【正文】 備良好的德行，公民賦予行政者公共權力是為實現(xiàn)公民個人無法完成的目標，即公共權力是行政者實現(xiàn)目標的手段而不是行政者的目標。因此，應擴大群眾政治參與，增強民眾自為監(jiān)督意識，完善我國檢舉制度，保護檢舉人人身安全。，人民群眾是政策主要對象，其政策感受更加深刻，且能夠直接反映政策執(zhí)行實際效果。，設立專門的監(jiān)督委員會，使人大代表專職化，防止人大代表權力邊緣化危險。精簡機構，利用現(xiàn)代科技，縮短溝通環(huán)節(jié)和距離，減少信息失真率。對崗位進行工作分析，明確職位職責、權利范圍、能力要求等狀況，將責任落實到具體個人，對政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行誤差，甚至違背政策、對抗政策造成嚴重后果的責任人給予有依據的懲罰措施。政策執(zhí)行者其公共權力來源于公眾，負有公共責任。含糊籠統(tǒng)的政策容易引起政策被曲解，導致政策執(zhí)行失敗。以實現(xiàn)公共意志為目標的政府在社會運行系統(tǒng)中扮演利益再分配者和仲裁者。三、解決“上有政策，下有對策”問題的路徑（一）制定公共政策應具有公平性、正義性、明晰性的特點。在缺乏“實事求是”精神，主觀臆想設計下提出的不合實際的政策目標挫傷政策執(zhí)行者工作的積極性，甚至因政策目標要求過高造成政策執(zhí)行者虛報謊報政績。在利益總量既定的條件下，國家制度、法律對中央與地方利益界定不明確，容易使雙方相互爭奪某一領域利益資源，產生矛盾。然而，我國幅員遼闊、人口眾多，在東部地區(qū)和西部地區(qū)，沿海地區(qū)和內陸地區(qū)，城市地區(qū)和農村地區(qū)，經濟發(fā)展方面存在很大差異性。（三）中央與地方利益的博弈中央政府制定的政策是從全國的情況出發(fā)，具有全局性。領導者的管理理念、思想作風直接作用于所在執(zhí)行機構的政治文化和組織氛圍。若政策執(zhí)行者缺乏必要的知識和能力，對政策理解不透就容易導致政策傳達、宣傳、執(zhí)行中失真。（二）政策執(zhí)行人員素質影響政策執(zhí)行者是政策執(zhí)行過程中“諸多因素最為活躍、最為關鍵的因素”。公共政策的執(zhí)行往往牽扯到多個部門，政出多門就是由于部門間“各自為政”，缺乏溝通協(xié)調造成的，最終導致政府信用下降和政策執(zhí)行的復雜性。我國監(jiān)督主體在政策執(zhí)行過程中由于自身監(jiān)督意識是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。美國著名行政學家艾莉諾?奧斯特羅姆指出，“在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范，只要一有可能便采取機會主義行為的人”。職能劃分不清，多頭決策，導致政出多門和執(zhí)行者相互“扯皮”、推諉現(xiàn)象。二、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的原因分析（一）政策執(zhí)行機制的影響，職能不清。，或是由于政策阻礙地方利益，或是由于政策執(zhí)行者自身原因，對政策執(zhí)行只做表面功夫，照搬照抄上級文件，傳達上級任務卻不對政策實際執(zhí)行過程不做任何評估和監(jiān)督，敷衍了事。不僅造成政策執(zhí)行過程的復雜化，同時降低政府部門的公信力和政策的嚴肅性。（二）政策落實的不良效果，在政策執(zhí)行過程中，利用上級政策的信息缺陷，在政策的具體執(zhí)行上，對原政策進行附加，曲解政策精神、擴大政策對象范圍、替換政策內容等以獲取私利。2.“神不似，形亦失”，過分強調政策創(chuàng)新性，背離政策原則性。奉行“不求有功，但求無過”的消極思想。堅持政策的創(chuàng)新性，才能避免政策教條僵化，是政策不至于成“空頭支票”。創(chuàng)新性要求上級政府或部門政策給予下級政府或部門一定發(fā)揮空間，地方政府或部門依據實際情況有效整合利用地方資源，尋找適當途徑，創(chuàng)新手段，靈活解決問題達成目標。“原則性是有政策本身固有的屬性所決定的” ①,黨和國家制定的各種方針政策是從人民的根本利益出發(fā)，針對特定的政策問題和目標而設定，具有很強的宏觀性和指導意義。然而，廣州市政府在全國率先推行“限價房”，打著響應中央號召的旗，實為哄抬房價，牟取利益，“掛羊頭，賣狗肉”造成政府公信力下降，上級政策也變?yōu)橐患埧瘴?。近年來，房地產市場出現(xiàn)市場過熱，商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的問題。值得注意的是這兩幅最終必須建成至少4603套限價中小戶型房，每套房的最高價不能超過6000元/平方米建筑面積。而“上有政策，下有對策”一直是我國政策執(zhí)行的一大頑疾。關鍵詞：政策；動因；對策目前，我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾逐漸凸顯出來，群體性事件頻發(fā)。第一篇：“上有政策,下有對策”動因與對策研究“上有政策，下有對策”動因與對策研究摘要伴隨公共行政領域的擴大，公共政策理論與公共行政實踐結合愈加緊密，人們開始更加關注政策的執(zhí)行。本文針對我國“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，探討政策執(zhí)行者執(zhí)行不力的原因，引入現(xiàn)代企業(yè)管理方法，以期提高我國地方政府政策執(zhí)行力。為實現(xiàn)我國順利完成社會轉型目標，貫徹落實中央政策，加強地方政策執(zhí)行能力是關鍵。據搜狐網報道，2006年8月廣州市國土房管局掛牌出讓開發(fā)區(qū)兩塊住宅地，要求90%建成90平方米以下中小戶型。消息出來之后一時成為業(yè)內關注的焦點，這是廣州乃至全國首先推出的限價房，而更讓人們關注的是限定的價格6000元/平方米，因為這個區(qū)域的商品房均價不到5000元/平方米，在居住環(huán)境容積率方面也比“限價房”好很多，那這樣的限價顯然沒有意義，不少網友甚至業(yè)內人士認為政府沒有限價簡直就是在抬價，目的是把地賣個好價錢。國務院對此出臺多項政策嚴厲打擊囤地炒房等非法炒作行為。一、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的表現(xiàn)（一）政策執(zhí)行的原則性缺失有效的政策執(zhí)行離不開正確把握政策的原則性和創(chuàng)新性。政策執(zhí)行首要是保證領會黨中央文件精神和宗旨，嚴格按照政策規(guī)定落實政策目標，不能隨意曲解政策。堅持政策的原則性，才能保持政策的嚴肅和權威，樹立政策執(zhí)行者人民公仆和政府為人民服務的良好形象。從以上角度出發(fā)，政策落實不到位往往由于政策執(zhí)行者不恰當?shù)淖兺ǎ?1.“神不似，形似”，照搬照抄上級文件，不加思考，機械執(zhí)行，不求靈活變通，思想僵化、保守、封閉。表面上堅持政策原則，實際違背了政策創(chuàng)新性。以地方利益為準，隨意“變通”上級政策，給政策“打折處理”，甚至出現(xiàn)與上級政策相悖的情形。“土政策”便是典型的政策附加。，政策在執(zhí)行過程中，“斷章取義”——政策只被部分執(zhí)行，使政策目標偏離，政策無效等現(xiàn)象。，政策執(zhí)行者抱與政策相抗衡的態(tài)度，為政策落實設置重重障礙。長期以來，我國政府面臨機構繁多、部門林立、職能設置重復的問題，造成各方利益難以均衡，政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策附加、政策抵抗等問題。，執(zhí)行主體自身監(jiān)督意識較弱。因此，在政策執(zhí)行過程中必須完善監(jiān)督機制。，政出多門。同時，信息傳達距離過長，上下級溝通渠道不暢，“上傳下達”速度緩慢，耗時費力，造成資源浪費和政策執(zhí)行延誤。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價值觀念和政策執(zhí)行方法決定了政策是否能實現(xiàn)政策目標。政策執(zhí)行者思想上拜金主義、利己主義、本位主義、官僚主義等阻礙國家政策的落實。在我國，政府部門領導者即使政策執(zhí)行者也是政策制定者，官僚主義作風影響下，政策執(zhí)行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號”。地方性政策必然從本地區(qū)情況出發(fā)。中央與地方考慮問題的角度和方式不同，從而對利益的要求也不同。（四）政策本身的缺陷任何政策能夠得到好的貫徹和落實都必須以提供科學合理的政策方案為前提，缺乏合理性的政策只會背離了解決問題的初衷。諸如“大躍進”時期提出的“趕英超美”等政策目標違背客觀規(guī)律，導致在執(zhí)行中失敗的慘痛教訓。正是基于這樣的角色要求，政府行為應始終保持公正立場，引導和落實公眾意志，調節(jié)各方利益，滿足公民合理需求，保障公民權利不受侵害，提供正義與功力相結合的公平方案（政策），實現(xiàn)社會的正義和有序。政策必須是明確、清晰，有利于政策執(zhí)行過程中可操作性，不能模棱兩可、含糊不清。（二）完善政策執(zhí)行機制。建立責任制對其行為進行控制和規(guī)范勢在必行。強化政策執(zhí)行者責任意識和服務意識。實行政策執(zhí)行公開化制度，增強政策執(zhí)行活動的透明度——除涉及黨和國家機密外，按照相關法律、程序公布信息，從而減少“暗箱操作”的生存空間。建立專業(yè)性的溝通協(xié)調機構，建立雙向溝通的通常渠道，保證上情下達、下情上達和橫向溝通順暢。（三）強化監(jiān)督主體的監(jiān)督作用。，要求監(jiān)督主體和客體相分離，將上級機構僅限于業(yè)務領導，監(jiān)督機構不受同級黨委和政府的領導。政策執(zhí)行的偏差造成的后果人民群眾將是第一時間發(fā)現(xiàn)的，良好社會監(jiān)督作用更全面、更具體、更直接，能有效緩解政策“滯后性”所造成的損失，和修正政策執(zhí)行過程中的偏差。（四）引入企業(yè)管理理論，規(guī)范管理。合格的政策執(zhí)行者應具備良好服務意識。，注重效率。物質報酬和非物質報酬相結合方式鼓勵創(chuàng)新，調動政策執(zhí)行者工作積極性，提高執(zhí)行效率，以期選擇到代價最經濟又可實現(xiàn)的政策執(zhí)行手段。同時，亦形成以GDP增長為主要指標的績效考核評估制度，使得地方政府“虛報”、“謊報”政績，大肆建設形象工程，重復建設等，制造出地方GDP增長的“虛高”。將中央利益與地方利益調整一致，減少政策執(zhí)行阻力，同時實現(xiàn)社會效益的增長。我國行政決策機制的不科學，以及分散化的行政監(jiān)督機制為“上有政策，下有對策”行為的產生提供了條件，其主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加等?！娟P鍵詞】上有政策，下有對策；動因；決策機制一、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的表現(xiàn)“上有政策，下有對策”是在政治、經濟、文化等各個領域廣泛存在的一種社會現(xiàn)象，隨著時代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化，而導致此種不良現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也隨之更加復雜。一些地方搞“上有政策、下有對策”，說到底是扭曲的政績觀在作怪。正是在這樣政績觀的支配下，有些地方領導，為獲取眼前產值、稅收和利潤，通過行政干預開“綠燈”，上馬與國家宏觀調控政策和產業(yè)政策相違背的項目。這是一種明知不能為卻故意要為之的行為。這種現(xiàn)象在基層特別是村委會和村社十分普遍。（三）象征性、“走過場”式的執(zhí)行我國的政策制定與執(zhí)行均屬于直線網絡系統(tǒng)，這個系統(tǒng)必須按照一定規(guī)則才能正常運轉。如果有意見、有看法可以利用正規(guī)渠道和方式反映。但是在我國政策執(zhí)行過程中存在著很多象征性執(zhí)行甚至抗拒執(zhí)行的現(xiàn)象。又如，政策規(guī)定單位黨政主要領導報銷的手機費不能超過300 元，到年底檢查時，向上級上報的是單位黨政主要領導報銷的手機費都沒超過300 元。（四）改其實質、曲解其義的執(zhí)行這種現(xiàn)象產生的原因，往往是由于政策對執(zhí)行者來說只是部分有利，因此執(zhí)行者就僅僅實施這部分對自身有利的政策，這樣做的結果就是導致政策無法得到真正全面地貫徹落實，甚至會收到與政策初衷完全相悖的后果。（五）表面一致、陽奉陰違的執(zhí)行當執(zhí)行機關執(zhí)行的政策對自己的利益有損害的時候，他們就會制定另一套執(zhí)行方案，從表而上看方案的內容與上級政策毫無二致，但實際上，表面執(zhí)行，實則謀利。象少數(shù)基層公安部門借以查處賭博為名，將一些參與娛樂性的玩牌、打麻將活動的人員抓起來，作為治安案件辦理，然后進行上限罰款；還有極個別的公安干警找各種理由和借口威脅當事人，對當事人處罰巨額罰款。所收的現(xiàn)金流入個人口袋或者單位的“小金庫”。又如少數(shù)煙草專賣部門打著煙草專賣的旗號，打擊煙販煙霸，實際上卻把老百姓的烤煙進行沒收，并處以高額罰款，參與人員從中私分沒收所得款項和罰款。二、“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的成因分析（一）政府決策機制缺乏科學性，致使政策缺乏合理性整體而言，目前我國己經建立了一套較為完整的行政決策機制，但政策制定中科學性和可行性仍有待提高，具體表現(xiàn)為: 各級黨委、政府以及人大是決策的中樞系統(tǒng)。各級行政機關雖己組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這系統(tǒng)并末真正發(fā)揮其應有的作用。此外，各級黨政部門決策研究機構地位尷尬、職能末能充分發(fā)揮，名為輔助決策機構，實際并末真正履行其應有的研究決策職責。目前我國行政決策程序不嚴謹、規(guī)章不完整等現(xiàn)象仍較普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實的調查、認真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴重，致使決策民主性缺失。責任心淡化是決策者在決策過程中產生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學、有效的決策責任制度的缺乏。（二）行政監(jiān)督機制過于分散行政監(jiān)督機制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產生的前提。目前我國監(jiān)督機制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面: 1．缺乏監(jiān)督合力在監(jiān)督的實踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關系不順，同時它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，末能形成個具有“嚴密有序、分工合理、協(xié)調互動、高效運行”的整體。這就導致了監(jiān)督的整體功能減弱，監(jiān)督機制弱化監(jiān)督合力缺失。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。3．專門監(jiān)督機構缺乏獨立性目前，具有專門行政監(jiān)督權的機構如各監(jiān)察部門等，多為政府機關的內部機構。執(zhí)行主體自身監(jiān)督意識較弱。因此，在政策執(zhí)行過程中必須完善監(jiān)督機制。4．政策執(zhí)行人員素質影響政策執(zhí)行者是政策執(zhí)行過程中“諸多因素最為活躍、最為關鍵的因素”。若政策執(zhí)行者缺乏必要的知識和能力，對政策理解不透就容易導致政策傳達、宣傳、執(zhí)行中失真。領導者的管理理念、思想作風直接作用于所在執(zhí)行機構的政治文化和組織氛圍。行政監(jiān)督活動應是項經常性、持續(xù)性的活動。行政執(zhí)行過程中存在的這系列缺陷，是“上有政策，下有對策”現(xiàn)象出現(xiàn)的必然。只有實現(xiàn)了兩者的協(xié)調一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。人是物質和精神的統(tǒng)一體，人的主觀能動性的發(fā)揮離不開思想意識的支撐，“思想意識是套邏輯相聯(lián)系的價值觀和信念，它提供了一幅簡單化的關于世界的圖，并起到指導人們行動的作用。加強政策執(zhí)行主體和目標群體的思想意識教育，具體來說就是要加強二者正確的利益觀和政績觀的塑造。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優(yōu)先選擇。權力尋租導致腐敗是“上有政策、下有對策”現(xiàn)象產生與影響政策執(zhí)行效果的關鍵因索。由于歷史和認識上的原因，我國實行的是中央集權的政治體制，這種集權體制在‘集中力量辦大事’方面具有優(yōu)越性，但過分的集權，不利于權力的相互監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權力不能保障政策的有效執(zhí)行。合理劃分決策與監(jiān)督等部門，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨立性，既保障了政策執(zhí)行，又實現(xiàn)了監(jiān)控有力。只有權力的互相制約，才能從根本上消除權力尋租的空間。規(guī)范權力運作，使得官員的權力在“陽光下”運行，從根本上保證政策的實施。事實證明，“好制度叫以讓壞人