【正文】 銀行的貸款。省政府征收的投資方向調(diào)節(jié)稅也是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)資金。站場建設(shè)的專項(xiàng)財(cái)政資金主要來自省政府征收的客、貨運(yùn)基金。我國目前公路建設(shè)的專項(xiàng)財(cái)政資金主要來自車輛購置附加費(fèi)和養(yǎng)路費(fèi)。交通設(shè)施建設(shè)的特定財(cái)源可分為專項(xiàng)財(cái)政資金和政策性專項(xiàng)貸款兩類。對此省廳將只給予少量的投融資支持，或者可全放給市場；一部分則是不具備市場條件的項(xiàng)目，主要應(yīng)由省交通廳采取多種形式進(jìn)行投資融資。交通投資體制的改革主要在于改變過去那種由國家獨(dú)家投資、獨(dú)家管理的模式，千方百計(jì)拓寬這類項(xiàng)目的投融資渠道。對這些產(chǎn)業(yè)中可直接增強(qiáng)國力、符合經(jīng)濟(jì)規(guī)模、技術(shù)先進(jìn)的支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及高新技術(shù)項(xiàng)目則應(yīng)在投融資活動(dòng)中進(jìn)行扶持。對于現(xiàn)有已經(jīng)參與投資的競爭性項(xiàng)目，要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)讓股份，把股份轉(zhuǎn)讓的收入用于基礎(chǔ)性項(xiàng)目的建設(shè)，并作為國有資產(chǎn)的再投入。第二節(jié) 改革投融資方式 一 、競爭性項(xiàng)目的投融資競爭性項(xiàng)目的投融資活動(dòng)應(yīng)推向市場，由企業(yè)通過市場籌資、建設(shè)和經(jīng)營。依據(jù)我省的具體情況，我們建議在現(xiàn)有“交通投資公司”的基礎(chǔ)上，建立“山東省交通工程建設(shè)有限股份集團(tuán)公司”作為我省交通建設(shè)投資的法人主體。即政府對基礎(chǔ)性項(xiàng)目的投資要通過政府特許的各類交通投資法人主體來實(shí)現(xiàn)。經(jīng)批準(zhǔn)，外商可作為投資主體的一部分直接參與投資。基礎(chǔ)性項(xiàng)目：港口、站場、公路、橋梁。從交通行業(yè)本身來講，也可對固定資產(chǎn)投資的性質(zhì)分成競爭性項(xiàng)目、基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。另外，現(xiàn)有的“項(xiàng)目業(yè)主制”雖較舊的“政府指令”有了進(jìn)步，但仍缺乏自主權(quán)，也缺乏風(fēng)險(xiǎn)自我約束機(jī)制。越是經(jīng)濟(jì)性好的項(xiàng)目國家越應(yīng)該少注入資金。什么原因？就是缺乏一種約束機(jī)制。這里的浪費(fèi)有兩種情況，一種是該項(xiàng)目確實(shí)應(yīng)該建設(shè)，但在時(shí)序上應(yīng)靠后一點(diǎn)，這樣一方面可以先上一些燃眉之急的項(xiàng)目，另一方面不會(huì)造成因配套項(xiàng)目未上等原因使該項(xiàng)目“曬太陽”。有些可行性研究變成“可批性研究”，評審變成了“騙審”。所以我們應(yīng)充分利用“公路法”關(guān)于收費(fèi)公路的規(guī)定，對全省國省道的收費(fèi)站作出統(tǒng)籌布局，然后定出引資路段，大力鼓勵(lì)利用貸款，企業(yè)、個(gè)人集資修建公路，鼓勵(lì)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織購買收費(fèi)權(quán)和投資建公路。據(jù)了解下面引進(jìn)外資的機(jī)遇還是不少的，有時(shí)找到一些招商引資的項(xiàng)目，外資引進(jìn)的希望很大，但省廳對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的招商引資統(tǒng)得太死，有關(guān)部門明令收權(quán)，不讓下邊插手，極不利于發(fā)揮各市地的能動(dòng)性和積極性。那一邊有法律約束，這一邊卻權(quán)大于天，投資體制不配套，使下面的工作很難做。5 、公路建設(shè)經(jīng)費(fèi)的劃撥層次太多公路建設(shè)經(jīng)費(fèi)的劃撥層次太多，改革開放以來，我省的干線公路建設(shè)施工已進(jìn)入市場，施工單位都和公路管理機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目業(yè)主有合同和簽約，已受到法律約束。國省道是公路，高速公路也是公路，如果說剛進(jìn)行高速公路建設(shè)時(shí)，考慮到這是一個(gè)新事物，缺乏經(jīng)驗(yàn)，所以單獨(dú)列出一個(gè)機(jī)構(gòu)來探索管理經(jīng)驗(yàn)還情有可原的話，發(fā)展到今天，再形成“三分天下“的局面就實(shí)在講不過去了。由于缺乏法律約束機(jī)制，有冤無處訴，有理無處講，這和公路建設(shè)中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的招投標(biāo)等市場機(jī)制的運(yùn)作完全脫節(jié)，使下面的人苦不堪言。所以我省公路網(wǎng)養(yǎng)護(hù)工作已到了無法維持的危險(xiǎn)的邊緣。經(jīng)調(diào)查，目前全省平均每公里的養(yǎng)護(hù)費(fèi)僅1萬元左右。3 、公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)“五五”分成不合理，返還部分又遲遲不到位各個(gè)地區(qū)公路需養(yǎng)護(hù)里程的多少，單位養(yǎng)護(hù)里程養(yǎng)護(hù)工作量的大小和該地區(qū)汽車擁有量的多少并不是正比例關(guān)系，有些地區(qū)，如聊城、德州由于工業(yè)不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快，汽車擁有量少，但是域內(nèi)需養(yǎng)護(hù)的公路里程并不少，在公路上跑的車也并不少，大批山西煤炭從他們地域上經(jīng)過運(yùn)往魯中、膠東地區(qū)，可是由于征收的養(yǎng)路費(fèi)少，返還的公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)也少，所以養(yǎng)護(hù)工作難度很大。但是，我省地方港口的建設(shè)卻無固定的資金來源，從1985年起對我省青島、煙臺(tái)、日照、龍口、威海的港口建設(shè)費(fèi)，一則主要用在中央三個(gè)大港上，二則這幾年港口經(jīng)營受國外市場影響十分蕭條，運(yùn)價(jià)下跌，港口建設(shè)費(fèi)征不上來，所以，現(xiàn)在我省地方港口的建設(shè)已處于停頓的狀態(tài)。因此，在政策上就表現(xiàn)為不開放，在行為上就表現(xiàn)為不大膽，過于求穩(wěn)怕亂，太遷就一些舊的觀念、舊的意識(shí)和一些有影響的人。第二節(jié) 當(dāng)前我省交通投資體制存在的問題1 、投資決策層和管理層的思想仍然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的水平上必須看到我省交通行業(yè)投資決策層和管理層的思想仍然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的水平上。投資方式：（1） 決策：各市地根據(jù)各縣鄉(xiāng)的計(jì)劃匯總、平衡后作出規(guī)劃。（2） 各縣鄉(xiāng)自己出臺(tái)的融資政策?！械厮鶎俑劭凇⒋a頭的建設(shè)。各重點(diǎn)港口由省屬港的港口管理部門組織實(shí)施，市地屬港由市地交通局（委）組織實(shí)施。按規(guī)劃的建設(shè)序列對每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行各個(gè)階段的評審和立項(xiàng)，并作出資金的注入計(jì)劃，對國省道的養(yǎng)護(hù)提出目標(biāo)?！獓摇⑹∮?jì)委和交通部補(bǔ)助。（2） 港口建設(shè)——地方政府籌款?！J款?！獓矣?jì)委、省計(jì)委的部分補(bǔ)助。融資渠道：（1） 公路建設(shè)——高速公路建設(shè)用征收養(yǎng)路費(fèi)中的75元/噸由省交通廳統(tǒng)一使用。 二 、省和省廳對山東省交通的投資范圍、融資渠道和投資方式范圍：——山東省境內(nèi)公路國道、省道和高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。融資渠道：青島、煙臺(tái)、日照、龍口、威海港的港口費(fèi)、中央財(cái)政性資金、國家開發(fā)銀行貸款等。通過“自己錢夠的自己干，自己錢少的與別人合伙干，自己沒錢的讓人家干”的途徑，干！干！干！完成山東省“九五”交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的既定目標(biāo)。千條道理，萬條道理，發(fā)展是硬道理。交通投資體制改革，刻不容緩！第二 章 ：交通投資體制改革的目標(biāo)、內(nèi)容和指導(dǎo)思想交通投資體制改革的總體目標(biāo)是建立一整套與新形勢相適應(yīng)的交通行業(yè)固定資產(chǎn)投資的運(yùn)行機(jī)制、管理制度和方式方法，具體講有以下一些內(nèi)容：（1）明確各類投資范圍的投資主體；（2）規(guī)范各類項(xiàng)目的投融資渠道和方式，充分發(fā)揮市場對投資活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，充分發(fā)揮各市、地及縣、鄉(xiāng)政府交通建設(shè)的積極性；（3）完善項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制，并逐步向項(xiàng)目法人責(zé)任制過渡；（4）建立真正有效、科學(xué)的投資決策體系；（5）建立和發(fā)展與投資活動(dòng)有關(guān)的市場服務(wù)體系；（6）建立以產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段，對投資總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)、有效、靈活的宏觀調(diào)控體系。交通投資體制再不立即改革，山東省交通的“九五”發(fā)展目標(biāo)就不能完成，山東省國民經(jīng)濟(jì)的“九五”計(jì)劃就不能完成，安定團(tuán)結(jié)的局面就有可能被破壞。一些地市、縣交通局長、公路段長成了“楊白勞”，實(shí)在熬不住要帳的電話，只得把電話線拔了。欠銀行的，欠企業(yè)的，最讓人于心不忍的是欠施工隊(duì)的錢，這些戰(zhàn)斗在第一線的勞動(dòng)者，為了爭口飯錢，辛苦勞動(dòng)忘我工作，終于把路修成，誰知卻拿不到錢。特別是近幾年來由于國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，對交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求越來越大，交通行業(yè)固定資產(chǎn)投資額越來越大，而原來的交通投資體制缺乏籌資和融資的活力，造成現(xiàn)在交通廳已內(nèi)債累累，僅從我們走訪調(diào)查的7個(gè)市地交通局中，竟無一個(gè)市地交通局得以幸免。交通投資體制則是指在交通行業(yè)中固定資產(chǎn)投資活動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制、管理制度、方式和方法。山東省交通投資體制改革調(diào)研報(bào)告山東省交通科研所 許云飛 郝曉慧第一 章 ：引言投資體制是固定資產(chǎn)投資活動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制、管理制度、方式方法的總稱。內(nèi)容主要包括投資主體如何確定，投資決策制度如何選擇，投資實(shí)施方式如何運(yùn)用，投資利益關(guān)系如何處理，投資管理權(quán)限如何劃分，投資調(diào)控方法如何采用以及投資管理機(jī)構(gòu)如何設(shè)置等問題。我省的交通投資體制自改革開放以來，雖也作過一些改革，如簡政放權(quán)，實(shí)行多種形式的計(jì)劃承包責(zé)任制，推行項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制，在建設(shè)工程中推行招標(biāo)、投標(biāo)制，成立交通投資公司、外資辦等等，但與飛速發(fā)展的形勢需要相對比，仍然顯得十分滯后。各個(gè)市地交通局、公路局和縣交通局公路段成了“負(fù)債戶”，成了法庭的“老運(yùn)動(dòng)員”。于是乎上訪者有之，靜坐者也有之。可見交通投資赤字問題已不單單是交通行業(yè)的問題，它已經(jīng)是關(guān)系到我們國家安定團(tuán)結(jié)的大問題了。那時(shí)我們將成為歷史的罪人！。總之是要建立一套能用好、管好現(xiàn)有資金，能充分發(fā)揮市場對投資活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，能充分調(diào)動(dòng)地方政府和人民群眾進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性，能夠籌融到足夠的資金完成我省“九五”交通建設(shè)計(jì)劃的投資體制。所以，交通投資體制改革的指導(dǎo)思想是高舉改革開放的大旗，以三個(gè)“有利于”為準(zhǔn)則，改革一切影響資金使用效率，影響拓寬籌資融資渠道的條條框框。第三 章 ：交通投資體制現(xiàn)狀及弊病第一節(jié) 交通投資體制現(xiàn)狀現(xiàn)有的山東交通投資體制可作以下粗線條式的描述： 一 、國家和交通部對山東的投資范圍、融資渠道和投資方式范圍：屬交通部直屬的青島、煙臺(tái)、日照三大港和京杭運(yùn)河主航道及船閘；國道和部分高速公路。投資方式：國家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)的國家重點(diǎn)項(xiàng)目或部批準(zhǔn)立項(xiàng)的重點(diǎn)項(xiàng)目，由國家和部評審決策，并按計(jì)劃由國家財(cái)政撥款建設(shè)?！綎|省境內(nèi)經(jīng)省計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)并作為省重點(diǎn)建設(shè)的地方港口（龍口、嵐山、煙臺(tái)地港、青島地港、蓬萊、濱州、東營等港口）的建設(shè)?！獓〉澜ㄔO(shè)用全省國省道中所收的通行費(fèi)和征收養(yǎng)路費(fèi)中115元/噸中扣除兩金（投資方向調(diào)節(jié)稅10%，重點(diǎn)建設(shè)基金15%）后的50%。——交通部的部分補(bǔ)助。——地方政府出臺(tái)的籌資政策或集資。——省交通廳從各地方港口的規(guī)費(fèi)征收中提取。投資方式：（1） 決策：省交通廳制定全省公路、港口的總體布局和發(fā)展規(guī)劃。（2） 實(shí)施：高速公路成立了濟(jì)青高速公路管理局、山東京福高速公路辦公室等項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，國省道由省公路局統(tǒng)籌安排各市地公路局實(shí)施。 三 、地方政府對各市地交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資范圍、融資渠道和投資方式范圍：——縣鄉(xiāng)公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。融資渠道：（1） 拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)。（3） 省和省廳的補(bǔ)助。（2） 實(shí)施：由各市地組織各縣交通局或建港指揮部實(shí)施。他們對我國現(xiàn)在所處的社會(huì)主義初級(jí)階段的歷史時(shí)期沒有完全弄清，對改革開放在交通投資領(lǐng)域的深層次的展開脈絡(luò)未看清看透，對交通投資體制改革的思想和思路不清晰，模糊觀念很多。2 、港口建設(shè)無固定的資金來源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件，而港口是交通基礎(chǔ)設(shè)施中一個(gè)十分重要的部分，也是資金密集型投資，政府應(yīng)該對發(fā)展港口建設(shè)有明確的扶持和傾斜?，F(xiàn)在在養(yǎng)路費(fèi)中有30元/噸的路港費(fèi)，但有其名而無其實(shí)，這筆資金并未真正用到港口建設(shè)上。再如濟(jì)南，作為全省的中心和樞紐，公路交通量特別大，路面損壞率也自然高，單位養(yǎng)護(hù)里程的養(yǎng)護(hù)工作量就較大，所以采用一刀切的公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)“五五”分成顯然不合理。最低也不能低于2萬。另外，現(xiàn)在征收的養(yǎng)路費(fèi)上解按時(shí)，每月兩次，分成部分卻總是不能按時(shí)到位，少則半年，多則數(shù)年。4 、高速公路建設(shè)多頭管理高等級(jí)公路建設(shè)現(xiàn)在有三個(gè)部門，濟(jì)青高速公路管理局、京福高速公路辦公室還有省公路局。由于分成三個(gè)局，造成公路網(wǎng)整體建設(shè)計(jì)劃按排的失調(diào)，形成重大浪費(fèi)，譬如濟(jì)德高速公路旁有一條與其平行的001省道，該路養(yǎng)護(hù)完成不久，路面很好，路上交通量也不少，這條路和濟(jì)德高速公路的關(guān)系應(yīng)該如何處理？由于是多頭管理，這本來很簡單的問題就變得復(fù)雜了。但是，現(xiàn)在建設(shè)經(jīng)費(fèi)要經(jīng)過省財(cái)政廳、交通廳、公路局、地市公路局這四個(gè)層次下?lián)埽偌由暇唧w負(fù)責(zé)和經(jīng)辦人各種可知和不可知的原因，使得下?lián)芙?jīng)費(fèi)總是不能到位，有的甚至拖幾年。6 、招商引資統(tǒng)得太死招商引資本來就不是一件容易的事，這樣的事只有“三個(gè)臭皮匠，頂過一個(gè)諸葛亮“，群策群力才可能辦好。7 、收費(fèi)公路和收費(fèi)站的設(shè)置不合理我們不少人埋怨南方的收費(fèi)站多，這里面確有他們“設(shè)多了”的一面，但別忽視另一面，那就是這也反映南方利用貸款和社會(huì)資金修的路多。8 、交通投資的決策科學(xué)性差我省交通投資的決策缺乏真正的、有風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制的評審制度和獨(dú)立的評審機(jī)構(gòu)。交通投資的決策科學(xué)性差，造成很大浪費(fèi)。另一種則是本不該上或不應(yīng)該按這樣的規(guī)模上的項(xiàng)目，如有的賓館酒店，大多數(shù)人都心里明白不該上，但還是上了。9 、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不能完全由國家充當(dāng)投資主體交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完全由國家充當(dāng)投資主體既不現(xiàn)實(shí)也不應(yīng)該，說不現(xiàn)實(shí)是因?yàn)閲邑?cái)力確實(shí)無法承擔(dān)，說不應(yīng)該是因?yàn)橛幸恍┙煌ɑA(chǔ)設(shè)施本身就具有經(jīng)營性，有的甚至效益還很可觀，對這一類交通項(xiàng)目，政府理應(yīng)少注入資金。現(xiàn)在是國家所背的包袱越來越重，而資金籌集的路又越來越窄。第四 章 ：新的交通投資體制設(shè)想第一節(jié) 規(guī)范投資主體交通行業(yè)從國民經(jīng)濟(jì)的行業(yè)分工來講，本身是基礎(chǔ)行業(yè)。具體講有：競爭性項(xiàng)目：交通工業(yè)和物資工業(yè)中的公司、工廠、商業(yè)，公路、水路運(yùn)輸行業(yè)的公司，建筑設(shè)計(jì)的企業(yè)、事業(yè)。公益性項(xiàng)目：文化教育、科研、衛(wèi)生、政府、社會(huì)團(tuán)體按這樣的交通固定資產(chǎn)投資性質(zhì)，投資主體可規(guī)范為：競爭性項(xiàng)目以企業(yè)為基本投資主體?；A(chǔ)性項(xiàng)目的投資主體依據(jù)中國的國情和國外的經(jīng)驗(yàn)，目前主要還是政府，但政府投資主體必須實(shí)現(xiàn)法人化。要明確界定政府與投資法人主體間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，應(yīng)該按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，做到產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確，法人主體要建立與完善國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制，逐步形成自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，具有