【正文】 庫違法行為的刑事可罰性研究，強(qiáng)化對(duì)小金庫問題責(zé)任人的處理處罰力度，加大違紀(jì)違法成本。推進(jìn)小金庫問題監(jiān)督檢查的常態(tài)化，將防止小金庫納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)和檢察考核之中，在預(yù)算、決算審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)以及預(yù)算單位資產(chǎn)財(cái)務(wù)檢查、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查、專項(xiàng)資金檢查等監(jiān)督檢查過程中，要將小金庫問題作為檢查的重要內(nèi)容。進(jìn)一步完善教育制度，利用小金庫典型案例加大對(duì)廣大干部，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的警示、教育工作。一些地區(qū)部門和單位在機(jī)制建設(shè)過程中，及時(shí)把有效做法制度化，建立長(zhǎng)效管用的制度辦法，防止同一個(gè)問題反復(fù)發(fā)生。注重依據(jù)實(shí)際情況，系統(tǒng)總結(jié)疏理具體問題，準(zhǔn)確把握機(jī)制建設(shè)中的重點(diǎn)問題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地研究和制訂對(duì)策，完成制度辦法。系統(tǒng)的研究，做好防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)工作，堅(jiān)持一盤棋的事項(xiàng)，形成齊抓共管，共同推進(jìn)的工作機(jī)制，確實(shí)保證各項(xiàng)機(jī)制建設(shè)的落實(shí)。財(cái)政部還下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算信息的主動(dòng)公開，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。針對(duì)這一情況，中央紀(jì)委監(jiān)察部和有關(guān)部門發(fā)文明確了設(shè)立小金庫和使用小金庫款項(xiàng)黨紀(jì)政績(jī)處分規(guī)定，加大了對(duì)設(shè)立小金庫或使用小金庫款項(xiàng)的黨紀(jì)政績(jī)處分，增強(qiáng)了政策作用。在推進(jìn)公務(wù)卡改革方面也邁出了巨大的步伐，截至2010年底，已有35各省市自治區(qū)、直轄市，250多個(gè)地市、600多個(gè)縣區(qū)實(shí)施了公務(wù)卡改革，減少了預(yù)算單位的現(xiàn)金提取量，對(duì)規(guī)范管理發(fā)揮了重要作用。（三）改革方面小金庫自身問題改革方面的原因主要在于改革不到位，比如，財(cái)政管理制度改革不到位，中央和地方財(cái)力保障不均衡，東部、中部、西部地區(qū)財(cái)政保障程度差異巨大。（二）制度方面當(dāng)前小金庫產(chǎn)生的制度方面的原因有制度不健全，制度執(zhí)行不利，制度存在缺陷等方面的一些原因。針對(duì)這一問題，中央有關(guān)部門根據(jù)中央治理小金庫領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的建議，發(fā)文明確要求在財(cái)會(huì)人員后期教育培訓(xùn)中，必須增加小金庫相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)。防止小金庫思想是先導(dǎo)，教育是基礎(chǔ)，領(lǐng)導(dǎo)干部及財(cái)會(huì)人員是重點(diǎn)。二、小金庫自身的問題原因分析以及目前已經(jīng)采取的措施和建立完善的相關(guān)制度辦法中央在堅(jiān)決查處嚴(yán)肅追究小金庫問題的同時(shí)，對(duì)小金庫問題自身的原因進(jìn)行了分析，大家普遍認(rèn)為，小金庫問題自身的原因很多，有教育方面的問題，有體制方面的問題，有制度和健全，制度執(zhí)行不利等方面的原因，也有監(jiān)管不到位，監(jiān)督不得利，監(jiān)督措施不全等方面的原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，三年來，各地區(qū)各部門各單位累計(jì)出臺(tái)制度，完善相關(guān)管理辦法共計(jì)30多萬份文件，有利地加強(qiáng)了財(cái)務(wù)管理，對(duì)從根本上解決小金庫問題發(fā)揮了重要作用。2011年，為進(jìn)一步推動(dòng)各地區(qū)各部門加強(qiáng)防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，2011年4月，中央治理小金庫領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及時(shí)制訂下發(fā)了關(guān)于防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見，意見要求各地區(qū)各部門要按照標(biāo)本兼治、糾建并舉的原則全面總結(jié)小金庫治理工作經(jīng)驗(yàn)，深入剖析產(chǎn)生小金庫問題的原因，從加強(qiáng)教育、完善制度、深化改革、強(qiáng)化監(jiān)督等方面入手，有針對(duì)性地出臺(tái)制度，采取措施推進(jìn)改革，逐步建立從源頭上防止小金庫的長(zhǎng)效機(jī)制，產(chǎn)出小金庫賴以生存的土壤，徹底清除小金庫，從根本上解決小金庫這個(gè)反腐倡廉人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。同時(shí)，按照“問計(jì)于民、問需于民”的政府行政理念，2010年，中央治理小金庫領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合人民日?qǐng)?bào)、中國(guó)紀(jì)檢檢查報(bào)、中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)、中國(guó)審計(jì)報(bào)、財(cái)政監(jiān)督雜志等媒體舉辦了防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)有獎(jiǎng)?wù)魑幕顒?dòng)，組織編寫了《防止“小金庫”長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)征文選編》。關(guān)于防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，我想介紹以下幾方面的情況：一、中央治理小金庫領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)加強(qiáng)防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)所做的一些工作情況介紹二、對(duì)當(dāng)前小金庫產(chǎn)生的一些原因進(jìn)行分析，并介紹中央及有關(guān)部門已經(jīng)采取的一些措施及辦法三、介紹中央關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)下一步的意見和計(jì)劃四、對(duì)各單位加強(qiáng)防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的一些意見和建議一、中央治理小金庫領(lǐng)導(dǎo)辦公室加強(qiáng)防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的有關(guān)情況中央治理小金庫領(lǐng)導(dǎo)小組高度重視防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，堅(jiān)持將防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)貫穿小金庫治理過程始終。各地區(qū)、各部門、各單位一定要從政治和全局的高度充分認(rèn)識(shí)源頭治理小金庫的重要意義，不斷推進(jìn)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。中央紀(jì)委第六次全會(huì)指出，要鞏固小金庫治理成果，加強(qiáng)整改落實(shí)，推動(dòng)完善防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。在小金庫專項(xiàng)治理工作期間，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次要求和強(qiáng)調(diào)要注重源頭治理。防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)是小金庫治理工作的一項(xiàng)根本任務(wù)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深入開展小金庫治理工作的意見明確要求，要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、糾建并舉。中央治理小金庫領(lǐng)導(dǎo)小組、企業(yè)單位將繼續(xù)發(fā)揮作用，密切配合，深入推進(jìn)治理工作的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。（四）開展小金庫專項(xiàng)治理凈化了社會(huì)風(fēng)氣，贏得了社會(huì)各界的廣泛支持和肯定。（二）掌握了小金庫問題、規(guī)律特點(diǎn)，推動(dòng)了防止小金庫長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。（九）本次小金庫治理工作取得的成效截至2011年11月底，共計(jì)發(fā)現(xiàn)小金庫60722個(gè)，責(zé)任追究10429人。2011年還督導(dǎo)抽查發(fā)現(xiàn)140家單位存在以會(huì)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)的名義套取資金設(shè)立小金庫的問題，涉及金額2697萬元，以會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)名義套取資金設(shè)置的小金庫主要是用于接待宴請(qǐng)、%，用于職工獎(jiǎng)金、%，%，%。（八）敏感性問題統(tǒng)計(jì)2011年督導(dǎo)抽查發(fā)現(xiàn)291個(gè)單位使用小金庫資金購買商業(yè)預(yù)付卡6199萬元，%，%。從分布情況看，社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)小金庫主要集中在省級(jí)及以下民政部門等級(jí)的社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)。從小金庫支出用途看，社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)的小金庫主要用于集體福利和購置資產(chǎn)支出。從小金庫分布情況看，國(guó)有及國(guó)有控股保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)小金庫主要集中在三級(jí)、四級(jí)及以下分支機(jī)構(gòu)。從小金庫支出用途看，保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的小金庫主要用以支付和返還傭金、手續(xù)費(fèi)、業(yè)務(wù)回扣、賠付支出等。從小金庫分布情況看，國(guó)有及國(guó)有控股證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)總部設(shè)立小金庫的金額較大。其中發(fā)放獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、福利等支出。（四）國(guó)有及國(guó)有控股證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)小金庫的資金來源，主要是虛列支出。從小金庫存放形態(tài)看，固定資產(chǎn)和銀行存款是國(guó)有及國(guó)有控股銀行機(jī)構(gòu)小金庫存放的主要形態(tài)。（三）國(guó)有及國(guó)有控股銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)小金庫的主要來源，主要是虛列支出。從小金庫存放形態(tài)看，現(xiàn)金和銀行存款是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)小金庫存放的主要形態(tài)。（二）國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)小金庫的情況從小金庫資金來看，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的小金庫資金來源主要是盈利收入。從小金庫存放形態(tài)看。一、小金庫問題在資金來源、支出用途、存放形態(tài)和分布情況等方面的特點(diǎn)（一）黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位從小金庫資金來源看，盈利資產(chǎn)出租收入和經(jīng)營(yíng)收入是黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位設(shè)立小金庫的主要來源。第四章 2009年—2011年小金庫治理工作的總體情況2009年以來，在黨中央國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)各地區(qū)、各部門精心組織，狠抓工作落實(shí)小金庫治理工作取得了明顯成效，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)：截至2011年9月底，全國(guó)各地區(qū)各部門三年來共發(fā)現(xiàn)小金庫58225個(gè)。二、小金庫的主要使用用途從統(tǒng)計(jì)情況看，小金庫款項(xiàng)主要用于補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)，構(gòu)建資產(chǎn)、公款旅游、吃喝玩樂、發(fā)放補(bǔ)貼、私分貪污。這種問題類型在黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)都比較多，特別是對(duì)一些經(jīng)費(fèi)來源較為充足，地方財(cái)政部分補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)比較高的中央部門。是部分單位前期參股、入股或持有的某些單位的法人股，隨著參股的公司上市，法人股解禁，那么產(chǎn)生的巨大收入也不納入賬內(nèi)核算，而是單獨(dú)存放，被少數(shù)人私分或發(fā)放津貼補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金，甚至用來彌補(bǔ)單位的經(jīng)營(yíng)損失等。在對(duì)外投資的時(shí)候，特別是將專利權(quán)無形資產(chǎn)等對(duì)外投資時(shí)，僅僅將部分資產(chǎn)在賬內(nèi)核算，其他未納入賬內(nèi)的部分資產(chǎn)或應(yīng)享有的股權(quán)私下簽訂合同，將投資收益或應(yīng)占有的股份賬內(nèi)核算甚至被少數(shù)個(gè)人占有。用費(fèi)用的方式，列支、購置固定資產(chǎn)，固定資產(chǎn)不納入賬內(nèi)核算。3）以假發(fā)票、假合同的手段虛列支出套取資金設(shè)立小金庫另外一種比較普遍的就是以假發(fā)票、假合同的手段虛列支出套取資金設(shè)立小金庫，這種違規(guī)問題的金額非常巨大，而且非常普遍，無論是黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位，還是社會(huì)團(tuán)體國(guó)有企業(yè)都普遍存在，那么我們?cè)?9年至11年小金庫專項(xiàng)治理過程中發(fā)現(xiàn)的此類案例非常多，非常普遍。②那么另外一種就是在年底由于經(jīng)費(fèi)額度較為寬裕，直接虛列會(huì)議費(fèi)支出。虛列支出設(shè)置小金庫由于其實(shí)支出在賬內(nèi)反映，所以其具有隱蔽性強(qiáng)，檢查難度大這幾個(gè)特點(diǎn)。盈利收入比較多的主要是把一些投資收益不在賬內(nèi)核算。盈利收入設(shè)立小金庫的另外一種比較常見的情形是盈利經(jīng)營(yíng)收入設(shè)置小金庫，比較常見的有這樣幾種情況：1）很多事業(yè)單位將其所辦理的雜志等經(jīng)營(yíng)權(quán)與其他單位簽訂了委托經(jīng)營(yíng)協(xié)議，將其經(jīng)營(yíng)收入沒有全部納入賬內(nèi)核算，只是將應(yīng)得的一部分收入放入賬內(nèi)核算。一部分資金是用來職工的福利支出，另外一些租金收入還用于職工的福利，比如說年終獎(jiǎng)金、年終補(bǔ)貼等等。2）將單位的資產(chǎn)委托給下屬單位，甚至社會(huì)上所謂的物業(yè)管理公司的單位去經(jīng)營(yíng)、管理，也有一部分單位將其所占有的資產(chǎn)委托給機(jī)關(guān)服務(wù)中心對(duì)外出租。第三章 小金庫的表現(xiàn)形勢(shì)、存放形態(tài)、使用用途一、小金庫的表現(xiàn)形勢(shì)小金庫的表現(xiàn)形勢(shì)，或者叫小金庫的資金來源主要包括以下四個(gè)方面：（一）盈利收入設(shè)置小金庫（二）虛列支出設(shè)置小金庫（三）轉(zhuǎn)移資產(chǎn)設(shè)置小金庫（四）其他形式設(shè)置小金庫（一）盈利收入設(shè)置小金庫黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體盈利收入設(shè)置小金庫主要是通過以下幾種方式：1）主要是盈利資產(chǎn)出租出借收入或資產(chǎn)處置收入2）將亂收費(fèi)、亂罰款新增的一些收入盈利設(shè)置小金庫3）將下屬單位上繳的收入盈利設(shè)置成小金庫，類型比較多。在治理范圍上明確規(guī)定黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)都要納入本次小金庫治理的范圍，要求更加明確，治理的覆蓋范圍更加全面。三年來，我們對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的小金庫問題都依法進(jìn)行了罰款處理，對(duì)單位及有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)處罰、補(bǔ)稅等財(cái)政財(cái)務(wù)管理措施，那么對(duì)于檢查發(fā)現(xiàn)的需要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任的，我們一是和紀(jì)委聯(lián)合，移交了需要處理相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究函，要求紀(jì)委監(jiān)察部門在進(jìn)一步核實(shí)情況，理清責(zé)任的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理。國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)群眾參與小金庫治理工作，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，中央出臺(tái)政策，對(duì)舉報(bào)小金庫的有關(guān)人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位按照入庫額給予百分之三到百分之五的獎(jiǎng)勵(lì)，社會(huì)團(tuán)體或國(guó)有企業(yè)按照小金庫的設(shè)置額給百分之三到百分之五的獎(jiǎng)勵(lì)，這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)調(diào)動(dòng)群眾參與小金庫治理工作發(fā)揮了一個(gè)重要的作用。中紀(jì)發(fā)[2009]20號(hào)文件和監(jiān)察部第19號(hào)令，這兩個(gè)規(guī)定是中央紀(jì)委監(jiān)察部為本次小金庫治理工作作出的司法解釋性質(zhì)的一個(gè)文件，這兩個(gè)文件可以嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加大對(duì)小金庫違規(guī)問題的責(zé)任追究力度，增強(qiáng)效果和警戒作用發(fā)揮了巨大作用，對(duì)于我們確保小金庫治理成效也發(fā)揮了巨大的作用。為了進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)肅懲處設(shè)立小金庫或使用小金庫款項(xiàng)違紀(jì)行為，確保小金庫治理工作取得實(shí)效，中央紀(jì)委2009年專門出臺(tái)下發(fā)了設(shè)立小金庫或使用小金庫款項(xiàng)違紀(jì)行為，使用中國(guó)共產(chǎn)黨處分條例若干問題的解釋，中紀(jì)發(fā)[2009]20號(hào)文件。財(cái)政財(cái)務(wù)處罰主要是依據(jù)會(huì)計(jì)法，要求將小金庫問題資金納入賬內(nèi)核算，按照稅法的相關(guān)規(guī)定補(bǔ)交稅款。中央為什么會(huì)出臺(tái)鼓勵(lì)自查這樣的一個(gè)政策規(guī)定？這是黨中央國(guó)務(wù)院從保護(hù)干部、相信干部的角度出發(fā)而出臺(tái)的一項(xiàng)重大舉措。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深入開展小金庫治理工作的意見明確規(guī)定，本次小金庫治理的一個(gè)基本原則是依法依據(jù)、寬嚴(yán)相濟(jì)，明確規(guī)定對(duì)自查發(fā)現(xiàn)的問題從輕從寬處理，凡自查認(rèn)真、糾正及時(shí)的，對(duì)責(zé)任人單位可從輕、減輕或免予行政處罰，對(duì)有關(guān)責(zé)任人可從輕、減輕或免予處分。依據(jù)會(huì)計(jì)法的規(guī)定，會(huì)計(jì)核算必須真實(shí)、完整，那么對(duì)于不真實(shí)的會(huì)計(jì)核算，比如與虛假經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)列支、虛列支出，或以沒有真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的票據(jù)報(bào)銷費(fèi)用、套取資金的問題我們同樣將其定性為小金庫。通過這樣我們就可以認(rèn)為，定性為小金庫最關(guān)鍵最可行的標(biāo)志就是是否列入符合規(guī)定的單位賬目?jī)?nèi)核算。在現(xiàn)實(shí)生活中我們檢查發(fā)現(xiàn)有一些單位或主管部門將本單位或本部門的資金轉(zhuǎn)移到下屬單位賬戶內(nèi)核算，其支出由上級(jí)單位和主管部門實(shí)際掌握、支配，雖然在下級(jí)單位的會(huì)計(jì)賬目?jī)?nèi)核算了，同樣將此類問題定性為上級(jí)部門或上級(jí)單位的小金庫。小金庫的認(rèn)定同會(huì)計(jì)核算一樣強(qiáng)調(diào)主體。二、如何準(zhǔn)確理解和定性小金庫問題強(qiáng)調(diào)資金資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬戶內(nèi)核算，那么只要是在大賬里面核算，既使是有一些財(cái)務(wù)核算問題，比如說會(huì)計(jì)科目使用不當(dāng)，那也不是小金庫問題，只要是在大賬外，就都是小金庫問題，這是一個(gè)非常重要的標(biāo)志。二、調(diào)研中形成的一致意見通過廣泛深入調(diào)研以及對(duì)小金庫治理方案進(jìn)行深入的研究，形成了幾個(gè)一致性的意見：進(jìn)行小金庫治理非常必要，意義非常重大小金庫治理的難度大?對(duì)小金庫的界定要規(guī)范一些對(duì)小金庫治理一定要嚴(yán)肅處理責(zé)任人，加大責(zé)任追究力度三、此次小金庫治理的特點(diǎn)中央政治局常委會(huì)集體研究討論小金庫治理工作，主要領(lǐng)導(dǎo)先后三次聽取工作匯報(bào)將小金庫治理工作的要求寫進(jìn)中央全會(huì)的決定第一次將小金庫治理工作作為建立健全懲治或預(yù)防腐敗體系2008年至12年綱要及其規(guī)劃的重要舉措中央領(lǐng)導(dǎo)就小金庫治理工作多次作出中國(guó)指示或批示本次小金庫治理工作時(shí)間長(zhǎng)第二章 本次小金庫治理的一些基本特點(diǎn)和政策規(guī)定?一、本次小金庫治理中關(guān)于小金庫的定義1995年清理檢查小金庫時(shí)，小金庫的定義是違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其有關(guān)規(guī)定，侵占國(guó)家或單位收入，未列入本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理私存私放的各項(xiàng)資金。2006年底，安徽的一些離退休老領(lǐng)導(dǎo)、老干部給中央領(lǐng)導(dǎo)寫了一封信，就我國(guó)的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗問題提出了十一條建議，其中有一條就是建議中央要清理小金庫。對(duì)一萬多戶企業(yè)和單位進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)130多個(gè)責(zé)任人追究了相關(guān)責(zé)任。1995年，黨中央、國(guó)務(wù)院針對(duì)小金庫問題研究，敗壞黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，各單位私設(shè)小金庫問題較為普遍的現(xiàn)狀，以國(guó)辦發(fā)1995年29號(hào)文件批轉(zhuǎn)財(cái)政部審計(jì)署和人民銀行關(guān)于清理檢查小金庫的通知，在全國(guó)范圍內(nèi)再次開展了比較大