【正文】 )完善小城鎮(zhèn)財政體制的建議。 要保證小城鎮(zhèn)的正常發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這在客觀上要求必須建立起與分稅制相協(xié)調(diào)的、規(guī)范高效的小城鎮(zhèn)公共財政管理體制，按照“一級政府，一級財政”的原則，建立功能完整，體現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的鎮(zhèn)級獨立財政管理體制。 1．出臺多種不同類型的公共財政體制，授權(quán)各地可結(jié)合實際進行選擇。對于經(jīng)濟發(fā)展快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化程 度高、財政收支規(guī)模大的鎮(zhèn) (小城鎮(zhèn) )，應(yīng)允許其管理上先行一步，設(shè)立鎮(zhèn)財政局，并賦予縣一級的財政管理權(quán)限，建立一套與小城鎮(zhèn)政府所行使事權(quán)相一致的市 (縣 )鎮(zhèn)財政分配體制；對一些經(jīng)濟發(fā)展滯后、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較低、財政收入規(guī)模小的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可繼續(xù)保留財政所建制，逐步實施城鎮(zhèn)分配關(guān)系，賦予小城鎮(zhèn)財政自身增長的活力，使小城鎮(zhèn)財政更加完善和健全。在尚未實現(xiàn)分稅制的小城鎮(zhèn)，應(yīng)改革傳統(tǒng)的縣級財政統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，合理確定小城鎮(zhèn)財政的上繳基數(shù)，超收部分的全部或大部分留于鎮(zhèn)級財政。要建立地方收入體系，設(shè)立小城鎮(zhèn)財政的主體稅種 ，使其擁有穩(wěn)定的收入來源。應(yīng)比照中央對地方財政收入劃分辦法合理劃分小城鎮(zhèn)收入范圍。 2．按照公共財政要求，合理劃分小城鎮(zhèn)財政的收支范圍。逐步提高財政對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、教育科技、文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等公共需要的保障能力。轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式，減少財政對一般競爭性領(lǐng)域的投資。通過完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，減輕企業(yè)負擔(dān)等，創(chuàng)造有利于企業(yè)生存和發(fā)展的良好環(huán)境，吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中，鼓勵和吸引農(nóng)民進鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，從事第三產(chǎn)業(yè)。 3．健全小城鎮(zhèn)財政金庫機構(gòu)建設(shè)，充分調(diào)動小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。必須健全 小城鎮(zhèn)金庫建設(shè)，使小城鎮(zhèn)成為獨立的一級財政實體落到實處，逐步實行規(guī)范的分稅制財政體制，保證體制的穩(wěn)定性，充分調(diào)動小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。促進小城鎮(zhèn)財力的統(tǒng)一，調(diào)度和資金使用效益的提高。 4．小城鎮(zhèn)財政實施綜合財政預(yù)算管理。對小城鎮(zhèn)的各項行政、事業(yè)性收費的罰沒收入可直接納入預(yù)算，實行收支兩條線管理，有利于加強小城鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理，統(tǒng)一管理公共收入，增強小城鎮(zhèn)綜合財政功能，解決小城鎮(zhèn)財政負債較多的問題，防范和化解財政運行風(fēng)險。 5．中央政府對小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)綜合給予必要的財力支持和政策扶持，第一，建立上級政府對小城鎮(zhèn)財政規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如果按照分稅制的要求建立，也就要建立起相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，以平衡地區(qū)間的財政收支，保證小城鎮(zhèn)政府實現(xiàn)職能的基本需要，特別是對稅收不能滿足支出的地方政府提供補助，以保證這些地方政府實現(xiàn)職能的基本需要。第二，中央給予一定的財稅政策照顧，增加對小城鎮(zhèn)的稅收返還，把城建稅、土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費等全部留給小城鎮(zhèn)等，加大中央對小城鎮(zhèn)資金的投入。 (六 )小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方向。 國家計委規(guī)劃司課題組、陸學(xué)藝等認為戶籍制度改革的目標(biāo)是，凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所，有 穩(wěn)定的生活來源的人員，均允許其申請在小城鎮(zhèn)落戶。實行城鄉(xiāng)戶籍制度一體化管理，對縣和縣級市以下地區(qū)的農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、自理口糧戶口和其他類型的戶口，應(yīng)統(tǒng)一登記為居住地常住戶口。逐步實現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使戶籍登記能夠如實反映公民的居住和身份狀況。對在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，一方面要依法保障其公民的合法權(quán)利，與當(dāng)?shù)卦械木用裣碛型鹊臋?quán)利，履行同等的義務(wù)。另一方面，要淡化戶籍制度的“福利化”色彩。同時，要進行勞動就業(yè)制度和社會保障制度等方面的配套改革，提高勞動就業(yè)市場 化的程度，建立社會化的社會保障體系，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ)。 查金樣等提出了戶籍改革的具體方案，即按照“先易后難、局部突破”的循序漸進原則和“因地制宜，因時審勢”的實事求是原則，按以下對策思路進行： (1)從整體上為分階段、分區(qū)域的戶籍改革營造良好的外部條件。首先，徹底整頓社會治安，摸清人口底數(shù)，穩(wěn)定社會秩序，建立健全和有力的基層網(wǎng)絡(luò)。其次，利用電腦信息設(shè)備，實現(xiàn)人口管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化，建立勞動力就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)和一支能夠進行科學(xué)人口管理的隊伍。再次，戶籍制度的改革就要求其他相關(guān)制度的配套改革，如勞動力市場 和用工制度的配套改革；包括養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療在內(nèi)的社會保障制度配套改革；包括就業(yè)、就學(xué)、保險、儲蓄、住房改革、身份證明等在內(nèi)的社會、經(jīng)濟制度配套改革；各種相關(guān)法律、法規(guī)配套改革，如《勞動法》的貫徹執(zhí)行。 (2)在東部沿海較發(fā)達地區(qū)實行新的一元戶籍制度。 (3)在中西部地區(qū)，按全新的城市化機制建設(shè)小城鎮(zhèn)。 俞燕山、胡必亮、朱守銀則認為要放開農(nóng)民進入縣級市、縣城及縣以下的小城鎮(zhèn)落戶的限制，并給農(nóng)民盡可能地創(chuàng)造住得下、穩(wěn)得住的條件。經(jīng)過多年的試點和探索，取消對農(nóng)民進鎮(zhèn)落戶行政限制的時機和條件已經(jīng)成熟，應(yīng)適時將小城鎮(zhèn) 戶籍改革的試點政策全面推開，實行按居住地劃分城鄉(xiāng)人口，按職業(yè)確定身份的戶籍登記制度。賦予進城農(nóng)民在就業(yè)、入學(xué)、身份等方面與原城鎮(zhèn)居民以同等待遇。辦理落戶手續(xù)時，取消城鎮(zhèn)增容費等歧視性收費。允許進鎮(zhèn)的農(nóng)民保留其農(nóng)村集體承包地的使用權(quán)或?qū)⑹褂脵?quán)進行有償轉(zhuǎn)讓，以解決農(nóng)民離土的后顧之憂。 (七 )建立小城鎮(zhèn)社會保障制度。 國家計委規(guī)劃司課題組提出小城鎮(zhèn)社會保障制度改革要在全國社會保障制度改革的統(tǒng)一政策、目標(biāo)和原則指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，積極進行改革探索。小城鎮(zhèn)社會保障的改革與發(fā)展必須遵循以下原則：一是保障水 平要與社會生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面的承受能力相適應(yīng)。國家舉辦的社會保障，只能保障職工的基本生活。小城鎮(zhèn)舉辦的社會保障可根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟實力，確定合適的保障范圍、項目和水平。二是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。單位和個人都有依法繳納社會保險費的義務(wù)。勞動者在履行規(guī)定義務(wù)的前提下，有享受社會保障待遇的權(quán)利。三是公平與效率相結(jié)合。職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險既要保障職工的基本生活，又要和個人對社會的貢獻掛鉤，以激勵職工的勞動積極性。四是政策要統(tǒng)一。社會保障的基本政策和制度要統(tǒng)一，管理要法制化。五是服務(wù)社會化。要將目前各部門、各單位的分 散管理逐步轉(zhuǎn)為統(tǒng)一的社會化管理，將目前企業(yè)承擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療等事務(wù)性工作逐步轉(zhuǎn)為社會化服務(wù)。六是城鄉(xiāng)有別。廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強制實行某些保障項目的條件。小城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，采取農(nóng)民自愿和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合的辦法，積極穩(wěn)妥地探索發(fā)展農(nóng)村社會保障。 俞燕山提出現(xiàn)階段可以考慮根據(jù)不同的條件設(shè)定不同的保障方式：一是對長期在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入和生活已經(jīng)相對穩(wěn)定，但尚無條件加入城市社會保障體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及其他居民，鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險項目；二是對已經(jīng)脫離土地、喪失工作機會 又無其他生活來源的小城鎮(zhèn)常住居民，在收入調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立小城鎮(zhèn)生活救濟制度；三是對于有條件的小城鎮(zhèn)，可逐步建立規(guī)范的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，待條件成熟時，納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的社會保障體系。 李炳坤等認為根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的進程，在適當(dāng)?shù)臅r候應(yīng)當(dāng)考慮和醞釀建立小城鎮(zhèn)的社會保障制度。對已經(jīng)在小城鎮(zhèn)落戶、有穩(wěn)定住所和工作崗位的農(nóng)民，根據(jù)國家的統(tǒng)一要求和各地的實際情況，在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面逐步建立必要的社會保障制度，以增強小城鎮(zhèn)的凝聚力，保證小城鎮(zhèn)居民的基本生活質(zhì)量。但是，對這個問題切不可操之過急、期望過高，一般說來社 會保障水平取決于國家的整體經(jīng)濟實力，還要取決于采用什么樣的社會保障機制，中國在相當(dāng)長時期都將處于社會主義初級階段，不可能像某些發(fā)達國家一樣實行高水平的社會保障制度，只能實行較低水平的社會保障制度，以保證基本生活需要。至于小城鎮(zhèn)的社會保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出經(jīng)濟承受能力的現(xiàn)象發(fā)生，以財政支撐的社會保障只能控制在政府財力所能承受的限度之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)大力提倡自我保障和商業(yè)保險。 胡必亮認為小城鎮(zhèn)沒有必要建立自己特殊的社會保障體系，但是小城鎮(zhèn)所在地區(qū)的統(tǒng)一的集體社會保障體系應(yīng)逐步建立起來。作為基 本保障的補充，小城鎮(zhèn)應(yīng)逐步發(fā)展各種商業(yè)保險業(yè)務(wù)。 郭劍彪提出可考慮把解決進鎮(zhèn)落戶農(nóng)民的社會保障費用與引導(dǎo)農(nóng)民退出承包地、宅基地結(jié)合起來，探索多種途徑，降低農(nóng)民的投保成本。村級集體經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，可從集體資產(chǎn)收益中切出一塊，用于支持退出承包地、宅基地的進鎮(zhèn)農(nóng)民參與城鎮(zhèn)社會保險。