【正文】 村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，可從集體資產(chǎn)收益中切出一塊，用于支持退出承包地、宅基地的進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民參與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)。作為基 本保障的補(bǔ)充，小城鎮(zhèn)應(yīng)逐步發(fā)展各種商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。至于小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出經(jīng)濟(jì)承受能力的現(xiàn)象發(fā)生，以財(cái)政支撐的社會(huì)保障只能控制在政府財(cái)力所能承受的限度之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)大力提倡自我保障和商業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)已經(jīng)在小城鎮(zhèn)落戶、有穩(wěn)定住所和工作崗位的農(nóng)民，根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一要求和各地的實(shí)際情況，在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面逐步建立必要的社會(huì)保障制度，以增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的凝聚力，保證小城鎮(zhèn)居民的基本生活質(zhì)量。 俞燕山提出現(xiàn)階段可以考慮根據(jù)不同的條件設(shè)定不同的保障方式：一是對(duì)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入和生活已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定，但尚無(wú)條件加入城市社會(huì)保障體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及其他居民，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)項(xiàng)目；二是對(duì)已經(jīng)脫離土地、喪失工作機(jī)會(huì) 又無(wú)其他生活來(lái)源的小城鎮(zhèn)常住居民，在收入調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立小城鎮(zhèn)生活救濟(jì)制度；三是對(duì)于有條件的小城鎮(zhèn)，可逐步建立規(guī)范的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，待條件成熟時(shí)，納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的社會(huì)保障體系。廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國(guó)家統(tǒng)一立法、強(qiáng)制實(shí)行某些保障項(xiàng)目的條件。要將目前各部門、各單位的分 散管理逐步轉(zhuǎn)為統(tǒng)一的社會(huì)化管理，將目前企業(yè)承擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療等事務(wù)性工作逐步轉(zhuǎn)為社會(huì)化服務(wù)。社會(huì)保障的基本政策和制度要統(tǒng)一，管理要法制化。職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)既要保障職工的基本生活，又要和個(gè)人對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)掛鉤，以激勵(lì)職工的勞動(dòng)積極性。勞動(dòng)者在履行規(guī)定義務(wù)的前提下，有享受社會(huì)保障待遇的權(quán)利。二是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。國(guó)家舉辦的社會(huì)保障，只能保障職工的基本生活。 國(guó)家計(jì)委規(guī)劃司課題組提出小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革要在全國(guó)社會(huì)保障制度改革的統(tǒng)一政策、目標(biāo)和原則指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，積極進(jìn)行改革探索。允許進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民保留其農(nóng)村集體承包地的使用權(quán)或?qū)⑹褂脵?quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，以解決農(nóng)民離土的后顧之憂。賦予進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、入學(xué)、身份等方面與原城鎮(zhèn)居民以同等待遇。 俞燕山、胡必亮、朱守銀則認(rèn)為要放開(kāi)農(nóng)民進(jìn)入縣級(jí)市、縣城及縣以下的小城鎮(zhèn)落戶的限制，并給農(nóng)民盡可能地創(chuàng)造住得下、穩(wěn)得住的條件。 (2)在東部沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行新的一元戶籍制度。其次，利用電腦信息設(shè)備，實(shí)現(xiàn)人口管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化，建立勞動(dòng)力就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)和一支能夠進(jìn)行科學(xué)人口管理的隊(duì)伍。 查金樣等提出了戶籍改革的具體方案，即按照“先易后難、局部突破”的循序漸進(jìn)原則和“因地制宜，因時(shí)審勢(shì)”的實(shí)事求是原則，按以下對(duì)策思路進(jìn)行： (1)從整體上為分階段、分區(qū)域的戶籍改革營(yíng)造良好的外部條件。另一方面，要淡化戶籍制度的“福利化”色彩。逐步實(shí)現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使戶籍登記能夠如實(shí)反映公民的居住和身份狀況。 國(guó)家計(jì)委規(guī)劃司課題組、陸學(xué)藝等認(rèn)為戶籍制度改革的目標(biāo)是，凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所，有 穩(wěn)定的生活來(lái)源的人員，均允許其申請(qǐng)?jiān)谛〕擎?zhèn)落戶。第二，中央給予一定的財(cái)稅政策照顧，增加對(duì)小城鎮(zhèn)的稅收返還，把城建稅、土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等全部留給小城鎮(zhèn)等，加大中央對(duì)小城鎮(zhèn)資金的投入。 5．中央政府對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)綜合給予必要的財(cái)力支持和政策扶持，第一，建立上級(jí)政府對(duì)小城鎮(zhèn)財(cái)政規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。 4．小城鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算管理。必須健全 小城鎮(zhèn)金庫(kù)建設(shè)，使小城鎮(zhèn)成為獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政實(shí)體落到實(shí)處，逐步實(shí)行規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，保證體制的穩(wěn)定性，充分調(diào)動(dòng)小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。通過(guò)完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等，創(chuàng)造有利于企業(yè)生存和發(fā)展的良好環(huán)境，吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中，鼓勵(lì)和吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，從事第三產(chǎn)業(yè)。逐步提高財(cái)政對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、教育科技、文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等公共需要的保障能力。應(yīng)比照中央對(duì)地方財(cái)政收入劃分辦法合理劃分小城鎮(zhèn)收入范圍。在尚未實(shí)現(xiàn)分稅制的小城鎮(zhèn)，應(yīng)改革傳統(tǒng)的縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，合理確定小城鎮(zhèn)財(cái)政的上繳基數(shù)，超收部分的全部或大部分留于鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。 1．出臺(tái)多種不同類型的公共財(cái)政體制，授權(quán)各地可結(jié)合實(shí)際進(jìn)行選擇。 (五 )完善小城鎮(zhèn)財(cái)政體制的建議。選擇區(qū)位條件好，規(guī)模大，有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)，適當(dāng)擴(kuò)大行政區(qū)域，使其總?cè)丝谶_(dá) 8 萬(wàn)人以上，其中鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)業(yè)人口 5 萬(wàn)人以上，逐步培育區(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，一方面發(fā)揮小城鎮(zhèn)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，另一方面，為切塊設(shè)市和縣下設(shè)市創(chuàng)造條件。另一方面，積極試行縣下設(shè)市模式。一方面，在現(xiàn)行體制下，選擇非縣城、區(qū)位條件好、規(guī)模大、有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，及時(shí)切塊設(shè)市。堅(jiān)持和完善鎮(zhèn)人民代表 大會(huì)代表的直接選舉制度，轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減人員，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，把有限的資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)，提高鎮(zhèn)政府的管理權(quán)威和管理能力。 浦善新認(rèn)為小城鎮(zhèn)行政體制改革的思路是：第一，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)。城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該與村民自治協(xié)調(diào)，不得違反村民自治的有關(guān)法律。政府重點(diǎn)抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃編制及監(jiān)督實(shí)施、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安和精神文明建設(shè)等項(xiàng)政府職能管理工作，其中對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等也要盡量利用市場(chǎng)機(jī)制，為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造 有利條件。對(duì)于個(gè)體私營(yíng)企業(yè)和新辦的公有制企業(yè)以及股份制企業(yè)，政府要依法行政，規(guī)范管理，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。 李炳坤等認(rèn)為，要建立有利于小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的職能管理制度，它包括一是政府機(jī)構(gòu)必須做到精兵簡(jiǎn)政。 俞燕山認(rèn)為應(yīng)結(jié)合地方政府機(jī)構(gòu)改革，建立職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的鎮(zhèn)級(jí)政府。 國(guó)家從每年發(fā)行的長(zhǎng)期國(guó)債中拿出一部分作為貼息，鼓勵(lì)銀行積極參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。 加大國(guó)家級(jí)各級(jí)財(cái)政對(duì)小城鎮(zhèn)的引導(dǎo)性投入，以政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資。設(shè)立銀行的分支或辦事機(jī)構(gòu)。 增加銀行中、短期貸款。按規(guī)定征收的城市維護(hù)建設(shè)稅，公用事業(yè)性附加原則上要留給本鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)；按規(guī)定收取的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)，應(yīng)全額返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 地方財(cái)政撥款。如出讓城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的冠名權(quán)和供水經(jīng)營(yíng)等方式。建立集房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理為一身的股份制 投資公司，通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，解決小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題。 要大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，對(duì)于小城鎮(zhèn)住宅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，供水、供電、通訊、燃?xì)獾染邆渥载?fù)盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及部分文化，教育及衛(wèi)生事業(yè)，根據(jù)“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有，誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)、個(gè)人及外商以多種方式參與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，使其產(chǎn)業(yè)化。 對(duì)已移居到小城鎮(zhèn)的和已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民，要采取土地使用權(quán)有償出讓等措施退出耕地，建立小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制 度，免去后顧之憂，使他們徹底棄農(nóng)從工經(jīng)商，從而提高人均耕地面積，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化。一方面，可以通過(guò)“以地?fù)Q地”的方式，即在公平合理、自愿的原則基礎(chǔ)上，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用本社區(qū)內(nèi)擁有的土地使用權(quán)，以多換少地和城市周邊地區(qū)被城市占用土地者進(jìn)行交換。從微觀看，主要是創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，形成一個(gè)好的機(jī)制，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中 。對(duì)在小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在資金、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，財(cái)政上要加大投入，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)有著強(qiáng)大吸引力，拉動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中。 (二 )促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策措施。 10．朱守銀認(rèn)為要正確處理進(jìn)城農(nóng)民與承包地和宅基地的關(guān)系。這樣就可以在更大的范圍內(nèi)對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和 統(tǒng)一管理，按農(nóng)村城市化的要求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地的合理布局和開(kāi)發(fā)使用，提高土地資源的配置和利用效益。小城鎮(zhèn)土地股份公司向各村級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)土地使用權(quán)入股證書，作為村參與其收益分配的憑證。 (3)村級(jí)股份合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一掌握土地使用權(quán)后，原承包 農(nóng)戶有權(quán)優(yōu)先租用土地使用權(quán)，尤其是租用原承包地塊，但必須接受村級(jí)股份合作經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一安排和管理，而且必須繳納一定的地租。要建立土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分離的土地制度，需要做好以下工作： (1)將股份制引入農(nóng)村集體土地制度，把社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織改造為社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織。在具體操作上，可否考慮成立國(guó)家土地開(kāi)發(fā)公司，在保證土地所有權(quán)不變的前提下，為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)造條件。