【正文】 益對于教育而言不可或缺，但這絕對不應(yīng)成為漠視甚至剝奪個人權(quán)利的借口。全納教育引入中國已有十余年，全納教育的理念也為解決進城務(wù)工人員子女教育問題提供了有力支撐。從可持續(xù)發(fā)展角度來看，解決進城務(wù)工人員子女教育問題必須采取制度化措施，這種教育的財政責任不能僅僅由流入地政府負擔，中央和省級財政也要負擔相應(yīng)的投入比例，對流動兒童較多的城市，中央政府應(yīng)該實施教育財政轉(zhuǎn)移支付制度?！薄啊度{教育指南》關(guān)注的是學校環(huán)境的改善，而不是學生個人的鑒別。這就相當于政府放棄了對進城務(wù)工人員子女教育的責任，是政府公共職能的一種缺失。普及九年義務(wù)教育，門檻最低的應(yīng)該是公立學校，而現(xiàn)在一些城市公立學校卻以收取高額的借讀費或贊助費為名，將進城務(wù)工人員子女拒之門外。戶籍是享受義務(wù)教育的主要依據(jù)，進城務(wù)工人員子女具有明顯的居住地與戶籍所在地相分離的特點，與義務(wù)教育實行“地方負責，分級管理”的管理體制和資源配置方式產(chǎn)生矛盾。導致進城務(wù)工人員子女教育問題的根本原因主要有以下幾方面。我國新修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定：父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。二、進城務(wù)工人員子女教育問題歸因分析全納教育的核心就是將教育視為個體和社會發(fā)展基礎(chǔ)的一種承諾。城市居民的自我優(yōu)越感和對進城務(wù)工人員的誤解、偏見與歧視，勢必引發(fā)進城務(wù)工人員對城市居民的不滿與對立，從而加劇二者之間的隔閡與緊張，形成社會的不穩(wěn)定因素。尤其令人擔憂的是，進城務(wù)工人員流動頻繁，導致其子女變換學校也很頻繁。(二)家庭教育和社會教育的不力與缺失在城市文明的熏陶下，進城務(wù)工人員對提高生活質(zhì)量、改變社會境遇，特別是對改變下一代的命運，普遍持有較高的期望，對孩子們進行全面的、正確的教育，也是每一位家長的愿望。由于幼小的心靈承受著家庭經(jīng)濟的壓力和來自社會的壓力，地域差別與成績不理想的現(xiàn)狀，造成進城務(wù)工人員子女在學校里更多地選擇沉默和獨處。北京市社會科學院的一項調(diào)查顯示，％的農(nóng)民工子女不喜歡，甚至討厭北京的孩子，其理由是“他們欺負人”％；“看不起人”％；％的來京農(nóng)民工的子女甚至從來沒和北京的孩子接觸過。打工子弟學校的特點一般包括：私人辦學，不少學校被完全置于追求利潤的私人操控之下；許多學校不具備合法的辦學手續(xù)；主要招收進城務(wù)工人員子女；收費低廉且方式靈活；教師流動性大，缺乏責任感；教學質(zhì)量普遍不高；校舍簡陋，教學器材缺乏；缺乏有力的監(jiān)督和指導，學校突發(fā)性事件頻發(fā)。目前，接受進城務(wù)工人員子女的城市公立學校主要包括城市中基礎(chǔ)薄弱的學校和城郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校?！巴谒{天下，共同成長進步”，這是溫家寶總理于2003年教師節(jié)視察北京市石景山區(qū)玉泉路打工子弟學校時的題詞，充分體現(xiàn)了我國政府對教育公平問題的關(guān)切，對進城務(wù)工人員子女教育問題的重視。一、進城務(wù)工人員子女教育中存在的問題有人這樣說過：你想了解中國的國情嗎?請從走近一個農(nóng)民工、走近一個農(nóng)民工家庭開始吧!農(nóng)民工一邊連著鄉(xiāng)村，一邊連著城市；一邊連著苦難，一邊連著希望；一邊連著昨天，一邊連著明天……正是由于發(fā)生在我們身邊的故事如此沉重，以至于思索的心情一直難以輕松。在教育實踐領(lǐng)域，它緣起于世界特殊教育改革，后擴展至普通教育領(lǐng)域，其價值取向是：關(guān)注所有兒童的教育需求，關(guān)注集體，關(guān)注合作。其解決措施主要有：堅持全納教育理念，建立全納教育體系，實現(xiàn)制度性保障；創(chuàng)建歡迎所有學生的學校，承認并贊同進城務(wù)工人員子女的差異，具體落實和發(fā)展全納教育：重視合作精神，形成學校、家庭、社會三位一體的教育合力。進城務(wù)工人員子女面臨受教育機會不均、受教育質(zhì)量堪憂與家庭教育和社會教育缺失的問題。陳振明?！钡谑粭l規(guī)定“招收流動兒童少年就學的全日制公辦中小學，可依國家有關(guān)規(guī)定按學期收取借讀費?！读鲃觾和倌昃蛯W暫行辦法》第三條對農(nóng)民工子女進城采取限制措施，強調(diào)“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府應(yīng)嚴格控制義務(wù)教育階段適齡兒童少年外流。只有在政策制定和執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)均實施必要的調(diào)整，才能使農(nóng)民工子女教育政策進一步落到實處，收到良好的效益。另一方面還要側(cè)重加強地方教育政策對國家教育政策的呼應(yīng)，保證農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行的延續(xù)性；在政策執(zhí)行方面，各相關(guān)部門也要做出進一步的改進，其中當務(wù)之急的工作應(yīng)是盡快構(gòu)建專門的政策落實、監(jiān)控機制，加強對農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行過程中的協(xié)調(diào)工作并實施專項管理。這些問題的存在恰是現(xiàn)實中農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育遇到障礙的基本根源。因此，農(nóng)民工子女教育政策的有效執(zhí)行必須依賴于政策過程中管理環(huán)節(jié)作用的充分發(fā)揮。與農(nóng)民工子女教育政策落實缺乏專門執(zhí)行組織類似，在政策執(zhí)行過程中，教育主管部門還缺乏完善的政策執(zhí)行監(jiān)控體系，缺乏政策落實情況的監(jiān)控制度，這就使得政策決策部門很難清晰把握各地政策落實情況，也就無法反饋政策制定中的問題所在。《意見》雖然面對的政策問題是解決農(nóng)民工子女的教育問題，但其涉及的政策對象卻要包括財政、教育、公安、衛(wèi)生、城建等多個部門，這些部門之間還缺乏必要的協(xié)調(diào)，互相間在政策執(zhí)行中“各自為政”、“老死不相往來”，這樣在政策的執(zhí)行過程中，政策問題的復雜化與政策執(zhí)行簡單化處理之間的交織就會造成政策落實效果大打折扣；同時，在教育系統(tǒng)內(nèi)部，農(nóng)民工子女教育政策的執(zhí)行協(xié)調(diào)也存在著問題：教育行政部門的指揮一方面“一刀切”，另一方面上下級之間、各部門之間也缺乏必要的執(zhí)行溝通。這些都與不同層次的群體對政策認同度較低有著千絲萬縷的關(guān)系?？傊魅氲刈鳛榈胤嚼娌块T，總會有各式各樣的既得利益，農(nóng)民工子女教育政策的實施一定程度上打破了原有的利益分配格局，一定程度上引發(fā)了流入地部分教育主管官員、學校校長教師、學生家長對政策的對抗性反映。所有這些因素，都在政策的落實過程中影響著他們對相關(guān)政策的認同程度。一個淺顯的道理是，政策涉及的利益相關(guān)群體越多，相關(guān)的利益群體損失越大，政策執(zhí)行中遇到的阻力就會越大。農(nóng)民工子女教育政策的實施，會影響流入地區(qū)域內(nèi)諸多群體的利益。換而言之，不同部門、不同機構(gòu)以及不同層次人員在政策執(zhí)行中職責不具體、責任歸屬并不明確。在這種情況下就只好將政策執(zhí)行的責任連同任務(wù)一下推到基層學校，這才會出現(xiàn)“有條件要執(zhí)行，沒有條件也要執(zhí)行”的簡單政策執(zhí)行方式大行其道的局面。由于缺乏專門的組織機構(gòu)，政策執(zhí)行過程中往往出現(xiàn)臨時的代管人員和機構(gòu)“吃不透上情（政策精神），也摸不透下情（農(nóng)民工子女教育的基本情況）”的問題。組織準備工作是政策貫徹執(zhí)行得以保證的基礎(chǔ)，確定政策執(zhí)行機構(gòu)是政策執(zhí)行的首要任務(wù)。農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行還受制于政策權(quán)威性不足的困擾，這一點在上文中已有所分析，不再贅述。實際上，流入地教育管理部門、學校教師等人員都按著區(qū)域教育發(fā)展的規(guī)劃業(yè)已配置完畢，農(nóng)民工子女“爆發(fā)式”增長和頻繁的流動性都給流入地相應(yīng)人員的充足配置帶來了巨大的困難，也使得當前的政策執(zhí)行面臨著管理人員和學校教師相對不足的困境。農(nóng)民工子女教育政策的落實沒有充足的財力、物力投入，流入地教育主管部門就無法有效配置資源，“流入地政府財政部門要對接受進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學校給予補助”、“切實減輕進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育費用負擔”等規(guī)定就無法得到根本落實。實際上，在現(xiàn)行的政策背景下，流入地政府解決這個問題投入越多，問題解決越好，就往往引來更多的農(nóng)民工子女入學，因此流入地政府的壓力就會越大；加之，流入地（城市）學校教育資源本身的配置也不是非常均衡的，公辦學校之間的差異也是相當懸殊的。有的地方則認為“由流入地政府單獨承擔流動兒童的教育費用不合理”，提出“應(yīng)讓其原籍政府承擔或分擔部分教育費用”。在義務(wù)教育“以縣（區(qū)）為主”的背景下，流入地范圍學生越多，區(qū)級財政壓力就越大。政策資源既包括經(jīng)費資源、人力資源，也還包括權(quán)威資源。在這里我們要面對的問題是，農(nóng)民工子女教育政策遭遇了“簡單化”執(zhí)行的問題，這一定有其深層次的原因，也必然引發(fā)相應(yīng)的后果。（二）政策執(zhí)行“簡單化”的成因分析任何教育政策在被采納后，政策的執(zhí)行機構(gòu)落實該政策就要經(jīng)歷一系列的活動過程。一言以蔽之，各地在貫徹執(zhí)行以《意見》為農(nóng)民工子女教育政策的過程中還存在著許多現(xiàn)實問題。但農(nóng)民工子女教育問題的解決是一個動態(tài)而長期的艱巨任務(wù)，如果僅僅靠行政命令，恐怕只能解決一時一地的問題，長此以往會造成中小學校對行政命令的極大的“依賴性”，使政策執(zhí)行過程處于被動局面；此外，中小學校與上級教育行政部門之間絕非簡單的“命令服從”關(guān)系。有的地方教育行政部門領(lǐng)導對學校的要求是“不管有多大困難，只要有農(nóng)民工子女要求入學，就必須在第一時間予以接納”，否則就要“追究校長的責任”。農(nóng)民工子女教育政策是國家教育主管部門聯(lián)合其他相關(guān)部委制定的，政策執(zhí)行也主要是各級教育行政部門組織中小學予以落實的過程。在這種情況下，農(nóng)民工子女教育政策的各類執(zhí)行人員，只對執(zhí)行任務(wù)負責，而不對執(zhí)行效果負責，教育政策執(zhí)行的責任未能落實到具體的機構(gòu)或人員，政策執(zhí)行的任務(wù)實際上處于無人承擔的局面。從這個意義來講，“以公辦學校為主”很大程度上只是在部分地區(qū)的部分學校能夠?qū)崿F(xiàn)；對于政策執(zhí)行最直接的教師群體而言，由于農(nóng)民工子女普遍存在學習方式、衛(wèi)生習慣等方面與城市孩子的巨大差異，他們對農(nóng)民工子女無論從課堂教學還是日常管理都要投入超過其他孩子幾倍的工作量，教師的教育教學工作難度陡增，然而相關(guān)的配套評價機制沒有形成，他們的努力得不到應(yīng)有肯定，工作積極性因此受到較大影響。加之，農(nóng)民工家庭頻繁流動的特點導致的農(nóng)民工子女不易管理的情況，部分校長認為“拼盡全力也不見得收到好的效果”。但問題是，正如《意見》中指出的，農(nóng)民工子女接受教育已經(jīng)演化成了一個社會問題，而作為政策落實的主體，教育主管部門一方面難以獨自擔當政策落實之任，另一方面又沒有能力協(xié)調(diào)其他部門的政策執(zhí)行行為。從調(diào)查情況看，流入地政府教育主管部門官員、公辦學校校長和教師們普遍在一定程度上存在著對實施《意見》積極性不高的問題。這些現(xiàn)實情況表明，人們對農(nóng)民工子女教育政策的理解和自覺接受還有較大差距，因此就很難在區(qū)域社會形成服從政策、支持政策的良好政策執(zhí)行環(huán)境。農(nóng)民工子女教育政策宣傳的范圍沒有完全涵蓋政策的執(zhí)行人員，更不用說其他相關(guān)人員；多元媒體工具并沒有在農(nóng)民工子女教育政策宣傳中派上用場；這樣的情況直接導致了政策執(zhí)行過程中人們對相關(guān)教育政策的了解很大程度上停留在“道聽途說”的程度，導致流入地公眾無法參與和配合相關(guān)政策的執(zhí)行。在對相關(guān)人員的訪談中，我們發(fā)現(xiàn)不僅學生家長們對“兩為主”政策精神知之甚少，而且相當多的教育主管部門的工作人員尤其是直接落實相關(guān)政策的一線教師們對《意見》的目標、內(nèi)容等細節(jié)內(nèi)容大都是一知半解。在落實農(nóng)民工子女教育政策的過程中，地方教育主管部門“政策再制定”是第一步也是必須的一步。例如有的地區(qū)照抄其他地區(qū)的先進經(jīng)驗，提出“要建一所民辦打工子弟學校，讓所有流動兒童享受同樣的教育”的口號，但由于農(nóng)民工子女數(shù)量增加過快、過多，現(xiàn)有公辦學校不能提供充足的學位，造成部分學校個別年級“人滿為患”。其三，政策的“再制定”過程中，區(qū)域政策目標與當?shù)剞r(nóng)民工子女的基本狀況相差甚遠。其二，政策“再制定”中存在不規(guī)范行為。其一，“再制定”環(huán)節(jié)在有些地方被“忽略不計”或最小化。而《意見》本身又沒有出臺相應(yīng)的實施細則，所以農(nóng)民工子女教育政策的落實就要求全國各地制定與之相呼應(yīng)的區(qū)域政策，才能使相關(guān)教育政策得到真正執(zhí)行。二、政策執(zhí)行：“簡單化”處理的現(xiàn)狀及其影響因素分析（一）農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行“簡單化”現(xiàn)象及其對政策效果的影響 “再制定”環(huán)節(jié)不規(guī)范導致政策執(zhí)行無序的問題在現(xiàn)行的教育管理體制下，農(nóng)民工子女教育政策落實的第一步應(yīng)該是地方教育主管部門根據(jù)政策精神和本地教育實際制定實施的基本方案——這實際是一個教育政策“再制定”的環(huán)節(jié)?？梢哉f，與農(nóng)民工子女教育相關(guān)的各單項政策在一定程度上還處于簡單的“加和關(guān)系”狀態(tài)，尚未能形成有機結(jié)合，這對于政策執(zhí)行的效果有不可忽視的消極影響。首先，幾年來政策體系的完善工作并不盡如人意，達成政策目標所必需的經(jīng)費保障、人口管理等項配套政策并未悉數(shù)及時出臺；其次，除《意見》屬專門的政策文本外，近年來國家也出臺了一些相關(guān)的政策，但這些政策一方面數(shù)量有限，另一方面，只是在制定相關(guān)政策時對農(nóng)民工子女教育問題有所涉及，而非專門性政策文件。農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行的復雜性以及與其他問題的相互交叉性，客觀上要求相關(guān)教育政策必須做到統(tǒng)籌安排、整體配置。如果沒有政策時效性的規(guī)定，就會出現(xiàn)以往教育政策“以不變應(yīng)萬變”的狀況，導致政策執(zhí)行不能有效解決農(nóng)民工子女教育中最突出、最迫切問題的后果，甚至會引發(fā)政策執(zhí)行無效或負效應(yīng)產(chǎn)生。二者之間無論對流入地政府的責任還是對流動子女入學待遇、收費等都有很大差異。這樣就會產(chǎn)生兩方面的問題，一是《意見》與國家層面已經(jīng)頒布施行的其他政策的矛盾沖突問題。教育政策的時效性是指教育政策在一定時間（期）范圍內(nèi)起作用并保持相對穩(wěn)定，一旦超越這個時限政策就會失效。政策文本中，“以公辦學校為主”落實的方案也存在著與之類似的問題。事實上，《意見》在倡導“以流入地政府為主”中