【正文】 理性問題。2006年1月，國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，以此為標志，我國形成了以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為總綱，以25件專項預案、80件部門預案以及全國31個省級突發(fā)公共事件總體應急預案為主體的全國應急預案框架體系。2003年的“非典”事件，不僅使我們的國際形象受到了損害，也使我們的經濟受到了損害，終于促使我們的黨和政府下定決心，從制度上、技術上尋找正確應對突發(fā)事件的辦法和措施。就中國而言，2003年以前，政府對于應對突發(fā)事件的重視程度還沒有上升到全面和理性地長期應對的高度，預防機制薄弱，危機發(fā)生后多半只能被動應對。（三）、為什么要制定突發(fā)事件應對法從建設法治政府的角度看，如何應對突發(fā)事件，是一個由來已久的命題，而將其上升到應急法制層次，將政府緊急權力規(guī)范于立法，則是20世紀初的事情。而且值得指出的是，以前的應急法律法規(guī)一般都重點著眼于“危機處置”，而該法做到了以“危機處置”為中心向兩端延伸，前端以“監(jiān)測”為重點，重在規(guī)范判斷進入應急管理階段的依據，保證信息暢通和判斷準確；后端延伸到“恢復重建”?！盎尽倍志唧w能從哪里看出來？突發(fā)事件應對法的出臺建立了一個完備、系統的應急框架體系，是與應急管理的全過程相適應的。但這兩類不能滿足在法律上統一和有效應對突發(fā)事件的需求。但是，這些單項立法的突出問題是，它們不但缺乏統一性和協調性，而且在行政應對措施的有效性、合法性保障機制等方面相對不足；一類是行政應急預案，屬于行政工作計劃的范疇。其次它是一部“基本法”從法理上而言，“基本法”一般是相對其他單行法和專門法而言的。我們國家的非常態(tài)法制，大致可以分為四種：戰(zhàn)爭、動員、緊急狀態(tài)和行政應急管理。因此國家有必要在突發(fā)事件的應對方面作出新的安排，這種立法可以稱為“雨天法案”。一般而言，有關公民權利和國家制度的現行法都是按常態(tài)在經常性秩序的前提下設計制定的。因此各國在憲政之初，于制憲時都 2 會規(guī)定“非常狀態(tài)”的條款，以便回答常態(tài)法律制度失靈的問題。其實所有的法律制度都是基于社會秩序的狀態(tài)設計的?！胺浅B(tài)”和“基本法”是兩個關鍵詞，前一個說它存在的客觀根據，后一個說它在法制中的地位。（二）、什么是突發(fā)事件應對法突發(fā)事件應對法是調整突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動的法律規(guī)范。首先是“社會”的。第一篇：突發(fā)事件應對法講課稿規(guī)范應急管理保障公民權益——解讀突發(fā)事件應對法提綱：一、突發(fā)事件應對法基本理論（一）、什么是突發(fā)事件（二）、什么事突發(fā)事件應對法（三）、為什么要制定突發(fā)事件應對法（四）、突發(fā)事件應對法的主要理念二、突發(fā)事件應對法主要內容（一）突發(fā)事件的預防和應急準備制度（二）突發(fā)事件的監(jiān)測制度（三）突發(fā)事件的預警制度（四）突發(fā)事件的應急處置制度（五）突發(fā)事件的事后恢復與重建制度三、提高依法應對突發(fā)事件的能力（一）、樹立依法應對理念（二）、樹立預防為主、預防與應急相結合理念（三）、樹立應急行政理念一、突發(fā)事件應對法基本理論（一）、什么是突發(fā)事件突發(fā)事件應對法第三條指出：本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。突發(fā)事件的特點是“社會性、危害性、嚴重性”。突發(fā)事件只有超越個案和局部地點，其影響范圍足以達到所謂“社會性”的程度才是本法所稱的突發(fā)事件；其次是突發(fā)事件具有“危害性”，包括危害性威脅和危害性損害，主要是對社會、政府、國家安全利益的威脅和損害；再次是前述突發(fā)事件的社會危害性達到“嚴重”的程度。對于新頒布的突發(fā)事件應對法，如果用一句話概括的話，那就是它屬于非常態(tài)法律秩序的基本法。首先它是“非常態(tài)法”什么叫“非常態(tài)”？打個比方，就像人們要根據晴天和雨天的氣候特點有不同的生活安排一樣，國家也要根據社會生活的秩序化程度進行不同的制度安排。人類進行有效率的生產和持續(xù)性生活所必需的社會秩序狀態(tài)可以稱為常態(tài)，國家的民主決策制度和人民的自由權利在很大程度上都是為常態(tài)社會安排的。我們可以將常態(tài)立法稱為“晴天法案”，大多數立法屬于“晴天法案”。但是國家和社會也會遭遇不測風云，主要表現為社會基本安全利益遭受威脅或者危害，原來的法律安排就得改動，按照平時那樣按部就班地工作和生活就不行了。突發(fā)事件應對法規(guī)制的對象，也就是正常的社會生產、生活遭受突發(fā)事件影響時，國家該怎么辦？人民的權利是什么？常態(tài)狀況下的權利、義務是否可以改變？解決的是正常狀態(tài)打斷之后的制度設計問題，特別著眼于非常狀態(tài)下國家與公民活動規(guī)則的基本原則與框架?，F在的突發(fā)事件應對法，屬于第四種的范疇，所以也可以將該法稱為行政應急管理基本法。其實在應對突發(fā)事件時，此前并非無法可依，一般分為兩類：一類是單項行政應急立法，比如防洪法、防震減災法、核電廠核設施應急救援條例、傳染病防治法、公共衛(wèi)生事件應急條例。但它不能在已有法律授權之外設立新的行政應急權利義務，只能是對現有法律授權的具體實施辦法。因此從這種意 3 義上說，突發(fā)事件應對法的出臺不是簡單地對現行做法進行法律確認，而是著眼于整體應急框架的建立，著眼于基本法律原則和規(guī)則的實現。從內容上看，它覆蓋了“預防、預備、監(jiān)測、預警、處置、恢復重建”的全過程。這樣該法實現了“從預防開始到重建結束”的整體覆蓋，提供了一個系統、完備的權利、義務框架，所以說它是一部基本法。至于突發(fā)事件應急法制成為各國應對突發(fā)事件的普遍模式，則是到了更晚的20世紀中后期。像1988年上海甲肝事件發(fā)生后，雖然政府很快就出臺了《傳染病防治法》，但并沒有就此對各類可能的突發(fā)事件做好應對方案。據初步統計，目前我國至少已經出臺涉及突發(fā)事件的應急法律35件、行政 4 法規(guī)36件、部門規(guī)章55件。這些預案以有關法律、法規(guī)和國務院規(guī)定為依據，既有機銜接相關應急法律、法規(guī)，又對應急法律、法規(guī)加以具體化，使整個危機管理沿著法制的軌道推進，使我國突發(fā)公共事件的危機管理進入了規(guī)范化階段。這部法律的一個重要意義是，通過強化政府在突發(fā)事件中的法定權力、職責和責任，使政府依法應對突發(fā)事件的能力不斷提高，執(zhí)政能力不斷增強。從我國目前應對突發(fā)事件的現狀看。這些問題的存在，使得一些不該發(fā)生的事件發(fā)生了，能夠控制的危害沒有得 5 到有效地控制。之所以能夠做到這一點，最重要的是這些國家有著相對完備和成熟的應急管理體制、機制和制度。這些處置措施包括：組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施；迅速控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施；立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫(yī)療救護和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施；禁止或限制使用有關設備、設施，關閉或限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施；啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具；組織公民參加應急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務；保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應。根據這部法律，社會安全事件發(fā)生后，有關人民政府應當立即組織有關部門 6 依法采取強制隔離當事人、封鎖有關場所和道路、控制有關區(qū)域和設施、加強對核心機關和單位的警衛(wèi)等措施；發(fā)生嚴重危害社會治安秩序的事件時，公安機關還可以根據現場情況依法采取相應的強制性措施。國家的人民民主制度和人民享有的自由和權利，是現代政治制度中的共和國制度賴以生存的價值基礎?！锻话l(fā)事件應對法》的立法理念，就是在有效控制危機，維系社會共同利益的同時，盡量將對民主和自由的影響壓縮到最低的程度。法律必須為區(qū)分平時管理措施和應急管理措施提供界限和標準，包括從平時管理向應急管理的轉變條件，再從應急管理到平時管理的轉變條件。這二者的轉換必須納入法律框架之中。從應急管理轉為平時管理，比較從容，例如這部法律做了一個統一的規(guī)定：當突發(fā)事件造成的危機減輕或消除，采取平時管理足以控制時，必須立即停止繼續(xù)行使應急措施。因為突發(fā) 7 事件發(fā)生的類型不同、區(qū)域不同、程度不同，很難統一規(guī)定在什么樣的情況下進入應急管理狀態(tài)。預警期是日常狀態(tài)和應急狀態(tài)的過渡，使公眾有一個可以接受的轉換期；對于不能預見的突發(fā)事件，則以突發(fā)事件的發(fā)生作為平時管理進入應急管理轉換的界標。著眼應急管理合法性：提高應對突發(fā)事件的法律能力政府的應急能力分為危機克服能力和法律能力。是在面對突發(fā)公共事件對國家和人民生命財產造成的嚴重社會危害和威脅，采取有效措施控制、減輕和消除社會危害，盡快恢復正常社會秩序的能力。危機克服能力的衡量標準是有效性和及時性，主要是政府措施的應急效率問題。法律能力關注的中心問題是政府的應急措施對公民自由和權利，包括經濟、社會、政治、家庭和其他方面的自由和權利限制或者中止；對國家決策和監(jiān)督活動民主制度的影響，例如，政府制定發(fā)布立即生效的行政命令的權力是否正當。提出法律能力的基礎是政府采取應急措施不能沒有任何道德和社會約束，不能為了克服危機而無所顧忌為所欲為，也不能以克服危機為由不計任何物質和社會代價所以政府應對危機的法律能力是政府實施應急行為取得社會普遍認可和取得合法性評價的能力?！锻话l(fā)事件應對法》就是著眼于提高政府應對突發(fā)事件的法律能力，使政府能在法律的框架下處理突發(fā)事件。保證政府運用各種應急社會資源的行為，具有更高的透明度，更大的確定性和更強的可預見性。這在法律上可以有不同的性質：或者屬于公民自愿主動的志愿行為，不需要國家給予回報；或者屬于公民履行法律規(guī)定的普遍性公共義務，國家對此應當給予一些補助；還有就是政府應急征收征用私人財產和服務，政府事后應當給予補償。三、突發(fā)事件應對法確立的主要制度（一）突發(fā)事件的預防和應急準備制度突發(fā)事件的預防和應急準備制度是整部法律中最重要的一個制度，包括如下具體內容：一是提高全社會危機意識和應急能力的制度。二是隱患調查和監(jiān)控制度。三是應急預案制度。預案具有同等法律文件的效力，比如，國務院的總體預案與行政法規(guī)有同等效力，國務院部門的專項預案與部門規(guī)章有同等效力，省級人民政府的預案與省級政府規(guī)章有同等效力。主要包括：①縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立或者確立綜合性應急救援隊伍；②人民政府有關部門可以根據實際需要設立專業(yè)應急救援隊伍； ③單位應當建立由本單位職工組成的專職或者兼職應急救援隊伍； ④專業(yè)應急救援隊伍和非專業(yè)應急救援隊伍應當聯合培訓、聯合演練，提高合成應急、協同應急的能力。主要包括:①物資儲備保障制度。國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發(fā)事件應對工作所需經費；③通信保障體系。六是城鄉(xiāng)規(guī)劃要滿足應急需要的制度。（二）突發(fā)事件的監(jiān)測制度監(jiān)測制度是做好突發(fā)事件應對工作，有效預防、減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的重要制度保障。這是一項重大改革，目的是有效整合現有資源，實現信息共享，具體包括：①信息收集制度?？h級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關單位建立專職或者兼職信息報告員制度。地方各級人民政府應當向上級人民政府報送突發(fā)事件信息。專業(yè)機構、監(jiān)測網點和信息報告員應當向所在地人民政府及其有關主管部門報告突發(fā)事件信息；②信息的分析、會商和評估制度。二是建立健全監(jiān)測網絡。無論是完善哪一類突發(fā)事件的監(jiān)測系統，都要加大監(jiān)測設施、設備建設，配備專職或者兼職的監(jiān)測人員或信息報告員。其實質是根據不同情況提前采取針對性的預防措施。根據突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢和可能造成的危害程度，分為一級、二級、三級和四級，分別用紅、橙、黃、藍色標示。因此，預警級別劃分的標準由國務院或者國務院確定的部門制定。原則上，預警的突發(fā)事件發(fā)生地的縣級人民政府享有警報的發(fā)布權，但影響超過本行政區(qū)域范圍的，應當由上級人民政府發(fā)布預警警報。三是發(fā)布三級、四級警報后應當采取的措施。其中，最重要的有三項：①風險評估措施，即做好突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢的預測；②向公眾發(fā)布警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話；③對相關信息報道工作進行管理。發(fā)布一級、二級警報，意味著事態(tài)發(fā)展的態(tài)勢到了一觸即發(fā)的地步，人民群眾的生命財產安全即將面臨威脅。在法律起草過程中，有人提出，這些措施中有的可能會損害人民群眾的合法權益，如轉移、疏散或者撤離易受突發(fā)事件危害的人員并予以妥善安置，轉移重要財產；關閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動等。在以往的搶險救災中，常發(fā)生因個別人不肯撤離現場導致重大傷亡的情況，有時甚至需要救援人員苦苦哀求一些人撤離，這種情況對突發(fā)事件預防危害很大，因此有必要在立法中賦予政府相應的權力，避免因個別人的行為導致損害擴大。（四）突發(fā)事件的應急處置制度突發(fā)事件發(fā)生以后，首要的任務是進行有效的處置，防止事態(tài)擴大和次生、衍生事件的發(fā)生。這些措施包括：組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助性措施；迅速控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施；禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施等。社會安全事件發(fā)生后采取的措施具有較強的控制、強制的特點。三是發(fā)生突發(fā)事件、嚴重影響國民經濟正常運行時可以采取的措施。在這種 14 情況下，國務院或者國務院授權的部門可以采取保障、控制等必要的應急措施，包括及時調整稅率，宣布稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅等調控措施；調節(jié)貨幣供應量、信貸規(guī)模和信貸資金投向，規(guī)范金融秩序，實行外匯和國際貿易等方面的管制措施。突發(fā)事件的事后恢復與重建制度