【正文】 民政府都必須在各級人民代表大會的監(jiān)督和領導下行使權力，開展政務活動。五、我國的行政組織我國的行政組織是一個體系完整、職能齊全的行政系統(tǒng)。派出機關的主要職能是承上啟下實行管理，即監(jiān)督檢查轄區(qū)行政機關貫徹執(zhí)行上級的決議和指示，同時向委派機關報告轄區(qū)行政機關的情況和意見，并完成委派機關交辦的其他事項。派出機關指一級政府根據(jù)政務管理的需要，按管轄地區(qū)授權委派的代表機關。目前，從世界各國情況看，咨詢機構在政府中的地位日益重要。參謀咨詢機關亦稱智囊機構，是一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)，通常指匯集專家學者和富有經驗的政府官員來專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機構。由于輔助機關是緊靠行政首長且完全受命于首長的一個組織環(huán)節(jié)，它參與政務、協(xié)助決策、溝通關系、協(xié)調活動、收集信息和處理糾紛，因此，它的狀態(tài)直接關系到首腦機關功能的發(fā)揮，歷來被認為是一種重要的行政機構。辦公機關沒有特定的專業(yè)性，不能離開行政首長而獨立存在，其活動直接聽從行政首長的指揮和要求。辦公機關亦稱幕僚機關，指協(xié)助行政首長處理日常事務的綜合性辦事機構。它的職權活動具有局部性、專業(yè)性特征。職能機關指各級政府中負責組織和管理某一專業(yè)方面行政事務的執(zhí)行機關。它的職權活動具有全局性、綜合性特征。領導機關是行政組織的中樞，是各級政府決策和執(zhí)行的指揮機關。領導機關亦稱首腦機關，指國務院和各級地方人民政府。四、行政組織的類型對于行政組織類型的劃分，可以按不同的標準，從不同的角度進行分類。行政組織的這種系統(tǒng)性使其具有了整體性和對環(huán)境反應的靈活性。任何國家的行政組織都是依法設置的，由若干要素按一定目標結構、部門結構、權力結構所組成的職責分明、協(xié)調有序、縱橫相聯(lián)、渾然一體、政令統(tǒng)一的有機整體。法制性是行政組織權威性的基礎。與此同時，行政組織也必須依據(jù)法律規(guī)定及運用法律手段來行使其職權，并承擔法律責任。這是它不同于其他社會組織的鮮明特點。5．法制性。行政組織作為國家權力的合法代表，以國家的名義管理社會公共事務，擁有著凌駕于整個社會之上的權威，并用強制力來保證其政策法令的實施。它要根據(jù)國家政治、經濟、文化等事業(yè)的需要，制定各項法規(guī)政策，發(fā)揮其管理職能的作用，鞏固經濟基礎，促進社會的發(fā)展。行政組織作為管理國家政務的機構，還必須履行發(fā)展和完善社會各種公共事務的服務職能，即政府必須努力發(fā)展經濟、文化、教育及各種公共福利事業(yè)，為整個社會提供服務。3．服務性。任何國家的行政組織在行使管理社會公共事務職能時，都需為全社會提供服務，其行為都具有維護社會公共利益的屬性。2．社會性。行政組織作為國家意志的執(zhí)行者，其活動過程必然表現(xiàn)出鮮明的階級性特征。三、行政組織的特征行政組織作為行政權力的載體與其他社會組織不同，它有其自身的特征，具體表現(xiàn)如下：1．階級性。(3)人際關系。行政組織是一個由縱橫交錯的權責關系構成的組織實體。行政組織目標是行政組織存在的前提和基礎，是行政組織設置的依據(jù)，是行政組織的靈魂，它規(guī)定了行政組織發(fā)展方向和前進目標。物質條件是行政組織賴以存在和發(fā)展的物質基礎。(3)物質條件。行政組織的各項工作都需要一定的財政經費支出，否則將無法運作。行政組織就是由各種不同專業(yè)、水平、年齡的人按照行政組織目標和職能組合而成的。1．物質要素(1)人員。從以上四個方面分析，可以較完整地把握行政組織的涵義及性質，它提示我們認識行政組織不能只從機械的、物質的觀點著眼，還必須從動態(tài)的、生態(tài)的、心態(tài)的角度去研究，只有這樣才能全面地認識行政組織。從行政組織的心理與精神方面來看，行政組織是其人員的權責觀念、感情交流、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團體。任何行政組織都是一定歷史條件、社會條件和文化條件的產物，它必然會受制于這些社會的客觀條件，從而調整自身的結構與活動方式以適應環(huán)境的變化和需要。3．生態(tài)的行政組織環(huán)境。任何組織都具有一定的組織目標，而行政組織目標的實現(xiàn)則依賴于領導、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調等一系列的組織活動過程。2．動態(tài)的行政組織過程。從靜態(tài)的角度看，行政組織是一個完整的實體，它是由按照職能目標分工、權責分配、工作程序設置的各個層級、各類部門、各個職位等所共同構建的一個完整體系。為了進一步理解行政組織的涵義，可從靜態(tài)、動態(tài)、心態(tài)和生態(tài)四個方面來把握行政組織。在現(xiàn)代社會中，行政組織是社會各種組織中規(guī)模最大的組織，其管轄的范圍涉及到社會生活的各個方面、各種領域、各個團體。行政學所研究的是狹義的行政組織。廣義的行政組織就是指各種為達到共同目的而負有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。盡管這三個要素在不同的組織中所體現(xiàn)的程度不同，但任何組織都具備這三個要素。簡單說，組織就是追求一定目標的人的集合體。組織的形式和目的是隨著時代的發(fā)展而變化的，無論是最初出現(xiàn)的家庭、氏族、部落及部落聯(lián)盟，還是現(xiàn)在的國家、軍隊、政黨、企業(yè)、學校等組織，都是為實現(xiàn)某種目標和功能、按一定結構形式而活動的群體，并隨著社會的進步而發(fā)展變化。 行政組織概述一、行政組織的涵義組織是人類最廣泛的現(xiàn)象之一，是人類生存的方式，是聯(lián)接人與社會的中介。全章從對行政組織的抽象描述逐步轉化為具體的論述。因此，行政組織始終是行政學的最基本問題之一，并始終為各國政府及行政學研究所重視。行政組織行政組織是行政活動的主體，是行政管理活動得以展開的物質承擔者，行政過程中的一切活動都是以行政組織為基礎而展開的。得力的行政領導、合理的人事行政、可行的行政決策、有效的行政監(jiān)督、暢通的行政溝通、合諧的行政協(xié)調，均依賴于科學合理的行政組織。本章首先論述了行政組織的定義、特性、構成要素等基本概念，介紹了行政組織理論的基本觀點；其次，論述了行政組織目標、作用以及行政組織的具體結構、原則；再次，論述了行政組織的體制類型及非正式組織。第一節(jié)通過組織，將個人納入群體網(wǎng)絡之中，使各個具體的人與人類的社會聯(lián)系在一起，因此可以說，沒有組織就沒有社會。從人類社會群體的角度看，組織就是指人們?yōu)檫_到一定的目的，按照一定的形式聯(lián)合起來，組成具有特定結構和活動方式的人類群體。它具有一定的目的性、結構性和活動方式這三個要素。行政組織有廣義和狹義之分。它既包括各類企事業(yè)單位、群眾團體、政黨的負有管理職能的組織系統(tǒng)，也包括國家機關中的立法、司法系統(tǒng)中負有執(zhí)行性職能的各類單位和國家的整個組織系統(tǒng)。狹義的行政組織是指依一定法律程序建立的、行使國家行政權力、管理社會公共事務的政府組織機構實體。我國的行政組織是我國國家權力機關——人民代表大會的執(zhí)行機關即國務院系統(tǒng)。１．靜態(tài)的行政組織結構。其中職位是行政組織結構的基本元素，職位引發(fā)的責權關系構成了整個行政組織的結構。從動態(tài)的角度來考察，行政組織是一個發(fā)揮組織功能的動態(tài)活動過程?？梢?，行政組織并不是鐵板一塊、僵硬凝固的結構框架，它具有動態(tài)的功能。從行政組織與其內部和外部環(huán)境平衡的角度來看，行政組織是一個有機的生命體，是隨著環(huán)境的變化而自我適應、自我調整的開放性系統(tǒng)，是整個社會的子系統(tǒng)。4．心態(tài)的行政組織意識。這種團體意識與行政組織行為有著密切的關系，它對行政組織行為具有正反兩方面的促進作用，因此必須注意行政組織的心態(tài)特征。二、行政組織的要素構成行政組織的最基本要素可分為物質要素與精神要素兩大類。人員是行政組織的主體，離開了人，一切組織都不復存在。(2)經費。經費是維持行政組織運作和發(fā)展的必不可少的物質因素。物質條件包括行政組織運作所必須的技術設備、工具及所必須耗費的各類材料和能源。2．精神要素(1)組織目標。(2)責權結構?？茖W合理的責權結構將形成行政組織的縱向層級與橫向部門關系，責權結構的合理劃分對于行政組織功能有重大的作用。行政組織中良好和諧的人際關系是調動工作人員積極性、增強行政組織凝聚力、實現(xiàn)行政組織目標的重要因素。在階級社會中，國家是統(tǒng)治階級用來維護本階級利益的工具，國家的意志就是統(tǒng)治階級的意志。因為行政組織建立及運行的根本目的是維護和推行統(tǒng)治階級利益和實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。國家職能的兩重性決定了行政組織必須承擔管理社會公共事務的社會職能，它體現(xiàn)了行政組織的社會性特征。行政組織的這種社會性是由于行政組織為了達到維護階級統(tǒng)治，穩(wěn)定社會秩序的目的所決定的。首先，行政組織的社會性是通過其服務性表現(xiàn)出來的。其次，行政組織作為上層建筑的重要組成部分，必須為經濟基礎服務。4．權威性。全社會的團體、公民都有義務服從行政組織合法的管理與指揮，并不許與之抗衡，否則，要用法律和政紀加以懲戒與制裁。行政組織是依法代表國家行使行政權力的機構，有著很強的、普遍法制約束性。行政組織的設置及其宗旨和目標、人員編制及管理、行為規(guī)范、管理方式等都是由憲法和有關法律決定的。法制既是行政組織活動的依據(jù)，又是行政組織活動的手段之一。6．系統(tǒng)性。一個國家的行政組織首先形成大系統(tǒng)，然后分成省級次系統(tǒng)和市、縣級子級系統(tǒng)。行政組織可以通對系統(tǒng)的調節(jié)以適應外部環(huán)境的變化，并使其自身不斷地完善。按照行政組織的職權范圍和作用不同可劃分為以下幾種類型：1．領導機關。它是各級政府領導統(tǒng)轄全面的決策核心。領導機關的職能是對轄區(qū)內的重大行政事物進行集中領導和決策，并督導決策的實施。2．職能機關。職能機關在領導機關的領導下進行工作，執(zhí)行領導機關制定的方針、政策和指示，對上受政府首長的指揮監(jiān)督，對下在所管轄范圍內行使其行政管理職能。3．辦公機關。其典型存在形式是各級政府的辦公廳(室)。它對各專業(yè)行政職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權力，但在授權條件下可以代表行政首長行使權力。4．參謀咨詢機關。參謀咨詢機關具有業(yè)務獨立的地位，其基本職能是研究咨詢、參與決策、協(xié)調政策、培訓人才。5．派出機關。派出機關是不構成一級政府的行政機關，其權力是委派機關權力的延伸，因而以委派機關授權的性質、程序和范圍為轉移。在我國行政組織中所設置的地區(qū)行署就是典型的派出機構。我國的最高權力機關是全國人民代表大會，國務院是在其監(jiān)督和領導下的最高行政機關。我國行政組織從縱向層次看有中央政府、地方政府和基層政府三級。各部、委、辦是國務院的職能部門，主管某一專業(yè)方面的行政事務，其效力在全國范圍內與其業(yè)務有關的部門和公民。其管轄權是在其行政管轄區(qū)域之內。基層政府指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。小的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))不設職能部門，但有主管各方面業(yè)務的辦事人員。地方政府必須執(zhí)行中央政府的方針、政策，但也有相對的自主權。少數(shù)民族地區(qū)的地方政府的自主權更多些。同一層級的各部門是平行關系，有明確的工作范圍和適當?shù)臋嘭焺澐帧５诙?jié)〓行政組織理論行政組織理論由片斷的組織思想演變?yōu)橄到y(tǒng)的知識體系始于19世紀末20世紀初。行政組織理論依其理論發(fā)展線索可大致劃分為三個時期，即傳統(tǒng)理論時期的組織理論、行為科學時期的組織理論和系統(tǒng)科學時期的組織理論。傳統(tǒng)時期的組織理論主要有三個學派：泰勒的科學管理學派、法約爾的行政管理學派和韋伯的官僚模型學派。泰勒始終以工廠、車間組織為其研究對象，注重從技術分析的角度研究工人的工作方式、工作程序和工作協(xié)作，企圖通過合理有效的組織配合提高工作效率。同時，要使工作人員掌握標準化的操作方法。這樣管理層第一次從傳統(tǒng)工廠中分離出來。從職能分工原則出發(fā)，泰勒提出了命令統(tǒng)一原則和例外原則。法約爾研究的著眼點是高級管理層，從高層管理者的角度創(chuàng)立他的一般管理體系。他認為組織應該審慎地編制和嚴格地執(zhí)行行動計劃；建立一個統(tǒng)一的、能干的領導機構；使各種工作和各種活動協(xié)調、和諧；有效地配置和安排人員；注意維護紀律；特別注意指揮的統(tǒng)一；對失職者進行制裁；使個人事務都處在控制之下；使個人利益服從集體利益；進行有效的監(jiān)督；明確地規(guī)定職責；與過多的官僚主義、形式主義、文牘主義作斗爭。而且作為命令統(tǒng)一原則的補充，他主張建立參謀機構。他提出“官僚組織模型”，認為這種組織是一種層次分明、制度嚴格、權責明確的理想的等級制組織。韋伯認為，權力有三種：世襲的傳統(tǒng)權力；“神授的”權力，主要是來自先知、政治家個人超人的魅力；合理——合法權力，是由選舉產生的，來自法