【正文】 入水平、政府財力等方面存在較大地區(qū)化差異，建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險模式尚存在困難。吳志軍、段家喜則主張根據(jù)我國的國情，建議建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度體系，建立國民養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金與補充養(yǎng)老金三個層次結(jié)合的制度②。黃燕通過分析青島農(nóng)村和招遠(yuǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，總結(jié)出山東模式的經(jīng)驗和存在的問題，認(rèn)為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在基金籌集上應(yīng)該采取部分積累制模式，在基金運營上建立“市場化管理，專家理財”基金管理運營模式⑦。劉昌平通過六類新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式試點地區(qū)實踐經(jīng)驗的比較分析，得出“必須從宏觀高度統(tǒng)一各地新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式”和“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)該采取全面實施、分類推進(jìn)的戰(zhàn)略”這兩個重要結(jié)論⑤。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度模式選擇問題關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度模式選擇問題，梁鴻、趙德余認(rèn)為，由于農(nóng)民群體年齡結(jié)構(gòu)的分層化、收入水平的分層化以及職業(yè)角色的分層化等因素的存在，導(dǎo)致了其對養(yǎng)老需求的復(fù)雜化，我國需要建立一個包含社會養(yǎng)老保險、集體合作養(yǎng)老、個人養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老保險等多層次、復(fù)雜化的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系③。她將政府作用歸納為“五個供給”，分別為：制度供給、法律供給、財政供給、組織供給和道德輿論供給②。孫桂秋認(rèn)為我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險政府主體責(zé)任缺失，政府未盡到資金支付責(zé)任和強行推行責(zé)任，她主張政府在推行農(nóng)村社養(yǎng)老保險時應(yīng)該盡到發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入的責(zé)任、提供財力支持的責(zé)任和制定統(tǒng)一法律的立法責(zé)任①。李長遠(yuǎn)、楊建飛通過政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中責(zé)任的國際比較，指出我國也應(yīng)該吸取國際經(jīng)驗，政府也應(yīng)該在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中發(fā)揮財政作用⑨。在社會公平和經(jīng)濟效率這兩大目標(biāo)的導(dǎo)向下，政府成為了社會養(yǎng)老保險制度的主要承擔(dān)者，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中，應(yīng)承擔(dān)著財政責(zé)任⑦。段家喜指出，政府在養(yǎng)老保險制度中的行為主要有制度設(shè)計、財政扶助和監(jiān)督管理等⑥。但是在覆蓋對象方面，各位學(xué)者均沒有提到不在農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋范圍內(nèi)的農(nóng)村 60 周歲以上老人的養(yǎng)老保障問題。劉傳剛、姜琳琳則認(rèn)為，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在著立法滯后、法律規(guī)范制度設(shè)計不科學(xué)、可操作性不強、基金增值困難等問題⑤。胡宇飛認(rèn)為，我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險缺乏應(yīng)有的社會性和福利性，且制度上不穩(wěn)定，覆蓋面小，保障水平低，養(yǎng)老保險基金保值增值困難③。除了農(nóng)村養(yǎng)老保險缺少法律保障、覆蓋面小、基金籌集和管理存著在問題之外，秦小紅還認(rèn)為我國農(nóng)村養(yǎng)老保險管理體制存在漏洞①。金正帥認(rèn)為，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺少法律保障，公共財政支持力度小，養(yǎng)老待遇水平低，參保人數(shù)少，基金增值保值渠道少⑥。人口老齡化的發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快以及家庭小型化趨勢的出現(xiàn), 使得農(nóng)村養(yǎng)老供給和需求嚴(yán)重失衡。家庭養(yǎng)老模式是和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的發(fā)展水平相適應(yīng), 建立在土地保障的基礎(chǔ)上, 靠家庭成員的代際支持進(jìn)行養(yǎng)老。由此可見，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)，提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，將是我國以后工作的重點和目標(biāo)。2009 年溫家寶總理在政府工作報告中又再次提出了“加快完善社會保障體系”的要求，并提出了 2009 年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點要覆蓋全國 10%左右、2010 年覆蓋 23%的縣(市)的目標(biāo)?！笔鶎萌腥珪ㄟ^的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》對農(nóng)村養(yǎng)老保障問題也做了相關(guān)論述，提出：“農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟相結(jié)合。發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟和社會福利事業(yè)。黨的十六大報告中指出:“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證……多渠道籌集和積累社會保障基金。國家開始重視農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)。報告指出，農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn) 個百分點①。由于我國農(nóng)村人口占全國人口的大多數(shù)，農(nóng)村青年勞動力外出務(wù)工等多重因素的影響，農(nóng)村老齡化程度比城鎮(zhèn)的更嚴(yán)峻。2009 年我國總?cè)丝跀?shù)為 133474 萬人，全國 60 歲以上的老年人占全國人口總數(shù)的 %，比聯(lián)合國認(rèn)定的 10%的老齡化標(biāo)準(zhǔn)高出 個百分點，且中國的人口老齡化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，我國從 2000 年就已經(jīng)邁入老齡化國家行列。人口老齡化是 21 世紀(jì)中國乃至世界需面臨的一個重要社會問題。由于以上缺陷的存在，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險政策推行緩慢，甚至在1999年出現(xiàn)了停滯和倒退。到1995年，該鎮(zhèn)領(lǐng)取養(yǎng)老金者增加到107人，領(lǐng)取總額為1684元，”①?！坝捎谕侗＝痤~少，投保時間短，所以一些年齡較大的投保者屆時領(lǐng)取的養(yǎng)老金寥寥無幾。1992年，民政部發(fā)布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，全國各地紛紛在此政策基礎(chǔ)上稍加修改，發(fā)布了地方性農(nóng)村養(yǎng)老保險政策，并加以推行。另外，由于農(nóng)村人口流動比較大，青年農(nóng)民工特別是夫妻農(nóng)民工雙雙外出務(wù)工，無法盡到贍養(yǎng)老人的義務(wù)，導(dǎo)致了大量的留守老人無人照料，外出農(nóng)民工家庭養(yǎng)老功能更加弱化。與此同時，第一代獨生子女的父母逐漸老去，“獨子養(yǎng)老”的問題也逐漸顯現(xiàn)。但是，由于近年來計劃生育政策的推行，一對夫婦只生一個孩子，使得我國核心家庭規(guī)?？s小，呈421結(jié)構(gòu)（四個老人，兩個夫妻，一個孩子）。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化。即使是在發(fā)達(dá)地區(qū)的首都北京，農(nóng)村養(yǎng)老保險參保情況也不容樂觀。2006年，%①，而西北地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率更低。以社會保障權(quán)利為例，中央政府把大量的政策和財力都投向了城市，對農(nóng)村的社會保障政策投資和財政投資卻微乎其微。農(nóng)民不僅是我國建設(shè)新農(nóng)村的主體，也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的主要力量。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險嚴(yán)重缺失。另外通過國外幾個代表國家的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的比較，總結(jié)出幾條對完善我國新農(nóng)保制度可以借鑒的經(jīng)驗，如制度法制化、國家承擔(dān)財政責(zé)任、國家設(shè)立專門的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)、建立多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系等。但是，新農(nóng)保也并不是盡善盡美的，它還存在著一些問題，如缺乏法律保障、集體補助標(biāo)準(zhǔn)不明確、缺乏農(nóng)民繳費的激勵機制、新農(nóng)保基金保值增值困難等。因此，完善中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是我們現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急，具有重要的社會意義。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題對策研究第1章 緒論農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是我國社會保障體系的一個重要組成部分。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種社會性養(yǎng)老方式，可以說是在城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上的一種擴展，是關(guān)系農(nóng)民切身利益，關(guān)乎農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展、社會公平、社會和諧的重要因素。我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與老農(nóng)保相比具有很明顯的優(yōu)勢，從 2009 年開展試點以來就取得了較高的參保率，擴大了覆蓋范圍，國家也承擔(dān)了主要的財政責(zé)任，加大了對新農(nóng)保的投入力度，保障水平也比老農(nóng)保提高了不少。本文是在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期的大背景下，通過對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施近二十年來的歷程回顧，在國內(nèi)已有的理論研究和總結(jié)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，較為系統(tǒng)地分析了我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀及存在的問題。針對我國新農(nóng)保的問題，特提出了一些實施建議，如除了堅持低水平、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)四個基本原則外，還應(yīng)該堅持因地制宜和靈活性原則；在試點過程中，要堅持立法先行、明確集體補助的標(biāo)準(zhǔn)、落實統(tǒng)賬結(jié)合的模式、設(shè)立農(nóng)民繳費的激勵機制、拓展新農(nóng)?；鹦聛碓?、采取措施鼓勵集體及其他經(jīng)濟組織對參保農(nóng)民進(jìn)行補助、積極發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能等等，以期為完善我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)提供些許參考。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)（%）。農(nóng)民雖然是我國最大的社會階層和利益群體，卻是個弱勢群體。城鎮(zhèn)市民現(xiàn)在基本上都能享受到比較健全的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保障服務(wù)，但是在農(nóng)村，除了剛發(fā)展推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療外，大部分農(nóng)民都享受不到社會養(yǎng)老保險。2007年，寧夏繼續(xù)按原民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原州區(qū)、彭陽縣、中寧縣、平羅縣、靈武市、%②。2007年，%③。長期以來，在我國廣大地區(qū)，特別是在農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老是社會最主要的養(yǎng)老模式，“養(yǎng)兒防老、積谷防饑”是沿襲多年的至理名言，這就意味著老人的贍養(yǎng)主要靠兒女。下降幅度約28%，城市家庭結(jié)構(gòu)小型化更加明顯，而且這種趨勢仍在延續(xù)④。一對夫婦贍養(yǎng)4個老人，增加了家庭養(yǎng)老的難度，弱化了家庭養(yǎng)老的功能。傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱老農(nóng)保）存在嚴(yán)重的缺陷。但是，此政策本身存在著嚴(yán)重的缺陷，如在覆蓋對象方面，最需要養(yǎng)老保險的60歲以上的農(nóng)村老人卻不在保障范圍內(nèi)；在基金籌集方面，基本上是農(nóng)民個人繳費，而且還要從農(nóng)民繳費中提取3%作為管理費，政府不承擔(dān)財政責(zé)任，缺乏農(nóng)民參保的激勵機制；繳費標(biāo)準(zhǔn)從2元到20元不等，保障水平非常低。如平陰縣的刁山坡鎮(zhèn)，1993年有39人開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，按每人每月應(yīng)領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)，、1人為10元。由于物價水平的不斷提高，每月這幾元十幾元的養(yǎng)老金根本起不到養(yǎng)老的作用；基金實行縣級統(tǒng)籌，管理層次低，基金保值增值困難等等。人口老齡化促使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險盡快推行。聯(lián)合國將一個國家 60 歲以上老年人口達(dá)到總?cè)丝跀?shù)的10%或者 65 歲以上老年人口占人口總數(shù)的 7%以上作為人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)?！吨袊青l(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》研究報告的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從 2000 年到 2006 年底，我國 60 歲及以上的老年人口從 億增長到 億，占全國總?cè)丝诘谋壤矎?%提高到 %；%增長到 %；80 歲及以上的高齡人口從 1199 萬增長到 1619 萬，增加了 %，占老年總?cè)丝诘谋壤龔?%增至 %，年齡結(jié)構(gòu)的高齡化趨勢越來越明顯②。從 2006 年起，全國老齡化比重以每年 %以上的增長速度逐年遞增（見表 1）。2006 年 2 月 23 日，全國老齡工作委員會辦公室公布了《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》。從以上數(shù)據(jù)可以看出，由于我國的老人大多集中在農(nóng)村，養(yǎng)老問題的壓力也集中農(nóng)村，因此，農(nóng)村養(yǎng)老已成為一個重要的社會問題。黨和中央政府已連續(xù)六年提出建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的要求。各地要根據(jù)實際情況合理確定社會保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度?！?008 年，黨的十七大報告又明確提出了“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活……探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。建立和推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，有利于建設(shè)新農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，維護(hù)社會公平，有利于計劃生育政策的推行，有利于保障農(nóng)民基本權(quán)利，更有利應(yīng)對老齡化危機。我國現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老, 依然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式占主導(dǎo), 46%的農(nóng)村老年人主要靠子女和其他親屬供養(yǎng)。雖然一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)的農(nóng)村如河南省南街村實行了集體養(yǎng)老, 但是就全國農(nóng)村看, 家庭養(yǎng)老依然是農(nóng)村占主導(dǎo)地位的養(yǎng)老模式。 傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險屢陷困境乃至停頓，是因為其在制度設(shè)計及運行時存在著諸多問題。王錚以黑龍江尚志市為例，認(rèn)為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金在籌集上缺乏有效的激勵機制，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面過窄，保險基金的共濟性太弱，養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)過低，保障水平及其有限，基金保值增值措施單一，保值增值難度大⑦。于超指出，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率低，養(yǎng)老保險資金不足，基金管理水平低②。蔣蕾指出我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律層次低、缺乏約束力，養(yǎng)老保險基金來源渠道單一，監(jiān)管體制不健全，基金分散流失現(xiàn)象嚴(yán)重，保障水平低且地區(qū)發(fā)展不平衡④。以上研究成果在法律、制度、覆蓋面、保障水平基金保值增值等方面提出了問題，認(rèn)為我國農(nóng)村養(yǎng)老保險立法滯后，制度不健全，覆蓋面小，保障水平低，基金籌集渠道單一和保值增值困難，這確實是現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的重要缺陷。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中的政府責(zé)任問題政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。樊小鋼、陳薇認(rèn)為，社會養(yǎng)老保險是政府的責(zé)任，財政責(zé)任是政府的“第一”責(zé)任。侯志陽從新公共服務(wù)理論研究出發(fā)，主張政府應(yīng)在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中承擔(dān)著管理責(zé)任⑧。陳書宏也認(rèn)為現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢甚至停頓，在于政府在實施農(nóng)村養(yǎng)老保險過程中一些必要責(zé)任的缺位，他指出，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中應(yīng)承擔(dān)著制度規(guī)范責(zé)任、財政責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任⑩。薛慧元指出，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)是政府主導(dǎo)型，即政府居于主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。各位學(xué)者比較全面的指出了政府應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任、財政責(zé)任和管理責(zé)任，為我國以后農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的重建、改進(jìn)和完善給出了重要的參考。米紅指出，中國經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的實際情況，建立“完全依靠家庭養(yǎng)老”、“以家庭養(yǎng)老為主，自我保障為輔”、“以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為核心，自我保障為補充”等多種形式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，并通過子女供養(yǎng)、社會供養(yǎng)、個人繳費投保、集體經(jīng)濟補助或投資、土地使用權(quán)租讓、社會集資等多種途徑來籌集養(yǎng)老資金，最終實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老從傳統(tǒng)的家庭自然養(yǎng)老向社會養(yǎng)老保障體系的過渡④。楊超、郭林以東部發(fā)達(dá)地區(qū)做為研究地域范圍，以東部地區(qū)良好的經(jīng)濟條件為基礎(chǔ)，設(shè)計出東部地區(qū)局部統(tǒng)一的部分積累制的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶并存，在基金管理層次上實行東部統(tǒng)一統(tǒng)籌、管理和運營⑥。公維才從農(nóng)民職業(yè)和角色差異性角度出發(fā)，把我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險分為三元模式，即針對純農(nóng)戶的“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”＋“附加養(yǎng)老保險”模式、針對農(nóng)民工的“個人賬戶”＋“社會統(tǒng)籌賬戶”模式以及針對失地農(nóng)民的“個人賬戶”＋“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”＋“儲備金賬戶”①。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式不是單一的，它受各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民收入和角色等的影響。吳志軍、段家喜認(rèn)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度體系的建議并不現(xiàn)實，這并不符合我國目前的國情。而米紅提出的建立“完全依靠家庭養(yǎng)老”、“以家庭養(yǎng)老為主，自我保障為輔”、“以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為核心，自我保障為補充” 等多種形式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系過分強調(diào)家庭的養(yǎng)老保障功能，這樣的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的社會性、互濟性和福利性都不強，也不大可行。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支付能力等因素的限制，各地的基金籌集方式不盡相同。她認(rèn)為政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集有必要承擔(dān)直接的責(zé)任③。宮春子認(rèn)為，在農(nóng)村養(yǎng)老社會保險過程中，農(nóng)民個人、集體、國家三方籌資是社會保險的一個基本原則，國家財政應(yīng)該是農(nóng)村養(yǎng)老社會保險最后承擔(dān)者⑤。為確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度順利發(fā)展，必須建立一種新型的籌資機制，即以農(nóng)民個人繳納與政府資金支持為主，集體補助為輔，社會資金為補充的多元化的籌資機制⑥。他們認(rèn)為，在農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集途徑上可以探索通過