【正文】 人的合法權(quán)益；不僅保護(hù)經(jīng)濟(jì)性、人身性權(quán)益，而且保護(hù)行政性、政治性、社會(huì)性權(quán)益；不僅保護(hù)人民眼前利益，而且保護(hù)其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、根本利益；不僅保護(hù)現(xiàn)實(shí)利益，而且保護(hù)“信賴?yán)妗?。那種認(rèn)為私法對(duì)合同具有獨(dú)占性的觀點(diǎn)，沒(méi)有可靠依據(jù)?！捌跫s不僅是私法的法律形態(tài)，而且也是公法的法律形態(tài)。這三個(gè)理由都不能成立?！　〉谌磳?duì)使用公法模式調(diào)整行政合同關(guān)系的理由并不成立。從一個(gè)有機(jī)體中剝離出行政性要素或契約性要素，難以想象。拆分模式是將行政合同的契約性要素與行政性要素剝離開(kāi)，與契約性要素有關(guān)的問(wèn)題由私法調(diào)整，與行政性要素有關(guān)的問(wèn)題由公法調(diào)整。通過(guò)行政訴訟處理行政合同糾紛的方式是在審查行政行為合法性的同時(shí)，一并解決與之有著內(nèi)在關(guān)系的行政合同糾紛。在私法模式中，基于行政行為所具有的既決力，[33]私法規(guī)則對(duì)行政合同的調(diào)整僅限于審查其無(wú)效性，此外則應(yīng)予以尊重，從而使行政主體立于受特別保護(hù)的狀態(tài)，過(guò)度加劇權(quán)利配置的傾斜性。尤其是我國(guó)尚處于依法治國(guó)的初級(jí)階段，無(wú)關(guān)之行政權(quán)力擅自進(jìn)入行政合同的情況并不罕見(jiàn)，通過(guò)行政合同損害人民權(quán)利的情況并不罕見(jiàn)，以“不正當(dāng)連結(jié)”破壞對(duì)價(jià)給付之相當(dāng)性原則的情況并不罕見(jiàn)，需要通過(guò)公法規(guī)則來(lái)監(jiān)督公權(quán)力，保障私權(quán)利，平衡公私利益，而私法規(guī)則因欠缺相應(yīng)的機(jī)制而力有不逮。與私法模式相比，公法模式的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是更能勝任監(jiān)督權(quán)力、[31]保障權(quán)利、平衡公私利益的任務(wù)。通過(guò)公法規(guī)則調(diào)整行政合同關(guān)系，抓住了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，反之則舍本逐末。盡管行政合同中既含行政性要素，又含契約性要素，但細(xì)研之，契約只是形式和手段，行政才是實(shí)體和目的。從所處領(lǐng)域看，行政合同發(fā)生在行政管理關(guān)系中，而非民商事領(lǐng)域；從活動(dòng)目的看，行政合同的使用是為了增進(jìn)社會(huì)福社，而非增進(jìn)個(gè)人利益（即便事實(shí)上可能確實(shí)增進(jìn)了個(gè)人利益）；從法律屬性看，行政合同是一種可以取代或補(bǔ)充行政決定的法律行為，而非民事法律行為；從行為內(nèi)容看，行政合同是直接執(zhí)行公務(wù)的活動(dòng)，而非單純私人間事務(wù)之處置。歸納起來(lái)，可供選擇的解決方案有三種：一是私法模式，即通過(guò)私法規(guī)則調(diào)整行政合同關(guān)系；二是公法模式，即通過(guò)公法規(guī)則調(diào)整行政合同關(guān)系；三是拆分模式，即拆分行政合同中的行政性要素與契約性要素，用公法規(guī)則調(diào)整其中的行政性要素，用私法規(guī)則調(diào)整其中的契約性要素。　　二、中國(guó)行政合同建制模式之選擇　　公私法二分是中國(guó)法律體系事實(shí)上所使用的一項(xiàng)法律技術(shù)。此均為可理解之現(xiàn)象，蓋立法當(dāng)時(shí)或甚至更早以前，行政法學(xué)畢竟較為封閉，集中討論行政契約之合法性，而未進(jìn)一步討論其‘形成性’，尤其行政合同如何進(jìn)一步形成有關(guān)之議題”。在德國(guó)，對(duì)于能否以合同方式形成行政法律關(guān)系的爭(zhēng)論一直持續(xù)到1976年《行政程序法》的公布實(shí)施，即為適例。理論共識(shí)與法制構(gòu)建之間是互促關(guān)系而非先后關(guān)系，不能以一方作為另一方的前提。但按照現(xiàn)行行政訴訟制度，行政案件原被告兩造恒定，尚無(wú)法容納“官告民”案件，且不能為法院所“完全管轄”，這必然會(huì)影響公用征收有關(guān)問(wèn)題的解決。制度之間具有相關(guān)性，行政合同制度缺失，負(fù)面作用也將殃及關(guān)聯(lián)問(wèn)題。[25]這是因?yàn)椋谥贫热蔽坏那闆r下，行政合同的使用者就能通過(guò)合意違反或逃避法律規(guī)定，將直接當(dāng)事人的滿意凌駕于公益之上，謀取私利或轉(zhuǎn)嫁公共責(zé)任，損害公共利益或第三人利益。行政合同不僅有正面價(jià)值和優(yōu)勢(shì)，也伴生著相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和弊端。缺少法制支持，行政合同在運(yùn)作中往往“遁人私法”，損及公共利益和人民個(gè)體之利益。[23]其次，法制缺位使行政合同的價(jià)值和作用無(wú)從施展。作為契約性要素和權(quán)力性要素的融合體以及私法與公法嫁接的成果，行政合同是原有制度體系中的不穩(wěn)定因素和變革力量，“可能會(huì)產(chǎn)生諸多的變異”。　　法制缺位已經(jīng)成為影響行政合同自身發(fā)展及其功能發(fā)揮的瓶頸?！　∏笆龉δ軟Q定了行政合同是宣示現(xiàn)代行政理念[20]不可或缺的重要載體，是推行現(xiàn)代行政政策不可或缺的基礎(chǔ)平臺(tái)，是管理現(xiàn)代行政事務(wù)不可或缺的基本方式，一言蔽之，是現(xiàn)代行政不可或缺的法律手段。實(shí)際上，行政合同在訂立環(huán)節(jié)的優(yōu)勢(shì)是民主，在執(zhí)行環(huán)節(jié)的優(yōu)勢(shì)是效率，總體上兼具民主與效率兩種價(jià)值。即通過(guò)行政合同提高政府活動(dòng)的效率。行政合同的訂立、履行需要行政主體與行政相對(duì)人以“等值”的意思表示就有關(guān)公務(wù)進(jìn)行協(xié)商、談判、訂立方案、執(zhí)行，這個(gè)互動(dòng)的過(guò)程，也即行政相對(duì)人參與從事公務(wù)的過(guò)程。⑨參與功能。即通過(guò)行政合同動(dòng)員私人以其力量和資源協(xié)同行政主體達(dá)成行政目的。行政合同是當(dāng)事人之間的“法律”，意味著行政合同具有相當(dāng)于法律的效力，用以羈束和規(guī)范當(dāng)事人的行為。⑦規(guī)范功能。即通過(guò)行政合同替代或補(bǔ)充行政決定。被稱為當(dāng)代政府主要構(gòu)筑物的合同，是聯(lián)系傳統(tǒng)政府框架中互不協(xié)調(diào)部分的主要介質(zhì)和填補(bǔ)國(guó)家機(jī)構(gòu)漏洞的重要成分。⑤組織功能。即通過(guò)行政合同調(diào)和當(dāng)事人之間的沖突?？貦?quán)功能主要體現(xiàn)在行政合同要求政府平等對(duì)待相對(duì)人、尊重相對(duì)人意志、重視相對(duì)人的權(quán)利，要求政府有信用和責(zé)任感。③控權(quán)功能。[17]即通過(guò)行政合同保護(hù)當(dāng)事人及其他利害關(guān)系****益。”法律具有設(shè)權(quán)功能，行政合同在一定限度內(nèi)有與之相同的功能。即通過(guò)行政合同創(chuàng)設(shè)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。行政合同的本質(zhì)，就是以一致的意思表示設(shè)立、變更、消滅行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。　?。ǘ┬姓贤哂袨楝F(xiàn)代行政所必需之獨(dú)特功能　　行政法律關(guān)系的設(shè)立、變更、消滅，可以通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)：一是基于法律規(guī)定；二是經(jīng)由意思表示。而且，治安承包合同之類的行政合同的出現(xiàn)，表明行政合同正向傳統(tǒng)認(rèn)為不宜使用行政合同的領(lǐng)域（如干預(yù)行政領(lǐng)域）滲透。行政合同的普遍性表現(xiàn)在：第一，它普遍存在于行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，包括政府特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，國(guó)有資產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)、出售或者出租領(lǐng)域，政府采購(gòu)領(lǐng)域，政策信貸領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)委托的科研、咨詢領(lǐng)域等；第二，它已經(jīng)發(fā)展出豐富多樣的形態(tài)，包括行政協(xié)作合同、行政錄用合同、公務(wù)執(zhí)行合同、行政委托合同、特許經(jīng)營(yíng)合同、行政給付合同、行政捐贈(zèng)合同、行政和解合同、征用征收補(bǔ)償合同、損害賠償合同、公務(wù)懸賞合同、公房租賃合同等；第三，它仍處于快速擴(kuò)展的進(jìn)程中。[14]作為民主化與市場(chǎng)化兩大潮流交互作用的產(chǎn)物，行政合同因具有與現(xiàn)代政府相契合的品格，得以在行政實(shí)踐領(lǐng)域長(zhǎng)期存在。中共十三大進(jìn)一步明確提出：“無(wú)論哪種經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，都要運(yùn)用法律手段，以契約形式確定國(guó)家與企業(yè)、企業(yè)所有者與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。[12]但一般認(rèn)為，行政合同是我國(guó)改革開(kāi)放的產(chǎn)物?！　∑浯?，行政合同在實(shí)踐中長(zhǎng)期存在。在制定《合同法》的過(guò)程中，部分學(xué)者對(duì)“中國(guó)現(xiàn)實(shí)中有沒(méi)有行政合同”提出了質(zhì)疑，但客觀來(lái)講，那場(chǎng)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是行政合同的性質(zhì)和范圍應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)，以及“是否要由合同法調(diào)整”[10]的問(wèn)題，而不是行政合同在客觀上是否存在的問(wèn)題。類似的例子不勝枚舉。例如，為推行計(jì)劃生育基本國(guó)策，實(shí)踐中運(yùn)用了計(jì)劃生育合同，成為“加強(qiáng)計(jì)劃生育管理與服務(wù)工作的一項(xiàng)有效措施。筆者認(rèn)為，宜盡速構(gòu)建中國(guó)行政合同法律制度的原因和根據(jù)在于 　　（一）行政合同在實(shí)踐中客觀、長(zhǎng)期、普遍存在　　首先，行政合同在實(shí)踐中客觀存在。構(gòu)建中國(guó)行政合同法律制度，首先要清除認(rèn)同上的障礙，包括實(shí)踐認(rèn)同、理論認(rèn)同和立法認(rèn)同三個(gè)方面?！　∫?、構(gòu)建中國(guó)行政合同法律制度的原因和根據(jù)　　行政合同是設(shè)立、變更、終止行政法律關(guān)系的合意。由契而治，行政合同是最為典型的實(shí)踐形態(tài)。程序的運(yùn)用推開(kāi)了法治文明的大門，實(shí)現(xiàn)了馴服統(tǒng)治者、把權(quán)力曬在陽(yáng)光下的夢(mèng)想，人類自此可以與恣意和專橫的人治相揖別；[1]契約的運(yùn)用則使人類找到了通往善治的階梯，實(shí)現(xiàn)了治理方式的剛?cè)岵⑴e，使公民有序參與政治、人人皆享治權(quán)在技術(shù)上成為可能，并可藉此破解“主仆關(guān)系”名實(shí)難符的千古難題。在公法模式下，一個(gè)較完整的行政合同法律制度體系包括主體制度、權(quán)利制度、行為制度、責(zé)任制度和救濟(jì)制度五個(gè)方面。淺談中國(guó)行政合同法律制度—體系、內(nèi)容及其構(gòu)建【摘要】中國(guó)行政合同法律制度宜盡速構(gòu)建的原因和根據(jù)在于：①行政合同在實(shí)踐中客觀、長(zhǎng)期、普遍存在；②行政合同具有為現(xiàn)代行政所必需之獨(dú)特功能；③法制缺位限制了行政合同的發(fā)展及其功能的發(fā)揮；④理論爭(zhēng)議不是拒絕或推遲建立行政合同法律制度的理由。中國(guó)行政合同的建制應(yīng)選擇公法模式?！娟P(guān)鍵詞】行政合同；法律制度；體系；內(nèi)容；構(gòu)建；論文代寫(xiě)【寫(xiě)作年份】2012年　　【正文】　　在人類管理公共事務(wù)的歷史上，先后有兩種制度發(fā)揮了神奇的作用，一個(gè)是程序，一個(gè)是契約。抉微鉤沉，契約的觀念與實(shí)踐在人類社會(huì)發(fā)展的各個(gè)階段、領(lǐng)域和層面都可或清晰或隱約地呈現(xiàn)，實(shí)可作為認(rèn)識(shí)人類生活樣法的一個(gè)重要面向，亦可作為穿越政治理論迷宮的一種理性力量。本文聚焦于此，擬以契約理念為據(jù)分析中國(guó)行政合同法律制度宜盡速建立的原因、根據(jù)、體系、內(nèi)容和方式。行政合同法律制度是運(yùn)用法律規(guī)范調(diào)整行政合同關(guān)系所形成的各種制度的總稱。現(xiàn)在看來(lái)，實(shí)踐層面早已不排斥通過(guò)行政合同手段達(dá)成行政目的，理論上也可找到行政合同的生存空間，因此重點(diǎn)應(yīng)放在通過(guò)實(shí)務(wù)素材的歸納整理和理論層面的縝密論證推進(jìn)立法認(rèn)同與法制確立。隨著單方行政向契約化行政的轉(zhuǎn)變，難以為私法原理和規(guī)范所調(diào)整的行政合同在行政管理中的實(shí)際應(yīng)用已是不爭(zhēng)的事實(shí)?！庇秩?，我國(guó)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中，主管部門通過(guò)與獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，“構(gòu)建起了一個(gè)既鼓勵(lì)私人投資又能維護(hù)公共利益的公私伙伴關(guān)系”?？梢哉f(shuō)，通過(guò)行政合同達(dá)成行政目的，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)中行政主體不可不運(yùn)用的一種法律手段。對(duì)部分學(xué)者心中關(guān)于行政合同的“巨大問(wèn)號(hào)”，[11]現(xiàn)實(shí)已經(jīng)給出了最雄辯的回答。行政合同與民事合同的膠著狀態(tài)導(dǎo)致我們難以精確鎖定行政合同究竟濫觴于何時(shí)、何處。[13]中共十一屆三中全會(huì)之后，在農(nóng)村，農(nóng)民通過(guò)行政合同獲得了土地使用權(quán)，開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的巨大變革?！睆亩研姓贤膶?shí)踐擴(kuò)展到工業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸、外貿(mào)、基建等其他領(lǐng)域。　　最后，行政合同在實(shí)踐中普遍存在。隨著民主行政、給付行政的推進(jìn)，行政合同的應(yīng)用空間越來(lái)越大。行政合同的普遍性意味著它已經(jīng)成為一種常態(tài)性的行政行為，[15]在行政實(shí)務(wù)中逐漸占有一席之地。經(jīng)由意思表示設(shè)立、變更、消滅行政法律關(guān)系的情況，又可兩分：一是行政主體以其單方意思表示設(shè)立、變更、消滅行政法律關(guān)系；二是行政法主體以各方一致的意思表示設(shè)立、變更、消滅行政法律關(guān)系。　　基于這個(gè)本質(zhì)，行政合同所具有的功能可以概括為十個(gè)方面：①設(shè)權(quán)功能。法諺曰：“契約即當(dāng)事人之間的法律。[16]②保障功能。行政合同為當(dāng)事人參與作出行政行為提供了機(jī)會(huì)，當(dāng)行政相對(duì)人參與作出最終決定的過(guò)程受到保障時(shí)，其結(jié)果自然比未經(jīng)行政相對(duì)人參與的行政行為更能保護(hù)其權(quán)益。即通過(guò)行政合同控制政府權(quán)力的設(shè)定、運(yùn)行及擴(kuò)張。[18]④調(diào)和功能。行政合同的