【正文】 有潛在的沖突。在北京市委的文件中就提到： “ 流動(dòng)人員的急劇增長(zhǎng)，使我們常常感到不安，常常反思我們的政策，是否因?yàn)榻档徒枳x費(fèi)而吸引了大量流動(dòng)人員將多個(gè)子女帶到北京 ” 。 大量接納流動(dòng)兒童進(jìn)入公立學(xué)校，與城市控制外來人口政策以及計(jì)劃生育國(guó)策沖突?，F(xiàn)在實(shí)行以流入地政府為主的原則，勢(shì)必加重流入地政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，于是各地政府為了維護(hù)地方利益和部門利益，必然設(shè)法回避責(zé)任，為流動(dòng)兒童上學(xué)設(shè)置重重屏障。在相關(guān)的戶籍管理制度、教育財(cái)政撥款和管理制度沒有進(jìn) 行相應(yīng)變革的情況下，為流動(dòng)兒童 “ 提供平等接受義務(wù)教育的條件 ” 的法律規(guī)定的實(shí)際執(zhí)行將會(huì)大打折扣。 1） 2021 年新修訂的《義務(wù)教育法》中的 “ 兒童就近入學(xué) ” 指的是戶籍所在地的就近入學(xué)，沒有突破以戶籍為主的入學(xué)原則；對(duì)于流動(dòng)兒童，雖然明確了流入地政府 “ 提供平等接受義務(wù)教育的條件 ” 的責(zé)任，但是有關(guān)從入學(xué)到經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)的具體細(xì)節(jié)，則交由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。對(duì)于外來人口中的弱勢(shì)群體 —— 農(nóng)民工 子女的教育問題，專門的教育政策是失靈的。 實(shí)踐表明，不僅廣東沿海、上海、北京等農(nóng)民工集中，流動(dòng)兒童較多的地方，政府公辦學(xué)校無法滿足流動(dòng)兒童入學(xué)需求；即使是在流動(dòng)兒童較少、中央教育政策執(zhí)行較好的南 11 京、武漢等地，公立學(xué)校也不能解決全部問題。以公辦學(xué)校為主渠道，采取多種模式、多管齊下的政策。然而北京 300多所民工子弟學(xué)校，只有 58所合法；上海浦東新區(qū) 26 所和閔行區(qū) 33所民辦打工子弟學(xué)校，沒有一所合法。這些城市外來人口壓力也很大，但當(dāng)?shù)卣皇潜M力挖掘公辦學(xué)校的潛力，而對(duì)于發(fā)展民辦教育態(tài)度消極。 2021 年廣州流動(dòng)兒童只有 30％在公立學(xué)校，其余 70％進(jìn)入民辦學(xué)校；東莞市相應(yīng)的比例為 25％與 75％。從各地政府執(zhí)行這些教育政策的情況看，可將其劃分 為三大類： 第一類，廣州及珠三角洲城市。第三，立法保障流動(dòng)兒童的教育公平權(quán)利。 通過對(duì)這些教育政策具體內(nèi)容分析，可以看出，在解決農(nóng)民工子女教育問題上，中央政府的態(tài)度是越來越開明，越來越有利于農(nóng)民工子女接受平等的教育，主要表現(xiàn)為：第一，取消流動(dòng)兒童進(jìn)入當(dāng)?shù)毓W(xué)校的借讀費(fèi)，要求學(xué)校對(duì)流動(dòng)兒童與本地兒童在管理上做到一視同仁。以下詳細(xì)闡述。也就是說，這些教育政策不能完全滿足流動(dòng)兒童接受教育的需要，存在失靈現(xiàn)象。 為了解決流動(dòng)兒童的教育問題， 1996年至今，中國(guó)政府制定了一系列專門的教育政策與法規(guī)。因此，在 20 世紀(jì) 90 年代初，面對(duì)流動(dòng)兒童的教育需求，傳統(tǒng)的教育體制無能為力。政府失靈理論對(duì)于中國(guó)農(nóng)民工子女教育問題具有很好的解釋力。 政府失靈理論證明，政府對(duì)公共物品的提供具有很大的局限性，一部分人的過度需求（ excess demand）得不到滿足，另一部分人的特殊需求（ differentiated tastes）也得不到滿足。對(duì)于公共物品，由于其 “ 外部性 [15]” ，回報(bào)率與付出無法對(duì)應(yīng)，而且容易造成 “ 搭便車（ free riding） ” ， 8 因此由政府部門提供。 第一節(jié) 政府失靈 政府失靈理論是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家 Weisbrod（ 1974） [13]提出的，他從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度解釋了 NGOs 發(fā)展的原因，簡(jiǎn)言之， NGOs是提供公共物品 [14]的私營(yíng)機(jī)構(gòu)。 第二章 “ 新公民學(xué)校 ” 項(xiàng)目的戰(zhàn)略定位和愿景 “ 新公民學(xué)校 ” 項(xiàng)目是 “ 新公民計(jì)劃 ” 的重要組成部分，其戰(zhàn)略定位來自于對(duì)政府和市場(chǎng)為農(nóng)民工子女所提供的教育 現(xiàn)狀的掃描。 7 鑒于農(nóng)民工子女教育問題的重要性與嚴(yán)重性，南都基金會(huì)將其作為關(guān)注的重點(diǎn)，發(fā)起 “ 新公民計(jì)劃 ” ，希 望通過計(jì)劃的實(shí)施，改善農(nóng)民工子女成長(zhǎng)環(huán)境（另有專項(xiàng)報(bào)告）。 農(nóng)民工子女教育問題表明，農(nóng)民工子女目前連最基本的教育起點(diǎn)公平尚沒有完全獲得（ 100萬失學(xué)），在教育過程公平方面遭受普遍的歧視，教育結(jié)果公平更是不敢奢想！ 重視教育是中國(guó)的傳統(tǒng)，農(nóng)民工也許更能忍受自身在城市所遭遇的種種不公，但更難接受子女所受到的教育不公平。 教育結(jié)果公平，是指人的發(fā)展的公平，即每個(gè)人都能有效利用社會(huì)提供的教育機(jī)會(huì)，取得符合其個(gè)性、智力、能力的學(xué)業(yè)上的成功，從而為其未來發(fā)展創(chuàng)造條件，最終體現(xiàn)為學(xué)業(yè)成就和教育質(zhì)量的平等。 教育過程公平，在主觀方面體現(xiàn)在教育者在教育活動(dòng)過程中公平對(duì)待每個(gè)俄教育對(duì)象，在客觀方面表現(xiàn)在教育活動(dòng)的有形投入包括師資、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等方面的公平。 ” 受教育權(quán)利是全球范圍里最基本的人權(quán) ，其公平是最基本的教育公平?！堵?lián)合國(guó)人權(quán)宣言》論述：不論社會(huì)階層，不論經(jīng)濟(jì)條件，也不論父母的居住地，所有兒童都有受教育的權(quán)利。教育公平包含：教育起點(diǎn)的公平、教育過程的公平和教育結(jié)果的公平。農(nóng)民工子女教育問題的實(shí)質(zhì)是教育公平權(quán)利沒有得到落實(shí)。 由于社會(huì)環(huán)境的影響、家庭教育和監(jiān)護(hù)的缺位，廣大農(nóng)村留守兒童在學(xué)習(xí)、生活、行為習(xí)慣、人格塑造、個(gè)性發(fā)展和身心健康等方面產(chǎn)生了許多難以彌補(bǔ)的缺陷和問題（鄒樹新， 2021）。 9 周歲還在上一年級(jí)的占 ％，超齡現(xiàn)象嚴(yán)重 [7]。流動(dòng)兒童失學(xué)率為 ％，全國(guó)有 1000多萬流動(dòng)兒童，失學(xué)兒童超過 100萬。然而，目前，中國(guó)農(nóng)民工子女的教育狀況并不樂觀，流動(dòng)兒童和留守兒童均面臨極大的困境。這種狀況如果的不到改變，將社會(huì)的和諧與穩(wěn)定的重大威脅。這 7 成少年犯大部分是流動(dòng)兒童。 從中國(guó)目前的情況看，農(nóng)民工子女的失范行為較多，犯罪率較高。如果教育不公平，他們將更加難以融入社會(huì)，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)后果。 另一方面，教育的不公平將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)后果。教育是農(nóng)民工子女改變自身命運(yùn)的最重要的途徑，是農(nóng)民工家庭提升地位的希望。城市能 否和諧地融合農(nóng)民工移民，其子女的教育是把雙刃劍。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（ 2021）的研究發(fā)現(xiàn)，與中國(guó)第一代農(nóng)民工不同，越來越多的農(nóng)民工把孩子帶在身邊，出現(xiàn) “ 家庭式遷移 ” 的趨勢(shì)，流動(dòng)兒童的比例不斷增加（圖 1）。 2021年，全國(guó) 4300 萬農(nóng)民工子女，其中約 2021 萬隨父母四處漂泊，成為 “ 流動(dòng)兒童 ” ；約 2300萬留在家鄉(xiāng)，成為 “ 留守兒童 ” 。據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（ 2021）估計(jì)，至 2030年，中國(guó)初步完成城市化進(jìn)程，農(nóng)民工總數(shù)將達(dá)到 。目前，在局部地區(qū)（如珠三角一些城市），以農(nóng)民工為主的外來人口已經(jīng)成為城市的多數(shù)。全文主要由農(nóng)民工子女教育問題的宏觀背景及分析、 “ 新公民學(xué)校 ” 的戰(zhàn)略定位和愿景、 “ 新公民學(xué)校 ” 的管理模式與組織框架構(gòu)想、 “ 新公民學(xué)校 ” 的建校方案建 議、 “ 新公民學(xué)校 ” 的辦學(xué)特色、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等部分組成。其中以問卷調(diào)查的方式，調(diào)查了北京 130所（總數(shù)約 300所）農(nóng)民工子弟學(xué)校 [3]；以訪談的方式，深入了解了北京、上海、廣東、浙江等地近 10 所不同類型的民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校。訪談對(duì)象包括中央、?。ㄊ校┖蛥^(qū)（縣）等各級(jí)政府民辦教育主管部門的工作人員。 （二）訪談?wù)嘘P(guān)部門，了解他們對(duì)于非營(yíng)利性民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校的態(tài)度。 為順利完成任務(wù)，項(xiàng)目研究小組主要采取了以下不同的調(diào)查研究方法： 2 （一）通過文獻(xiàn)回顧，從政策、法律和社會(huì)各方面，厘清 “ 新公民學(xué)校 ” 項(xiàng)目所處的宏觀環(huán)境與機(jī)遇。 為了論證項(xiàng)目的可行性， 2021年 3月，南都基金會(huì)聯(lián)合麥肯錫公司和 NPP（ Nonprofit Partners Foundation）、中央教 科所、北京大興行知學(xué)校等機(jī)構(gòu)，組成了 “ 新公民學(xué)校 ” 項(xiàng)目研究小組，一起研究通過公益捐助建立民辦學(xué)校的方案。 1 “ 新公民學(xué)校 ” 項(xiàng)目可行性研究報(bào)告 前言 農(nóng)民工子女的教育問題，是南都公益基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱 “ 南都基金會(huì) ” ）關(guān)注的重要的社會(huì)問題。基于當(dāng)前全國(guó)有 2021萬流動(dòng)兒童（其中 100多萬失學(xué)）、 2300萬留守兒童和民辦打工子弟學(xué)校教育質(zhì)量普遍偏低，南都基金會(huì)希望實(shí)施 “ 新公民學(xué)校 ” 項(xiàng)目，通過自身捐款和動(dòng)員社會(huì)資源，建立非營(yíng)利性的學(xué)校，為解決進(jìn)城農(nóng)民工子女入學(xué)難的問題盡綿薄之力。項(xiàng)目研究小組的任務(wù)是，通過訪談與調(diào)研，了解農(nóng)民工子女教育的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，分析 “ 新公民學(xué)校 ” 項(xiàng)目的可行性，框定項(xiàng)目的發(fā)展空間，從而確立 “ 新公民學(xué)校 ” 的定位，擬定學(xué)?；I建和管理的基本方案，最后形成科學(xué)的 “ 新公民學(xué)校 ” 項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。此項(xiàng)工作由中央教科所完 成 。項(xiàng)目研究小組成員分赴北京、上海、廣東與浙江等地進(jìn)行實(shí)地考察，對(duì)有關(guān)人士進(jìn)行了訪談。 （三）問卷調(diào)查與訪談相結(jié)合，了解民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校的問題與現(xiàn)狀。 本文為項(xiàng)目研究小組在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，形成的《新公民學(xué)校項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》。 第一章 農(nóng)民工子女教育問題的宏觀背景及分析 3 一、農(nóng)民工成為中國(guó)城市化的主體之一已經(jīng)是一個(gè)不容爭(zhēng)辯的事實(shí) 第五次人口普查（ 2021年）表明，中國(guó)農(nóng)民工已經(jīng)超過1 億。 2021 年，東莞市本地居民 160 萬，外來人口超過 840 萬。 伴隨著農(nóng)民工的不斷增加，是農(nóng)民工子女?dāng)?shù)目的迅 速增長(zhǎng)。據(jù)預(yù)計(jì)，隨著中國(guó)的城市化進(jìn)程加速，農(nóng)民工子女動(dòng)態(tài)累計(jì)將達(dá)到 1 億人。 二、教育公平對(duì)于農(nóng)民工子女融入城市的重要意義 教育被看作是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的 “ 最偉大工具 ” 。 一方面， 為農(nóng)民工子女提供公平的教育，將促進(jìn)農(nóng)民工子女和諧融入城市。第二代移民的教 4 育是解決移民文化融合的關(guān)鍵切入點(diǎn)，作為第二代移民的流動(dòng)兒童最終將成為城市的新公民，他們的教育成敗關(guān)系到城市的未來，他們的命運(yùn)和我們國(guó)家與民族的命運(yùn)緊緊聯(lián)系在 一起。與其父輩相比，第二代移民會(huì)趨于激進(jìn)，并可能形成惡性循環(huán)，加劇他們與主流社會(huì)的沖突。 2021 年法國(guó)巴 黎騷亂、2021 年德國(guó)柏林校園暴力與 2021年美國(guó)弗吉尼亞理工大學(xué) 校園大屠殺等事件，就是很明顯的例子。據(jù)新華每日電訊 2021年 11 月 4 日?qǐng)?bào)道，上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍與外省籍的比例， 2021年為 6:4； 2021 年猛增至 3:7。農(nóng)民工子女只占未成年人口的 10%，而無論在城市或是農(nóng)村，這個(gè)群體已經(jīng)成為未成年人犯罪的主體 占 50%以上。 三、農(nóng)民工子女教育 問題嚴(yán)重 教育是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的最偉大的工具，對(duì)于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定具有重要意義。 5 國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)（ 2021年）調(diào)查表明，流動(dòng)兒童上學(xué)困難，存在嚴(yán)重的失學(xué)、輟學(xué)和超齡等現(xiàn)象。 8 歲到 14 歲，流動(dòng)兒童的失學(xué)比例由 ％增長(zhǎng)到 ％，說明流動(dòng)兒童在校穩(wěn)定率低，存在中途輟學(xué)現(xiàn)象。此外，除少量家庭條件較好的外來務(wù)工人員子女進(jìn)入公立學(xué)校外，大量的流動(dòng)兒童進(jìn)入以營(yíng)利為目的的學(xué)校，所接受的教育質(zhì)量低。包括心理健康問題，如抑郁、冷漠、任性、沖動(dòng)、反社會(huì)等；日常監(jiān)護(hù)的安全問題；學(xué) 習(xí)成績(jī)較差等問題。 所謂教育公平，是指全體社會(huì)成員可以自由、平等的選擇和分享各層次公共教育資源。 教育起點(diǎn)公平，是指尊重和保護(hù)每一個(gè)人受教育權(quán)利的平等?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》規(guī)定： “ 公民不分民族、種族、 6 性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育權(quán)利。教育起點(diǎn)公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)可定位在“ 讓人人都享有受教育的機(jī)會(huì) ” 。其衡量標(biāo)準(zhǔn)可定位在 “ 讓受教育者都有機(jī)會(huì)獲得師和個(gè)人特點(diǎn)的教育 ” 。其衡量標(biāo)準(zhǔn)可定位在 “ 讓受教育者人人 學(xué)業(yè)有所得，學(xué)有所用 ” 。農(nóng)民工子女教育問題關(guān)系到社會(huì)的和諧、安定與發(fā)展，它不僅僅是農(nóng)民工家庭的問題，而是 “ 我國(guó)城市化進(jìn)程中的重大社會(huì)問題 ” （國(guó)務(wù)院， 2021）。新公民計(jì)劃一方面資助為農(nóng)民工子女提供服務(wù)的公益項(xiàng)目，包括道德養(yǎng)成、心理健康輔導(dǎo)、藝術(shù)培養(yǎng)、科普教育、支教等；另一方面，建立 “ 新公民學(xué)校 ” ，直接解決流動(dòng)兒童入學(xué)難的問題，促進(jìn)其獲得 “ 有質(zhì)量的教育公平 ” ；使學(xué)校成為新公民計(jì)劃實(shí)施的重要基地，并將 “ 新公民學(xué)校 ” 創(chuàng)辦成動(dòng)員社會(huì)力量、解決農(nóng)民工子女教育問題的新模式。通過掃描發(fā)現(xiàn)，無論政府與市場(chǎng)，在滿足農(nóng)民工子女教育需求方面都存在失靈的現(xiàn)象，以非營(yíng)利性為特征的民辦的 “ 新公民學(xué)校 ” 仍有很大的需求。 經(jīng)濟(jì)學(xué)上的私人部門理論說明，市場(chǎng)主要是提供私人物品的。 而政府在提供私人物品方面不僅沒有效率，還往往導(dǎo)致權(quán)力 “ 尋租 ” ，產(chǎn)生腐敗，因此由市場(chǎng)進(jìn)行彌補(bǔ)。在這種政府失靈的情況下， NGOs應(yīng)運(yùn)而生，起到拾遺補(bǔ)闕的作用。 中國(guó)傳統(tǒng)教育體制采取 “ 地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理 ” 的城鄉(xiāng)分割二元制度，即使農(nóng)村跨村上學(xué)也很困難，由農(nóng)村到城市公 立學(xué)校更加困難。義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割落后于社會(huì)需要，不能適應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系在改革中的急劇變化、人口城市化進(jìn)程加快的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，這可以看作政府在農(nóng)民工子女教育問題上的第一次失靈。這些教育政策與法規(guī)，由于各種原因，并沒有得到很好的貫徹與執(zhí)行，只解決了一部分流動(dòng)兒童的教育問題。這是政府的 第二次失靈。 9 一、流動(dòng)兒童教育政策的失靈 隨著流動(dòng)兒童的增長(zhǎng)，由于傳統(tǒng)教育體制的失靈，政府面臨越來越大的解決流動(dòng)兒童教育問題的社會(huì)壓力，制定了一系列的專門的教育政策與法規(guī)，解決流動(dòng)兒童就學(xué)問題（表 1）。第二，流動(dòng)兒童教育 “ 以流入地政府管理為主，以公辦學(xué)校 就學(xué)為主。 表 1：農(nóng)民工子女政策演變 [16] 時(shí)間 頒布部門 政策 主要規(guī)定 教育部、公安部 城