【正文】 、機場、鐵路、公路、城市公共交通、電力、水利等項目經(jīng)營所得，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅；企業(yè)從事包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造、海水淡化等符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的經(jīng)營所得，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，與PPP項目緊密相關(guān)的稅收法規(guī)政策主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅及增值稅兩個稅種的征收優(yōu)惠措施上。所以，需要及時地對現(xiàn)行稅收法規(guī)政策作出適當(dāng)?shù)难a充與修訂，以實現(xiàn)PPP的穩(wěn)定發(fā)展。PPP項目應(yīng)如何交稅 PPP的成功運行是建立在項目自身“財務(wù)平衡”的基礎(chǔ)上的，而在此方面，稅收激勵措施又有著不可或缺的作用。我們認(rèn)為，即便現(xiàn)階段的定量評價存在諸多問題，但是仍有開展的價值——即使得出PSC值小于PPP值的評價結(jié)論，在定性評價能夠通過的情況下，項目采用PPP模式操作仍具備一定可行性。我們認(rèn)為，隨著各行業(yè)PPP項目的逐步開展與不斷豐富創(chuàng)新，第二種標(biāo)準(zhǔn)將成為未來PPP項目進行定量評價的重心，而且以若干個相似項目作為參照系，通過設(shè)計地區(qū)間差異調(diào)整系數(shù)或項目差異調(diào)整系數(shù)的方式來打破167號文對于相同或相似地區(qū)/項目的限制，比較不同政府之間的投入與產(chǎn)出，不但更符合物有所值評價的初衷，也對于地方政府更具參考價值。參照項目如何確定167號文對參照項目的選擇提出了兩個選擇標(biāo)準(zhǔn)：一是假設(shè)政府采用現(xiàn)實可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實施的、與PPP項目產(chǎn)出相同的虛擬項目；二是最近五年內(nèi)，相同或相似地區(qū)采用政府傳統(tǒng)投資方式實施的、與PPP項目產(chǎn)出相同或非常相似的項目。我們認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況的主要原因有兩方面，一是財政部以同期地方政府債券收益率作為選擇折現(xiàn)率的參照標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)存在的問題是，在“政府缺錢”已是不爭事實的現(xiàn)狀條件下，地方政府債券收益率（不超過4%）究竟能否用來衡量政府方真正的資金成本？二是對于PSC值與PPP值的計算口徑出入過大，僅從數(shù)值分布來看，PSC值屬于“大數(shù)值在前”，而PPP值屬于“年度平均，略微上浮”，這就導(dǎo)致折現(xiàn)率越高，項目越容易通過定量評價的情況出現(xiàn)。對于這一問題，我們希望能和其他遇到同樣情況的第三方咨詢機構(gòu)共同探討，我們目前可以肯定的是，按照167號文的操作指引，對于評價政府購買服務(wù)或可行性缺口補貼類的PPP項目（即政府方無法獲得股權(quán)回報），可行性較高，但是對于評價依托運營，以第三方收入就能夠?qū)崿F(xiàn)合理回報的PPP項目，會存在一定誤差。二、定量評價存在的問題與應(yīng)對根據(jù)167號文的精神，現(xiàn)階段的物有所值評以定性評價為主，定量評價尚處于“鼓勵與探索”階段，可以肯定的說，目前開展的物有所值定量評價存在一定誤差，對于評判一個項目是否能夠以PPP模式運作的話語權(quán)有限，這主要是由于以下問題所致： 167號文對于定量分析的計算指引存在瑕疵我們理解中的定量評價，是在產(chǎn)出、付費機制等外部條件相同的情境下，衡量政府在兩種不同模式（PPP與傳統(tǒng)政府投資方式）下所承擔(dān)的凈成本的大小，成本小的則比較有利。例如某污泥資源化再利用PPP項目，對于“績效導(dǎo)向”處于“有利（81100）”的評價標(biāo)準(zhǔn)為“產(chǎn)出數(shù)量、規(guī)模很大，能極大程度增加市場供給，充分滿足市場需求”，“較有利（6180）”的評價標(biāo)準(zhǔn)為“產(chǎn)出數(shù)量、規(guī)模較大，能較大程度增加市場供給，滿足市場大部分需求”（一般及不利可以類推）——究竟什么能稱為“極大程度”或“充分滿足”，在PPP項目識別階段，僅憑借評審專家的主觀臆斷，很難保證定性評價的準(zhǔn)確性。例如，某新建養(yǎng)老PPP項目使用“項目規(guī)模大小”作為物有所值定性分析的補充評價指標(biāo)之一，但是第三方機構(gòu)將“有利（81100）”一項的評價標(biāo)準(zhǔn)定為“項目規(guī)模超過100畝”，這樣的評價標(biāo)準(zhǔn)明顯有悖于《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》對于養(yǎng)老項目宗地規(guī)模的要求。此外，針對部分專家提出的“究竟打多少分”（即85和95有何區(qū)別，以什么原則去評判）之類的問題，我們在部分項目的操作上，將財政部提出的“百分制”評價原則轉(zhuǎn)換為“五分制”或“四分制”，以便于提升評價效率。三是優(yōu)化了評價操作——我們將每項二級指標(biāo)分為三個等級，即很好、較好、一般及以下，對應(yīng)的分值分別為81100、6180、060。對于此問題，我們采取三方面的應(yīng)對措施： 一是對于財政部現(xiàn)行的“6+2”指標(biāo)體系進行了精細化拆分——在每個評價指標(biāo)下建立二級評價指標(biāo)，例如，在風(fēng)險識別與分配指標(biāo)下建立風(fēng)險管理能力、風(fēng)險識別準(zhǔn)確度、風(fēng)險分配預(yù)案及其合理程度三個二級評價指標(biāo)，以滿足專家對于指標(biāo)細化的要求。由于財政部對于物有所值評價的操作指引出臺較晚（財金[2015]167號文于2015年12月底發(fā)布），造成之前的物有所值評價處于無序狀態(tài)，僅筆者就見到過十余個版本的評價標(biāo)準(zhǔn)，而且部分標(biāo)準(zhǔn)或與PPP物有所值的評價思維脫軌——如某保障房PPP項目的定性評價標(biāo)準(zhǔn)基本上就是運作此項目的經(jīng)濟與社會價值（與項目可研報告的類同）；或流于形式——如將定量評價做成“數(shù)字游戲”，部分定量評價甚至采用“不折現(xiàn)”的方法，以求“速戰(zhàn)速決”。第一篇：PPP項目物有所值評價存在的問題及應(yīng)對實PPP項目物有所值評價存在的問題及應(yīng)對實作者：趙錚博士 南京謀士資產(chǎn)管理有限公司物有所值評價作為評判某項目能否采用PPP模式運作的重要依據(jù)，是PPP項目識別階段中的核心工作之一。筆者作為“奮斗在PPP全生命周期咨詢服務(wù)的一線工作人員”，又有幸作為“專家”參與了一些PPP項目的物有所值評審，已深刻體會到現(xiàn)階段的物有所值評價方法存在一些問題或缺陷，現(xiàn)將這些問題與我們的應(yīng)對之道撰文分享，希望能夠得到業(yè)內(nèi)同仁的共同探討。在167號文發(fā)布之后，物有所值評價的標(biāo)準(zhǔn)與操作得到了規(guī)范，但是仍然存在一定的問題：一、定性評價存在的問題與應(yīng)對定性評價目前存在兩方面問題：現(xiàn)有的定性評價標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，不利于專家做出評判我們作為第三方機構(gòu)為PPP項目提供全生命周期咨詢服務(wù)時，外部專家在對項目信息了解不足的情況下，都會有“指標(biāo)能不能再細一點，評審原則能不能貼合實際一些”的訴求，比如許多專家都曾要求我們提供更細致的指標(biāo)，以便于評價“全生命周期整合程度”。二是除了對每一個二級指標(biāo)都給出評價標(biāo)準(zhǔn)外，還結(jié)合項目內(nèi)容，給出周詳?shù)脑u價信息，以便于評審專家獲得更為詳實的項目信息，做出更為準(zhǔn)確的判斷。這種操作方式能夠在符合167號文規(guī)定的基礎(chǔ)上（評分結(jié)果在60分以上的通過定性評價），提升評價效率。定性評價標(biāo)準(zhǔn)存在問題作為評審專家對定性分析進行評判時，筆者認(rèn)為，盡管財政部對于物有所值定性評價已有了相應(yīng)的指標(biāo)體系與操作指引，但是在實際執(zhí)行時，仍然存在兩方面問題：一是評價標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)政策或項目實際情況不符合。二是評價標(biāo)準(zhǔn)過于模糊。針對上述問題，我們試圖通過“將定性標(biāo)準(zhǔn)定量化”的方式予以解決，但是除了部分與當(dāng)?shù)貙嶋H情況有關(guān)的指標(biāo)數(shù)據(jù)可以通過實地調(diào)研獲取外，大部分定量化的標(biāo)準(zhǔn)制定需要項目所處行業(yè)的大數(shù)據(jù)支持，通過打造項目信息共享的綜合平臺，提升PPP項目咨詢服務(wù)工作的效率與準(zhǔn)度，應(yīng)當(dāng)是行業(yè)主管部門未來的重要工作之一。按照167號文對定量評價的操作指引，PSC值由參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本、競爭性中立調(diào)整值與項目全部風(fēng)險成本的現(xiàn)值構(gòu)成，其中，運營維護凈成本需扣除假設(shè)參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等；PPP值則等同于PPP項目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)和配套投入等各項財政支出責(zé)任的現(xiàn)值——那么問題來了，對于政府參股的，以使用者付費為主要收益來源的PPP項目（如文化旅游、養(yǎng)老等項目），政府以其參股比例所獲取的第三方收入是否應(yīng)列入PPP值的計算范圍，167號文并未作說明——如果不計算，那么可以肯定的是，雙方的產(chǎn)出績效必然不在同一水平線上。折現(xiàn)率如何確定此問題已基本屬于“業(yè)內(nèi)共識問題”，尤其對于合作期限不超過15年，且以政府購買服務(wù)為主要收益來源的PPP項目有著顯著影響——通過折現(xiàn)率的“反復(fù)微調(diào)”，最終使PPP定量評價變成一場數(shù)字游戲——目前對于定量評價的共識性結(jié)論是，折現(xiàn)率越高，定量評價越容易通過，而這樣的共識絕非“正能量”。在167號文已明確規(guī)定用于測算PSC值的折現(xiàn)率應(yīng)與用于測算PPP值的折現(xiàn)率相同的情況下，我們目前采用以政府債券收益率為參考，并且上浮一定比例的方式來確定定量評價的折現(xiàn)率，上浮的比例主要參考當(dāng)?shù)卣咝糟y行對于公益類或公用事業(yè)類項目（不包含棚改類項目）貸款基準(zhǔn)利率的浮動比率確定。目前，絕大多數(shù)PPP項目在進行定量分析時都以第一種方式選擇參照項目，但是這種方式往往被變通為“總投入相當(dāng)，只是變更了投資主體”，而缺少對于建設(shè)時間、實際成本節(jié)省或超支及融資成本的考量。除上述問題外，對于風(fēng)險的分類，以及究竟使用什么方式準(zhǔn)確計算風(fēng)險發(fā)生對于政府投入造成的影響，也尚無定論。盡管現(xiàn)有的物有所值評價體系與操作方法還存在一些不完美之處，但是正如PPP項目打開了引入社會資本參與實體經(jīng)濟建設(shè)之路一樣，它代表著一種理念或思路上的進步，因噎廢食或緣木求魚固不可取，唯有順應(yīng)潮流，上下求索，才能真正站在巨人的肩膀上，享受新一輪改革帶來的“政策紅利”。在與政府的合作過程中，稅收是社會資本不能控制的變量，其高低及變化將直接影響著社會資本的運營成本與服務(wù)價格水平，PPP稅收法規(guī)制度的設(shè)計成為決定PPP發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。一、當(dāng)前適用于PPP的主要稅收法規(guī)政策目前，我國還沒有制定專門的法規(guī)政策來解決PPP的涉稅問題，為了鼓勵社會資本參與PPP項目，只能比照適用某些既有的稅收法規(guī)及政策措施。根據(jù)《企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅法實施條例》、《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于執(zhí)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄有關(guān)問題的通知》，以及《國家稅務(wù)總局關(guān)于實施國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠問題的通知》等法律法規(guī)、政策文件的規(guī)定，企業(yè)從事國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資經(jīng)營所得、從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目所得，可以免征、減征企業(yè)所得稅。根據(jù)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄的通知》的規(guī)定，凡企業(yè)從事符合條件的污水、垃圾處理，以及發(fā)電等業(yè)務(wù)，可分別享有以下的增值稅優(yōu)惠政策：一是對銷售自產(chǎn)再生水、提供污水處理勞務(wù)、提供垃圾處理與污泥處置勞務(wù)等，分別實行增值稅即征即退50%、70%、70%的政策；二是對銷售以垃圾以及利用垃圾發(fā)酵產(chǎn)生的沼氣為燃料生產(chǎn)的電力或熱力，以及銷售利用工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的余熱、余壓生產(chǎn)的電力或熱力等，實行增值稅即征即退100%的政策。二、與PPP有關(guān)的稅收法規(guī)政策的不足之處 比如，在TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—移交）模式下，存量項目在政府與社會資本之間兩次轉(zhuǎn)讓時可能存在的重復(fù)征稅問題；在項目建設(shè)、運營期間，社會資本獲得政府補助后的納稅問題；在出售回租模式（此模式還未包括在PPP中）下，如果特許經(jīng)營期遠超過有關(guān)資產(chǎn)的經(jīng)濟壽命時，資產(chǎn)所有權(quán)如何處理問題，以及PPP項目未抵扣完的進項稅能否申請稅收返還；等等。當(dāng)時的大背景是，為了減少歐美金融危機給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來不利的影響，政府制定了激勵企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的稅收優(yōu)惠政策，這些政策并不是針對PPP模式的運用而出臺的。PPP模式在公共交通（公路、鐵路、機場、港口、城市軌道交通等）、公用設(shè)施（供電、供氣、供水、垃圾處理、污水處理等），以及社會公共服務(wù)（醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老、保障房等）等領(lǐng)域有著廣泛的運用。二是政策優(yōu)惠期有限。所以，在制定稅收優(yōu)惠政策時，應(yīng)按PPP項目的全生命周期來設(shè)計。在既有的稅收減免政策中，無論是所得稅的減免，還是增值稅的減免，都是一律全減或全免。除了全國性的PPP項目外，眾多的PPP項目都是地方性的。在對地方性PPP項目實施稅收優(yōu)惠政策時，減免的應(yīng)是地方稅，或共享稅中屬于地方享有的部分，而非全部。這不僅與當(dāng)前提出的要在**與地方之間建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財稅體制相違背，也會造成地區(qū)間新的不公平問題，因為越是發(fā)達的地區(qū)，越有能力建設(shè)更多的PPP項目，享有**在此地減免的稅收就越多。對于這種補助，如何進行稅務(wù)處理，目前并無明確規(guī)定。對于在項目建設(shè)階段政府向社會資本提供的投資補助，很容易將其認(rèn)定為不征稅收入，但是，對于運營階段政府向社會資本提供的價格補貼，則不能直觀地判斷其是否屬于不征稅收入。在涉及民生的公共服務(wù)領(lǐng)域，為了平抑公共產(chǎn)品的價格水平，政府通常會對PPP項目實行政府定價或指導(dǎo)價政策。實際上，價格補貼的真正受益人是消費者，而非社會資本，其并沒有從政府那里獲得相應(yīng)的經(jīng)濟利益。可見，不能僅從形式上判斷PPP模式下的價格補貼是否屬于不征稅收入。在項目公司分紅時，如果政府向社會資本讓渡部分紅利（作為一種間接補貼手段），社會資本的分紅比例就會超過其持股比例，那么，如何認(rèn)定這部分超比例分紅的性質(zhì)？現(xiàn)行的稅收法規(guī)并沒有規(guī)定。至于選取何種辦法，有待相應(yīng)稅收征管政策的出臺。因此，隨著PPP的全面推廣運用，應(yīng)及時地對稅收法規(guī)政策進行相應(yīng)的修訂與完善，如：適當(dāng)延長PPP項目公司所得稅減免優(yōu)惠期，對合作期超過20年以上的PPP項目可將其享有的所得稅減免優(yōu)惠期延長至10年以上；對社會資本從項目公司中獲得的政府股東讓渡的股利直接按免稅紅利處理；對PPP模式下的固定資產(chǎn)折舊、虧損彌補、稅前抵扣等作出專門的規(guī)定。由于PPP項目參與方眾多、利益訴求不一，交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、環(huán)節(jié)眾多，投資規(guī)模巨大、回收周期長等，所以，PPP項目在其全生命周期內(nèi)涉及的稅務(wù)問題要比一般企業(yè)經(jīng)營活動中遇到的稅務(wù)問題復(fù)雜得多。大多數(shù)PPP項目涉及的都是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，與公共利益息息相關(guān)，這些產(chǎn)品一般實施政府定價或政府指導(dǎo)價政策，社會資本或項目公司難以根據(jù)供求變化來調(diào)整產(chǎn)品價格。但在制訂和實施稅收優(yōu)惠政策時要有所區(qū)別，并非只要是PPP項目都可享受同樣的優(yōu)惠政策。具體地講，如在征繳所得稅時，對非經(jīng)營性項目可實行免稅政策，對準(zhǔn)經(jīng)營性項目可實施減稅政策等。另外，在制訂稅收優(yōu)惠政策時，還要注意由此可能帶來的市場競爭扭曲問題。為此，應(yīng)通過必要的制度設(shè)計和安排，消除可能出現(xiàn)的負面效應(yīng)。所以，相比一般的法人企業(yè)，政府應(yīng)向社會資本提供更多的補助或支持。對于社會資本獲得的政府補助應(yīng)分類進行稅務(wù)處理，如投資補助可認(rèn)定為不征稅收入，價格補貼按免稅收入處理等