【正文】 4000 萬(wàn)左右農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力進(jìn)鎮(zhèn)就業(yè)。 國(guó)務(wù)院體改辦俞燕山提出小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)是：第一，數(shù)量上，在現(xiàn)有 19216 個(gè)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，每縣選擇 1 個(gè) — 2 個(gè)縣域首位鎮(zhèn)，全國(guó)選擇 3000 個(gè)鎮(zhèn)予以重點(diǎn)支持。在一定區(qū)域內(nèi)按照“城市 —— 區(qū)域中心鎮(zhèn) —— 重點(diǎn)小城鎮(zhèn) —— 一般集鎮(zhèn)”的梯度結(jié)構(gòu)，有步驟地分層次逐步推進(jìn)發(fā)展，中心鎮(zhèn)人口應(yīng)達(dá)到 5 萬(wàn)人以上，重點(diǎn)鎮(zhèn)人口達(dá)到 3 萬(wàn)人以上；一般鎮(zhèn)人口達(dá)到 1 萬(wàn)人以上。總體上要形成以城市市區(qū)為依托。這類小城鎮(zhèn)的發(fā)展重點(diǎn)是在保持規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)，提高質(zhì)量，強(qiáng)化功能。這類小城鎮(zhèn)可以從現(xiàn)有人口在 1 萬(wàn) — 2 萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)中選擇，數(shù)量全國(guó)約 1 萬(wàn)個(gè)左右。這類小城鎮(zhèn)的發(fā)展重點(diǎn)，是在完善功能的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大規(guī)模。選擇在一定區(qū)域內(nèi)處于中心位置、人口相對(duì)集中、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、具有一定規(guī)模、發(fā)展?jié)摿Υ蟮男〕擎?zhèn)，以小城市為未來(lái)目標(biāo)，作為重點(diǎn)城鎮(zhèn)來(lái)促其發(fā)展。根據(jù)目前已有小城鎮(zhèn)的發(fā)展條件，可以分為兩類。 二、小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)和重點(diǎn) (一 )小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)。蔡宇平認(rèn)為，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)的大中小城市都應(yīng)放開，政府沒(méi)有必要也沒(méi)有理由人為地限制某一類城市的發(fā)展，而鼓勵(lì)另一類城市的發(fā)展。朱鐵臻認(rèn)為，單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不太切合實(shí)際。目前，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，探討中國(guó)的城市化發(fā)展道路，沒(méi)有必要局限于“大小”之爭(zhēng)，大中小城市、 城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)正確的城市化道路，符合中國(guó)城市化的客觀要求。這派理論強(qiáng)調(diào)多元發(fā)展模式，不必單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展哪一種，而應(yīng)該因地制宜，適宜 發(fā)展哪一種就發(fā)展哪一種。 3．“多元增長(zhǎng)理論”認(rèn)為要根據(jù)區(qū)域差別選擇不同的城市化發(fā)展方向。季建林認(rèn)為，我國(guó)的小城鎮(zhèn)，絕大多數(shù)仍然處在交通不便、信息不暢、文化落后、技術(shù)水平低、投資分散且效益低下的狀態(tài)，片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，必然造成亂占亂用土地 、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境等問(wèn)題。 支持這一觀點(diǎn)的專家認(rèn)為：第一，改革開放以來(lái)，盡管中國(guó)城市化進(jìn)程滯后，但近年來(lái)小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張明顯，在小城鎮(zhèn)的建設(shè)方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，因勢(shì)利導(dǎo)發(fā)展小城鎮(zhèn)有一定的基礎(chǔ)；第二，由于地緣關(guān)系緊密，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)比進(jìn)入大中城市付出的心理成本要低一些；第三，小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以把城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)較好、較快地連接起來(lái)，迅速地促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由此大量吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，緩解農(nóng)村人多地少的矛盾，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的提高和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，同時(shí)又可以緩解大中城市人口膨脹的壓力；第四，農(nóng)村城鎮(zhèn)化曾是世界各國(guó)城市化起步階段的 共同選擇；第五，以農(nóng)村小城鎮(zhèn)為主加快城市化適合中國(guó)的國(guó)情，它可以使大量的農(nóng)民迅速非農(nóng)化，較快地進(jìn)入低水平的城市化階段，而后再逐步提高城市化水平；第六，發(fā)展小城鎮(zhèn)符合我國(guó)建設(shè)資金短缺的國(guó)情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)小城鎮(zhèn)的人力、物力、財(cái)力的投入，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展無(wú)需過(guò)多依賴國(guó)家的財(cái)政投入。中國(guó)應(yīng)從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免犯同樣的錯(cuò)誤；第四，我國(guó)一大批大城市的人口已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，大城市的人口密度是世界上最高的，它們接納新增人口的設(shè)施和能力已嚴(yán)重短缺，難以在短期內(nèi)消化大量的農(nóng)村人口。 而反對(duì)發(fā)展大城市的原因是：第一，隨著國(guó)有企業(yè)改革力度的加大，城市的失業(yè)問(wèn)題正變得日益突出。就像分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，小城鎮(zhèn)建設(shè)也是分散的，難以擔(dān)當(dāng)轉(zhuǎn)移幾億農(nóng)民的重任。因選擇的工作不同，農(nóng)民進(jìn)城并不與下崗職工爭(zhēng)飯碗，而且城市經(jīng)濟(jì)繁榮 發(fā)展、充分就業(yè)的時(shí)期正是“民工潮”的高峰期，農(nóng)民工大量進(jìn)城既轉(zhuǎn)移了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，又促進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，由于大城市具有良好的經(jīng)濟(jì)效益，只要建立和完善合理的資金回流機(jī)制，用于大城市建設(shè)的巨額投資就會(huì)得到充分的回報(bào)，不會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。小城鎮(zhèn)在建成區(qū)以外還占用大量的非耕地，其中包含相當(dāng)大的土地資源浪費(fèi)。支持這一觀點(diǎn)的專家主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了論證：第一，大城市確實(shí)外部成本較高，但規(guī)模合理的大城市有良好的聚集效應(yīng)，由此帶來(lái)的規(guī)模收益 明顯超過(guò)外部成本，經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市和小城鎮(zhèn)。 對(duì)小城鎮(zhèn)在我國(guó)城市化中地位的認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)了明顯的分歧，主要表現(xiàn)在認(rèn)為大中城市在我國(guó)城市化中具有主導(dǎo)地位，還是中小城市或小城鎮(zhèn)在城市化中占據(jù)主導(dǎo)地位，還是應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展等等，其中“大城市論”和“小城鎮(zhèn)論”是兩種比較突出的對(duì)立觀點(diǎn)。發(fā)展小城鎮(zhèn)是提高城市化水平，解決城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源 環(huán)境等一系列問(wèn)題和城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)的重要手段。 史育龍認(rèn)為對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而言，小城鎮(zhèn)是大戰(zhàn)略，但在全國(guó)城鎮(zhèn)體系發(fā)展的大系統(tǒng)中，小城鎮(zhèn)只是我國(guó)城市化戰(zhàn)略中的一個(gè)方面，如果不提高小城鎮(zhèn)在集聚人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的質(zhì)量，繼續(xù)依靠大量“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”，造成小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張，將可能導(dǎo)致對(duì)我國(guó)資源、環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的巨大破壞。 張正河認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)對(duì)中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的促進(jìn)作用是顯而易見的，所有的正向作用我們都給予充分的認(rèn)同，但比較起來(lái)，小城鎮(zhèn)在中國(guó)城市化進(jìn)程中的弊端要大于益處，特別是從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局來(lái)看更是如此。城鎮(zhèn)化的特征除了表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)人口迅速轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口外，還表現(xiàn)在城鎮(zhèn)數(shù)目增加，城市群和城市系統(tǒng)形成，城市 區(qū)域規(guī)模擴(kuò)大，城市質(zhì)量逐步提高，城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行高效化、社會(huì)文明化、環(huán)境優(yōu)質(zhì)化和管理科學(xué)化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等方面 (陳少波， 2022)。更為重要的是，在經(jīng)濟(jì)處于全面過(guò)剩的情況下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化有利于創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)的最大增長(zhǎng)空間，避免“農(nóng)村病”和“城市病”，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?？紤]到其他發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村衰敗和農(nóng)民破產(chǎn)的教訓(xùn)，中國(guó)提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，在人口壓力大而資源嚴(yán)重短缺的基本國(guó)情矛盾制約之下，主要目的是逐步 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，力爭(zhēng)合理地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問(wèn)題”。他認(rèn)為城市化固然重要，但城市化并不是目的。第一，發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國(guó)城市化發(fā)展的必由之路，是具有中國(guó)特色的城市化道路的戰(zhàn)略性選擇；第二，小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì) 20 世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，不僅是一個(gè)城市化問(wèn)題，而且還有更深遠(yuǎn)的意義，它在實(shí)現(xiàn)我國(guó)的兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變中，將起到至關(guān)重要的影響作用；第三，發(fā)展小城鎮(zhèn)的最深遠(yuǎn)的意義在于，它觸及了農(nóng)村最深層次的、最困難的問(wèn)題 ，對(duì)解決我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這一中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的根本問(wèn)題，從根本上加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增加農(nóng)民收入有著不可估量的重要意義。 20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展意義做了大量研究，大多數(shù)學(xué)者都高度 評(píng)價(jià)小城鎮(zhèn)在中國(guó)城市化道路中的意義，甚至認(rèn)為“發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國(guó)城市化發(fā)展的必由之路”。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)小城鎮(zhèn)問(wèn)題的研究主要集中在以下方面。黨的十五屆三中全會(huì)提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”。小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展，是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要途徑，也是有關(guān)部門、專家學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。近年來(lái)，隨著對(duì)小城鎮(zhèn)問(wèn)題的研究和認(rèn)識(shí)的不斷深入，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策措施?！笆濉庇?jì)劃綱要也明確提出要“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。 一、小城鎮(zhèn)發(fā)展的意義和地位 (一 )關(guān)于發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義。其中，代表性的觀點(diǎn)有： 1996 年國(guó)家計(jì)委規(guī)劃司課題組在一份研究報(bào)告中從戰(zhàn)略高度上論述了發(fā)展小城鎮(zhèn)在我國(guó)具有的重要?dú)v史意義。 農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心溫鐵軍認(rèn)為發(fā)展小城鎮(zhèn)的目的是解決“三農(nóng)問(wèn)題”。就中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨的資源的、制度的環(huán)境制約而言，農(nóng)村以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主的城市化是手段。 武漢大學(xué)辜勝阻等認(rèn)為農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅有利于我們解決“三農(nóng)”問(wèn)題，也有利于緩解城市的內(nèi)需不足與市場(chǎng)制約，減輕農(nóng)村人口向城市高速流動(dòng)的壓力。 對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展意義的認(rèn)識(shí)，還表現(xiàn)在對(duì)城鎮(zhèn)化的理解上。 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，隨著各地小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐的推進(jìn)，對(duì)于小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略意義的認(rèn)識(shí)也逐漸深入，少數(shù)學(xué)者在肯定其基本方向的同時(shí)，也出現(xiàn)了對(duì)片面強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的質(zhì)疑。雖然小城鎮(zhèn)在中國(guó)農(nóng)村 脫貧和致富路上出盡了風(fēng)頭，但卻不能把大力發(fā)展小城鎮(zhèn)確定為中國(guó)城市化惟一正確的道路。 韓明清等認(rèn)為“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”思想的提出并非把發(fā)展小城鎮(zhèn)當(dāng)做最終的戰(zhàn)略目標(biāo)，而是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的手段。 (二 )小城鎮(zhèn)在我國(guó)城市化中的地位。 1．“大城市論”認(rèn)為