收行為不規(guī)范征收的首要法定條件即社會公共利益的目的，社會公共利益以外的目的，例如商業(yè)目的，絕對不適用國家征收。在１９９９－２００４年番禺法院審結(jié)的５７宗因土地征收引起的行政案件中，有５３件案中的征地補償協(xié)議都是由房地產(chǎn)開發(fā)公司或者投資公司直接與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織訂立的，具體數(shù)據(jù)見下表：上表中，除涉及新造鎮(zhèn)的土地是用于建造大學(xué)城以外，其余全