中央地方財(cái)力之爭-展示頁
2025-06-05 22:55本頁面
【正文】 稅收也不過相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的百分之二。[4]五十年代的變化標(biāo)志政府在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所扮演的角色與一九四九年以前相比已不可用道里計(jì)。整個(gè)“一五”期間，中央收入相當(dāng)于全部預(yù)算收入的８０％左右，而省、縣兩級收入加起來也不過占全部預(yù)算收入的２０％。一九五二年，國家預(yù)算收入只占國民生產(chǎn)總值的２２％，到一九五七年已增至２９％。第一個(gè)五年計(jì)劃期間（１９５３－１９５７），中央集權(quán)的計(jì)劃管理體制逐步鞏固并得以發(fā)展，國家汲取財(cái)政資源的能力也隨之大大增強(qiáng)。至于財(cái)政支出，除鄉(xiāng)（村）及城市市政建設(shè)附加收入和鄉(xiāng)村鎮(zhèn)小學(xué)、城市小學(xué)及縣簡易師范經(jīng)費(fèi)支出外，其它支出均由中央政府統(tǒng)一安排。集中財(cái)政收入是統(tǒng)一財(cái)政工作的重點(diǎn)。各有各的貨幣，各有各的預(yù)算收支，各有各的管理經(jīng)管方式。統(tǒng)一的范圍之廣，速度之快，在中國歷史上是絕無僅有的。另一方面，國家機(jī)器內(nèi)部各分支才現(xiàn)雛型，還來不及形成自己獨(dú)立的政策取向。◎“強(qiáng)政府”時(shí)期中共政權(quán)在五十年代初期是十分強(qiáng)盛的。其重點(diǎn)是中央、地方在財(cái)政領(lǐng)域力量分配的格局。這樣，在共產(chǎn)黨國家，中央政府汲取財(cái)政資源的能力主要受制于它與地方政府的討價(jià)還價(jià)能力，以及它在選擇控制地方政府種種方式時(shí)對其成本與收益的計(jì)算。作為“收稅人”，地方政府象中央政府一樣希望汲取盡可能多的稅收；但是作為“納稅人”，它會想方設(shè)法擴(kuò)大留在自己口袋里的那一份。在共產(chǎn)黨國家集權(quán)式的財(cái)政體制下，地方政府具有雙重“人格”。[2]這樣說來，是不是共產(chǎn)黨國家就不存在圍繞財(cái)政資源汲取及分配的政治斗爭了呢？當(dāng)然不是。在多大程度上，政府打算為了未來利益犧牲眼前利益，這便是萊維所謂“貼現(xiàn)率”的含義。這樣，限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素似乎只剩下了一條，即“貼現(xiàn)率”。政府無須為了財(cái)經(jīng)政策與什么人去討價(jià)還價(jià)。總之，來自社會的種種壓力是限制政府汲取財(cái)政資源能力的主要原因。政府想盡量擴(kuò)大歲入，而現(xiàn)實(shí)中存在諸多限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素。因此，對政府而言，它總希望受自已支配的財(cái)源多多宜善。在這個(gè)意義上，汲取財(cái)政資源的能力是國家能力（State Capacity）的基石。中央地方財(cái)力之爭 人沒有血液就會斃命，政府沒有稅務(wù)就無法生存。政府無論要干什么事就必須有適當(dāng)財(cái)力支撐。任何政府都懂得，自已掌握的財(cái)源越多，統(tǒng)治起來便越得心應(yīng)手。但是，歲入不可能無限制地?cái)U(kuò)大。瑪格麗．萊維（Margaret Levi）認(rèn)為在非共產(chǎn)黨國家，限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素概括起來有三：“政府的討價(jià)還價(jià)能力”（relat1ve barga1ning power），“交易費(fèi)用”（transaction cost），和“貼現(xiàn)率”（discount rates）。[1] 在共產(chǎn)黨國家，有組織的獨(dú)立社會勢力基本上不存在。既然無須討價(jià)還價(jià)，它因此不會為財(cái)政政策的制定和執(zhí)行付什么“交易費(fèi)用”。說到底，政府為了顧及未來財(cái)政收入不能涸澤而漁。理智的政策制定者會盡量汲取財(cái)政資源直至一個(gè)現(xiàn)實(shí)的極限，超過這個(gè)極限的進(jìn)一步汲取會危及未來收入。不錯(cuò)，國家與社會之間圍繞財(cái)力分配的斗爭大體上終止了；但國家機(jī)器內(nèi)部各分支之間，尤其是中央政府與地方政府（省及省以下）之間圍繞財(cái)力分配的政治斗爭從未間歇過。一方面，它是“收稅人”，在自己的轄區(qū)內(nèi)向納稅者（主要是國營企業(yè)或集體企業(yè)）征稅；另一方面，它是“納稅人”，要將本地征得的稅款按一定比例交給中央政府。中央想盡量集中財(cái)源辦它認(rèn)為對國計(jì)民生至關(guān)重要的事情，地方則希望盡量縮小對中央財(cái)政的貢獻(xiàn)以發(fā)展地方本地利益，這就是中央－地方圍繞財(cái)源分配展開政治斗爭的根本原因。本章將追溯中國中央－地方財(cái)政關(guān)系在過去四十幾年變化的軌跡。我們將討論中央政府對財(cái)源的控制能力如何逐漸衰退，中國政府如何從一個(gè)“強(qiáng)政府”（strang state）演變成一個(gè)“弱政府”（weak state）。一方面，歷經(jīng)了數(shù)十年的戰(zhàn)爭與革命，整個(gè)社會結(jié)構(gòu)遭到了毀滅性破壞，沒有一個(gè)社會集團(tuán)能和從血與火中走出的新政權(quán)抗衡。一九五零年三月，中央政府一舉統(tǒng)一了全國的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理。本來在根據(jù)地時(shí)期，各解放區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)是分散經(jīng)營的。現(xiàn)在，全國財(cái)政收支管理，全國物資管理，全國現(xiàn)金管理全部都置于中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。除了極少數(shù)經(jīng)中央政府特準(zhǔn)的小額地方稅以外，一切稅收要上繳中央財(cái)政。當(dāng)時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，政府國庫空匱，中央集中財(cái)力，統(tǒng)一計(jì)劃使用有利于最大限度地利用有限財(cái)力，分別輕重緩急，將資金用在恢覆國民經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)項(xiàng)目上。這期間，國家預(yù)算收入，無論就其絕對數(shù)額或其占國民生產(chǎn)總值的比例而言，都迅速成長。[3]預(yù)算收入中，中央收入占主導(dǎo)地位。預(yù)算支出的情也一樣由中央政府唱主角：７５％的支出由中央定，只有２５％左右的支出由二十幾個(gè)省和兩千多個(gè)縣支配。據(jù)拉迪（Lardy）教授估計(jì)，十九世紀(jì)末，清朝中央政府的財(cái)政收入至多只占當(dāng)時(shí)國民生產(chǎn)總值的百分之一至百分之二。既使加上省及省以下各級地方政府的財(cái)政收入，全部財(cái)政收入充其量也達(dá)不到國民生產(chǎn)總值的百分之五。在短短幾年內(nèi)，共產(chǎn)黨政權(quán)能使這種局面一舉改觀，不能不稱
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