【正文】 新的方法，使公共行政向科學(xué)行政、民主行政、綠色行政和電子政府的方向轉(zhuǎn)變。有什么樣的文化環(huán)境就塑造出什么樣的公共行政。文化因素滲透到社會系統(tǒng)的各個領(lǐng)域，對行政體制、政府職能、行政行為、行政心理等影響不僅是廣泛的，而且是深遠(yuǎn)的。公共行政不可能超越經(jīng)濟環(huán)境所提出的要求和所提供的各種條件，尤其是政府職能的確定和行政目標(biāo)的選擇，更是如此。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑重要組成部分的政府必然由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定，從而決定了公共行政的性質(zhì)、目標(biāo)和原則?！　∪绻粋€國家的政治法律制度不健全，不完善，那么行政體制、行政目標(biāo)、行政決策、行政運行方式等都不可能有規(guī)范、有秩序地進行，往往有人為的色彩，它勢必危及政府的合法性。　　法律制度比較完備并且有法律傳統(tǒng)的國家，一般能夠做到依法行政。因此，政黨制度對公共行政有巨大的影響?！　≌h制度是政治體制的重要組成部分。在民主制度下，公民參政議政，監(jiān)督政府行為。在專制制度下，公共行政、法律制度、司法制度都沒有獨立性。政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關(guān)系，決定權(quán)力的制衡關(guān)系，決定行政權(quán)力的劃分與運行方式?！　∩鐣h(huán)境與公共行政　　（1）政治環(huán)境與公共行政　　一個國家的政治制度、政黨制度、階級狀況、法律制度、政治文化等構(gòu)成了這個國家公共行政的政治環(huán)境。如果采取可持續(xù)發(fā)展政策，科學(xué)合理地開發(fā)和利用自然資源，那么，既可以保護生態(tài)平衡，又可以充分地開發(fā)和利用自然資源發(fā)展經(jīng)濟。同時，公共行政也能夠破壞自然環(huán)境。在不同的自然地理條件下，不僅產(chǎn)生了不同種族，而且產(chǎn)生了不同的語言文化，不同的宗教信仰，不同的政治體制，不同的生活方式和不同的風(fēng)俗習(xí)慣等?！　∽匀坏乩憝h(huán)境與公共行政　　自然地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況?！　」残姓鷳B(tài)學(xué)研究的領(lǐng)域有社會環(huán)境與自然環(huán)境對公共行政的影響；文化環(huán)境與公共行政相互作用與影響；心理環(huán)境對公共行政的影響；生理環(huán)境對公共行政的影響。1957年哈佛大學(xué)教授里格斯發(fā)表了《比較公共行政模式》，1961年又發(fā)表了《公共行政生態(tài)學(xué)》，這是公共行政生態(tài)學(xué)的代表作，開以生態(tài)學(xué)方法研究公共行政的風(fēng)氣之先河。但事實并非如此，這引起了美國一些學(xué)者的反省和深思?！　《?zhàn)以后，美國狂熱地推銷其價值觀、社會制度和公共行政模式。1947年他發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》，更加強調(diào)公共行政環(huán)境對公共管理的作用。美國哈佛大學(xué)教授高斯最先提出對公共行政環(huán)境問題進行研究。通過達(dá)成行政目標(biāo)而達(dá)到改善公共行政環(huán)境的目的。公共行政的能動作用是研究公共行政環(huán)境的重要原因之一?！　」残姓h(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化?！　」残姓仨氝m應(yīng)公共行政環(huán)境。公共行政環(huán)境是公共行政產(chǎn)生、存在和發(fā)展的宏觀形態(tài)，是公共行政產(chǎn)生、生存和發(fā)展的土壤和行動的空間。這種作用和影響不僅僅來自行政系統(tǒng)的外部環(huán)境，同時也來自行政系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境。公共行政環(huán)境對公共行政的作用有的是直接的，如政治環(huán)境的作用；有的是間接的，如傳統(tǒng)文化的影響。公共行政環(huán)境決定、限制和制約公共行政，公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。三、行政環(huán)境的作用　　公共行政環(huán)境作用主要表現(xiàn)在它與公共行政之間的相互的關(guān)系上。但是，公共行政環(huán)境有時也是不穩(wěn)定的。動態(tài)環(huán)境的特點就是它的不確定性?！　〔环€(wěn)定性。公共行政環(huán)境的特殊性首先表現(xiàn)在各種公共行政環(huán)境之間的差異性上。公共管理不能超越歷史和現(xiàn)實所能夠提供的各種條件。公共行政只能在公共行政環(huán)境所提供的空間和各種條件下進行，不能超越它所提供的各種限制條件，必然受到公共行政環(huán)境的約束。認(rèn)識了公共行政環(huán)境的復(fù)雜性特點，才能認(rèn)識公共行政管理的復(fù)雜性和艱巨性。同時，這些公共行政環(huán)境要素不是孤立的，它們往往是互相交織一起，互為因果，政治的、經(jīng)濟的、文化的和各種環(huán)境要素交織在一起，有時很難把這些環(huán)境看成是單一的要素，甚至也很難分清公共行政環(huán)境的類型?！　《?、行政環(huán)境的特點　　復(fù)雜性。對公共行政環(huán)境有不同的分類方法，這里將公共行政環(huán)境分為一般公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境；一般公共行政環(huán)境是指公共行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，具體公共行政環(huán)境是指組織內(nèi)部的環(huán)境?！　≈攸c輔導(dǎo)：第二章　行政環(huán)境一、行政環(huán)境的含義　　公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和?！　嵶C研究方法。　　哲學(xué)研究方法?！　±碚撆c實踐相結(jié)合的方法。它可以分為傳統(tǒng)管理取向和新公共管理取向；　?。?）政治取向；　?。?）法律取向?！　×⒐残姓W(xué)的研究方法　　公共行政學(xué)的研究取向。政府管理有兩個目的，一個是效率，一個是公平。首先是政府管理的過程，即行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督；其次是政府管理的依據(jù)，即法治行政、行政方法和公共財政。即公共組織、行政體制、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、機關(guān)行政?！　」残姓W(xué)研究政府管理由誰來管。　　公共行政學(xué)研究政府應(yīng)該管什么?！　∥?、公共行政學(xué)的研究對象　　公共行政學(xué)研究政府能夠管什么。在這里公共組織主要是指政府，公共行政就是政府行政?！　⌒鹿残姓芾磉^分地強調(diào)績效，而對如何實現(xiàn)社會公平和擺正政治與行政的關(guān)系有不足。它十分尖銳地批評傳統(tǒng)的官僚制組織，認(rèn)為官僚制組織效率低下，不能滿足公眾的需要，不負(fù)責(zé)任，主張組織結(jié)構(gòu)扁平化。強調(diào)結(jié)果而不是過程等。　　新公共管理時期（20世紀(jì)70年代迄今）　　新公共管理運動的產(chǎn)生是西方發(fā)達(dá)國家政治、經(jīng)濟、文化的必然產(chǎn)物。但是它也僅是在某些價值理念上與傳統(tǒng)公共行政學(xué)有所區(qū)別，并且也無法根本改變官僚制的管理體制。但是最大的弱點是不重視效率，太重視人際關(guān)系。代表人物有梅奧、巴納德、馬斯洛、西蒙、沃爾夫等。　　行為科學(xué)時期　　行為科學(xué)時期的公共行政學(xué)（20世紀(jì)30年代—20世紀(jì)60年代，）也有人稱之為動態(tài)行政學(xué)時期，或Y理論時期。但是，作為行政學(xué)的學(xué)科體系的建立卻是由懷特、魏勞畢和費富納完成的。這個時期的代表人物有：威爾遜、古德諾、韋伯、泰勒、法約爾、古立克等?！　」残姓淖饔谩　。?）公共行政是對國家的治理；　　（2）公共行政是執(zhí)行人民意志和實現(xiàn)公共利益的必要保證；　?。?）公共行政是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的保證；　?。?）公共行政是加速我國社會主義建設(shè)的需要和參與國際競爭的保證；　?。?）公共行政是教育和培養(yǎng)一支高素質(zhì)、會管理的國家公務(wù)員隊伍的需要。政府必須無條件地執(zhí)行黨的方針、路線、政策，是政策制定者和監(jiān)督者，政府是執(zhí)行者?！　≈袊残姓淖畲筇攸c是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府。在這里公共組織是指政府，因此也可以說公共行政就是政府行政。代表學(xué)者有懷特、西蒙、湯姆森、斯密斯堡等。威爾遜在《行政之研究》和古德諾在《政治與行政》都主張政治與行政二分法。他們針對當(dāng)時的政黨分贓制嚴(yán)重地影響行政秩序的情況，提出政治必須與行政相分離。從“三權(quán)分立”的角度界定公共行政范圍，認(rèn)為國家可以分為立法、行政、司法三種權(quán)力，而且三種權(quán)力各自獨立，互相制約。權(quán)力分立制度是西方現(xiàn)代民主制度的核心，對公共行政發(fā)展有巨大的影響。因此，行政與公共行政沒有什么本質(zhì)的區(qū)別。狹義的公共組織是指政府。公共行政是相對私人行政而言的，私人行政是私營部門的行政，公共行政是指公共組織的行政，即公共組織對社會公共事務(wù)的管理?，F(xiàn)代英文的行政源于拉丁文。蒸汽機發(fā)明家瓦特曾提出建立一門行政學(xué)。我國古代對行政的含義就是施政、為政，即政府處理國家政務(wù)。行政管理講義重點輔導(dǎo)：第一章　緒論一、公共行政的含義　　行政，即公共行政，也稱行政管理、公共管理。顧名思義，就是指政府處理政務(wù)，也就是處理社會公共事物。在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希臘偉大的哲學(xué)家亞里士多德。其次是普魯士政治家、行政法學(xué)家海因里希?弗里德里希?卡爾?史坦因男爵，他在1856年在研究行政法時使用了這個概念。　　行政是指政府處理國家的公共事務(wù)。廣義的公共組織是指不以營利為目的，旨在為社會和公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的一切社會組織。許多學(xué)者將公共行政等同于政府行政?！　W(xué)者們從不同的角度界定公共行政的領(lǐng)域：　　（1）從“三權(quán)分立”來界定公共行政范圍。孟德斯鳩提出的“三權(quán)分立”思想形成了西方發(fā)達(dá)國家權(quán)力的基本結(jié)構(gòu)?！　。?）從政治與行政的分離角度來對界定公共行政范圍，美國早期的政治家和政治學(xué)家主張政治與行政分離，這是公共行政學(xué)產(chǎn)生的主要推動力。他們認(rèn)為政治是制定國家政策，行政是執(zhí)行國家政策?！　。?）從廣義的管理的角度來界定公共行政范圍，認(rèn)為一切管理都是行政?！　」残姓侵腹步M織對公共事務(wù)的管理?！　《⒐残姓奶攸c與作用　　公共行政的特點　?。?）公共行政之首要特點是它的公共性；　　（2）公共行政的政治性；　?。?）公共行政具有嚴(yán)格的法制性；　?。?）公共行政的民主性；　?。?）公共行政的公平性；　?。?）公共行政的高效性。黨中央領(lǐng)導(dǎo)中央政府，各級黨委領(lǐng)導(dǎo)同級政府。這是我國的公共行政與其他國家的公共行政的最大區(qū)別，也決定了我國公共行政的獨自特點。三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展　　科學(xué)管理時期　　科學(xué)管理時期的公共行政學(xué)（19世紀(jì)末—20世紀(jì)30年代），也稱傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，或靜態(tài)公共行政學(xué)時期，或X理論時期。威爾遜、古德諾和韋伯奠定公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，泰勒和法約爾等管理學(xué)家提供了管理的效率原則?！　】茖W(xué)管理時期的公共行政學(xué)過分地強調(diào)組織結(jié)構(gòu)，強調(diào)規(guī)章制度和效率，忽視了人的因素。這個時期公共行政研究的特點是用動物學(xué)和心理學(xué)的方法，研究人類行政行為的心理和行為特點，并且試圖抽象出一些共同的行政原則和方法。這個時期公共行政學(xué)研究的最大貢獻(xiàn)是確立了以人為本的管理思想?！　⌒鹿残姓W(xué)時期　　新公共行政學(xué)（20世紀(jì)60年代至70年代）是對傳統(tǒng)公共行政學(xué)而言的。新公共行政學(xué)力圖擯棄傳統(tǒng)行政的權(quán)威主義和以效率為中心的取向，而試圖建立以公平為中心的民主行政。它主張市場至上，將市場機制引入政府管理；主張企業(yè)家型政府；主張將一些公共部門私有化，或公共部門與私營部門合作，認(rèn)為只要這樣才能解決公共部門效率低下問題；主張權(quán)力下放，加強低層官員的決策權(quán)和自主權(quán)，提高效率和服務(wù)質(zhì)量；同時，還主張引入競爭機制，顧客至上等?？傊?，新公共管理仍然是以效率為中心的改革。大多數(shù)國家的新公共管理運動并沒有觸及官僚制的情況下進行的。　　四、公共行政學(xué)的研究對象與方法　　公共行政學(xué)的含義　　公共行政學(xué)是研究公共組織依法處理政務(wù)的有效性、公平性、民主性的規(guī)律的交叉性與綜合性學(xué)科?！　」残姓W(xué)的特點　　（1）公共行政學(xué)是一門交叉性學(xué)科和邊緣性學(xué)科；　?。?）公共行政學(xué)是應(yīng)用性的學(xué)科；　?。?）公共行政學(xué)是政治性較強的學(xué)科；　　（4）公共行政學(xué)研究的廣泛性；　?。?）公共行政學(xué)的發(fā)展性。這是指行政環(huán)境。這是指政府職能。這是指政府管理的主體是誰?！　」残姓W(xué)研究政府管理怎么管?！　」残姓W(xué)研究政府管理為什么管，也就是管理的目的。即行政效率和行政改革?！　。?）管理取向，也就是企業(yè)管理取向。法律研究取向的產(chǎn)生有三個源頭：其一是行政法；其二是公共行政司法化的發(fā)展；其三是憲法?！　。?）理論聯(lián)系實際，首先則要求用馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導(dǎo)思想，引進西方公共行政理論，并且對它們進行揚棄；　?。?）理論聯(lián)系實際必須結(jié)合我國國情；　?。?）理論聯(lián)系實際還要求必須發(fā)掘我國古代行政管理的優(yōu)秀文化遺產(chǎn)。　　跨學(xué)科的研究方法。比較研究方法?！　∫话愕沫h(huán)境不能稱之為公共行政環(huán)境，只有那些直接或間接地影響和作用公共行政系統(tǒng)和行政行為的環(huán)境，才能稱之為公共行政環(huán)境。一般公共行政環(huán)境包括自然地理環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境；具體公共行政環(huán)境包括組織文化和管理對象等。公共行政環(huán)境是多種多樣的，是多層次、多結(jié)構(gòu)的，是非常復(fù)雜的。如果把公共行政環(huán)境的多結(jié)構(gòu)性和多層次性加上人為的因素，就使公共行政環(huán)境的就更加復(fù)雜，更加難以確定?！　〖s束性。公共行政環(huán)境有歷史性的限制條件，意識形態(tài)提供的價值和行為的約束條件，傳統(tǒng)文化所提供的約束條件等，它們共同對公共行政產(chǎn)生影響?！　√厥庑?。其次，這種多特殊性還表現(xiàn)在一個國家的不同地區(qū)的公共行政環(huán)境的差別。如果公共行政環(huán)境的變化幅度比較小，比較穩(wěn)定的，是漸變的，可以稱之為穩(wěn)態(tài)環(huán)境；如果公共行政環(huán)境的變化幅度比較大，可以稱之為動態(tài)環(huán)境。一般來講公共行政環(huán)境是比較穩(wěn)定的。公共行政環(huán)境的不穩(wěn)定性可以分解為兩個維度：復(fù)雜程度和變化程度以及不可預(yù)測的突變性特點。它們之間的關(guān)系是互相適應(yīng)、互相作用的關(guān)系，是輸出與輸入的關(guān)系。同時，公共行政對公共行政環(huán)境也有能動作用，它可以影響和改造公共行政環(huán)境。公共行政環(huán)境作用并影響行政組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)?！　」残姓h(huán)境決定、限制與制約公共行政。有什么樣的公共行政環(huán)境就有什么樣的公共行政。如果公共行政不適應(yīng)公共行政環(huán)境，也就是政府沒有適應(yīng)環(huán)境的能力，那么就無法進行有效的公共行政管理?！　」残姓残姓h(huán)境也有反作用。公共行政可以利用公共行政環(huán)境提供的實際條件和要求，選擇切合實際的公共行政目標(biāo)，確立科學(xué)的行政關(guān)系?！　残姓h(huán)境的研究形成了一門新學(xué)科叫公共行政生態(tài)學(xué)。1936年他發(fā)表了《美國社會與公共行政》，提出了公共行政與公共行政環(huán)境之間的關(guān)系問題。但是，作為一門新學(xué)科并沒有形成。他們樂觀而盲目地認(rèn)為發(fā)展中國家只要采取美國政府體制就能夠管理好國家。他們看到了公共行政環(huán)境對公共行政的制約作用?！　±锔袼箤⒐残姓譃槿N模式：一是融合型公共行政模式，是農(nóng)業(yè)社會的公共行政模式，它的主要特點是公共行政是建立在自給自足經(jīng)濟基礎(chǔ)上的家長制，任人惟親，實行等級森嚴(yán)的世卿世祿制度；二是衍射型公共行政模式，是工業(yè)社會的公共行政模式，它的主要特點是建立在大工業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上的民主行政，官員依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的公共行政模式，它既有農(nóng)業(yè)社會的公共行政的某些特點，也有工業(yè)社會公共行政的某些特點，是兩者混合體。四、一般行政環(huán)境與公共行政 　　一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不