【正文】 單位內(nèi)控重心的變化。十、具體為：財(cái)政部門建立高效的資金管理制度和相應(yīng)的崗位責(zé)任制；預(yù)算單位建立健全資產(chǎn)管理制度和相應(yīng)的崗位責(zé)任制；代理銀行、政府采購部門建立安全嚴(yán)密的資金支付管理制度及相應(yīng)的崗位責(zé)任制。特別是目前缺乏對(duì)行政事業(yè)單位資金支付風(fēng)險(xiǎn)的制約機(jī)制，情況嚴(yán)重時(shí)還會(huì)影響到國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。但由于我國(guó)預(yù)算單位是由行政和事業(yè)單位組成，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多事業(yè)單位為發(fā)展而進(jìn)行大量的融資，而一些行政單位為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展挺而違規(guī)地為本部門或本行業(yè)或某一項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保。在預(yù)算資金支出的管理過程中，預(yù)算單位對(duì)資金的控制權(quán)被削弱，改變了過去由各預(yù)算單位自行批準(zhǔn)并使用的資金支配方式，代之以財(cái)政部門通過結(jié)算中心的“財(cái)政零余額賬戶”對(duì)預(yù)算資金實(shí)施事前、事中、事后的全方位監(jiān)控，預(yù)算資金支出的審批權(quán)、控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)高度集中于財(cái)政部門，避免資金被層層截留、擠占、挪用的現(xiàn)象發(fā)生。國(guó)庫集中支付會(huì)計(jì)核算中心定期根據(jù)各預(yù)算單位用款申請(qǐng)，按批準(zhǔn)的預(yù)算結(jié)合政府采購的實(shí)際情況，直接將資金支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)者，也即預(yù)算單位的人員經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門通過各預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的工資專戶以工資存折方式直接向職工支付；預(yù)算單位的小額零星支出通過財(cái)政核算中心的財(cái)政零余額賬戶支付，沖減當(dāng)月的“零余額賬戶用款額度”；而對(duì)于預(yù)算單位的專項(xiàng)支出按照預(yù)算指標(biāo)通過財(cái)政核算中心的“財(cái)政零余額賬戶一政府采購部門一商品供應(yīng)商或勞務(wù)供應(yīng)者”直接支付。（三）資金運(yùn)作的改變。（2）預(yù)算單位需要支付現(xiàn)金時(shí)，可按照規(guī)定從預(yù)算單位零余額賬戶提取。（2）如果是直接支付，則需要在每月15日前上報(bào)直接支付申請(qǐng)。（二）用款計(jì)劃批準(zhǔn)后的執(zhí)行（1）如果是授權(quán)支付，則可在額度內(nèi)自行支付資金。發(fā)生預(yù)算追加時(shí)，在收到文件并由省財(cái)政將指標(biāo)上網(wǎng)以后，由各單位編制調(diào)整用款計(jì)劃，于每月20日前，通過網(wǎng)絡(luò)報(bào)送主管部門審核。項(xiàng)目支出月度用款計(jì)劃于上一月度20日前（遇節(jié)假日順延），通過網(wǎng)絡(luò)報(bào)送主管部門。各預(yù)算單位在編制基本支出中的工資用款計(jì)劃時(shí)，要足額保障，不能留下缺口，全年分月用款計(jì)劃集中編制在1月份，年終如有結(jié)余可進(jìn)行計(jì)劃調(diào)整?；局С鲈露扔每钣?jì)劃于上一12月20日前（遇節(jié)假日順延），通過網(wǎng)絡(luò)報(bào)送主管部門。各預(yù)算單位通過錄入員編制分月用款計(jì)劃→審核員審核→自動(dòng)上報(bào)到一級(jí)主管部門，各單位實(shí)行無紙化報(bào)送，由主管部門按基層單位分預(yù)算科目列表匯總報(bào)送用款計(jì)劃匯總表。八、財(cái)政國(guó)庫管理制度改革資金支付管理辦法（一）財(cái)政性資金分月用款計(jì)劃編報(bào)的原則預(yù)算單位依據(jù)預(yù)算批復(fù)數(shù)，按要求編制本單位資金分月用款計(jì)劃。在收到預(yù)算單位的支付指令時(shí)，對(duì)支付結(jié)算票據(jù)及所附《財(cái)政授權(quán)支付額度憑證》審驗(yàn)后，通過預(yù)算單位零余額賬戶及時(shí)辦理資金支付，并與國(guó)庫單一賬戶進(jìn)行資金結(jié)算。在支用時(shí)，填寫統(tǒng)一印刷的《財(cái)政授權(quán)支付額度憑證》，與銀行支票等結(jié)算票據(jù)一并送交代理銀行辦理支付。（2）代理銀行在收到財(cái)政部門下達(dá)的《財(cái)政授權(quán)支付額度通知單》，及時(shí)向預(yù)算單位送發(fā)《財(cái)政授權(quán)支付額度到賬通知單》。財(cái)政授權(quán)支付是指預(yù)算單位按照財(cái)政單位的授權(quán)，向代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行根據(jù)支付指令，在財(cái)政部門批準(zhǔn)的用款額度內(nèi)通過國(guó)庫單一賬戶體系將資金直接支付到用款人賬戶。按規(guī)定時(shí)間向財(cái)政集中支付中心報(bào)送財(cái)政直接支付旬（月）報(bào)表。同時(shí)簽發(fā)《財(cái)政直接支付清算額度通知單》，經(jīng)財(cái)政局國(guó)庫科簽章后送人民銀行清算。財(cái)政直接支付的程序?yàn)椋海?）預(yù)算單位根據(jù)批復(fù)的分月用款計(jì)劃，填制《財(cái)政直接支付申請(qǐng)書》報(bào)送財(cái)政集中支付中心。在國(guó)庫集中支付制度下，財(cái)政資金的支付實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。預(yù)算單位零余額賬戶：是指用于記錄、核算財(cái)政授權(quán)支付方式的財(cái)政資金使用的賬戶，可以辦理轉(zhuǎn)賬、電匯和提取現(xiàn)金等結(jié)算業(yè)務(wù)，可以向本單位賬戶劃撥工會(huì)經(jīng)費(fèi)、住房資金，但不可以向本級(jí)、上級(jí)或下級(jí)劃撥其他經(jīng)費(fèi)。具體賬戶簡(jiǎn)介：國(guó)庫單一賬戶體系是由財(cái)政部門管理的、以國(guó)庫單一賬戶為核心的、全面反映財(cái)政性資金收付的各類賬戶的總稱。因?yàn)榇藭r(shí)支出部門只需將所需商品和勞務(wù)的規(guī)格和數(shù)量告知政府采購機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的招標(biāo)事宜，因而切斷了支出部門與供貨商之間的聯(lián)系渠道。但是，僅有集中支付制度還不足以保證政府支出的絕對(duì)合理性、合法性和安全性，因?yàn)樗鼰o法徹底排除由于利益驅(qū)動(dòng)而使支出部門與供貨商勾結(jié)起來共同侵吞財(cái)政資金的可能性，不能根本杜絕腐敗現(xiàn)象。這是國(guó)庫集中支付體系順利進(jìn)行的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（四）國(guó)庫集中支付以嚴(yán)格的監(jiān)督管理和控制體系為重要保障完善責(zé)任制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督是有效發(fā)揮國(guó)庫職能的重要保障。（三）國(guó)庫集中支付以建立國(guó)庫單一賬戶體系為核心內(nèi)容國(guó)庫單一賬戶體系主要由以下部分組成：財(cái)政部門在中國(guó)人民銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映納入預(yù)算管理的政府資金的國(guó)庫單一賬戶；財(cái)政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)的用于預(yù)算資金的日常支付和國(guó)庫單一賬戶清算的零余額賬戶；財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映預(yù)算外資金使用情況的預(yù)算外資金賬戶；用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出的小額現(xiàn)金賬戶；經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部批準(zhǔn)開設(shè)的特設(shè)賬戶。預(yù)算編制只有采取部門預(yù)算的方法，國(guó)庫集中支付才能付諸實(shí)施，因?yàn)榧兄Ц吨葡碌姆诸愘~戶本身就是按政府各支出部門設(shè)置的，各支出部門必須嚴(yán)格按照編制好的部門預(yù)算來確定用款項(xiàng)目和用款時(shí)間，并通過單一賬戶進(jìn)行資金劃撥，這有利于預(yù)算的執(zhí)行操作，防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預(yù)算審查和監(jiān)督。因此，明確政府職能和各級(jí)政府的職權(quán)范圍是實(shí)行國(guó)庫集中支付制度的基礎(chǔ)和前提。國(guó)庫集中支付制度要求各級(jí)政府支出部門根據(jù)年初預(yù)算合理確定所需購買的商品和勞務(wù)或者它們所需調(diào)撥的資金數(shù)額，而制定預(yù)算計(jì)劃本質(zhì)上就是決定政府的支出安排。（六）提高了資金到位速度實(shí)行國(guó)庫集中支付制度后，對(duì)各預(yù)算單位來說，省去了國(guó)庫向單位撥款程序，國(guó)庫批準(zhǔn)單位用款計(jì)劃后，直接通過電子網(wǎng)絡(luò)傳送到會(huì)計(jì)中心，會(huì)計(jì)中心收到用款計(jì)劃，單位即可使用資金，可提前資金到位時(shí)間3—5天。（五）有效防止了對(duì)財(cái)政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗實(shí)行國(guó)庫集中支付后，所有財(cái)政資金不再預(yù)撥到預(yù)算單位賬戶，在預(yù)算執(zhí)行前就對(duì)其進(jìn)行審核，結(jié)余都以指標(biāo)體現(xiàn)，所以擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能性大大降低，特別是截留財(cái)政資金已不可能。財(cái)政部門和中央銀行無法全面了解整個(gè)財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，給財(cái)政預(yù)算編制等工作帶來一定困難，甚至造成資金的浪費(fèi)。（四）真實(shí)反映了財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)，使財(cái)政部門對(duì)財(cái)經(jīng)形勢(shì)做出及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷按現(xiàn)行總預(yù)算會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，財(cái)政資金的支出數(shù)以財(cái)政撥款數(shù)列報(bào)支出。（三）強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，推進(jìn)了部門預(yù)算改革步伐過去是將資金直接撥入預(yù)算單位銀行賬戶，而單位是否按既定的預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行進(jìn)度如何，只能在事后檢查監(jiān)督，容易形成預(yù)算和執(zhí)行兩張皮。其次，由過去向多個(gè)戶頭撥款變?yōu)橄蛞粋€(gè)戶頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本。實(shí)行國(guó)庫集中支付后，實(shí)現(xiàn)了單位用款計(jì)劃與資金撥付相分離，使單位形成的結(jié)余體現(xiàn)為用款計(jì)劃指標(biāo)結(jié)余，而實(shí)際資金結(jié)余卻在國(guó)庫或國(guó)庫集中支付專戶。建立國(guó)庫集中支付制度，就是由國(guó)庫對(duì)所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金均進(jìn)行集中管理，統(tǒng)一收支。這樣做的弊端之一是上級(jí)單位截流財(cái)政資金的現(xiàn)象在中國(guó)極為普遍。實(shí)行“分散支付”的國(guó)庫管理制度、財(cái)政性資金繳庫和撥付，主要通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行。由此，預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)無法提供及時(shí)、全面和可靠的財(cái)政信息，尤其是財(cái)政支出方面的信息，從而滿足財(cái)政預(yù)算管理、決策和宏觀調(diào)控的需要。盡管從形式上看，我國(guó)有一個(gè)由總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)構(gòu)成的較為完整的預(yù)算會(huì)計(jì)體系，然而該系統(tǒng)無法適時(shí)為核心部門———財(cái)政、預(yù)算、國(guó)庫部門提供預(yù)算單位發(fā)生的大量財(cái)政交易信息，因此無法履行財(cái)政監(jiān)督、預(yù)算評(píng)估和其他重要的財(cái)政管理職能。財(cái)政資金運(yùn)行的信息反饋遲緩，支付過程不透明，支出信息只能事后只能經(jīng)過層層匯總后得來、難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)。由于各單位資金都有逐漸支付的過程，預(yù)算資金按期撥付，在各單位分散保存的情況下，必然會(huì)使大量財(cái)政資金分散在各單位形成大量財(cái)政資金沉淀，并在銀行低息存儲(chǔ)。財(cái)政部門只能依賴各支出部門的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查監(jiān)督，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀(jì)違法行為。由于預(yù)算單位重復(fù)和分散設(shè)置帳戶，財(cái)政資金流經(jīng)環(huán)節(jié)過多，對(duì)財(cái)政資金的使用缺乏全過程有效的監(jiān)督。實(shí)行國(guó)庫集中支付制度，建立國(guó)庫支付中心、會(huì)計(jì)核算中心，政府采購部門有機(jī)結(jié)合的支付體系，確立預(yù)算審核、資金支付、監(jiān)督管理為一體的預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制。實(shí)行國(guó)庫集中支付制度的主要控制目標(biāo)和依據(jù)是財(cái)政預(yù)算指標(biāo)，沒有功能強(qiáng)大、快速的財(cái)政預(yù)算管理和信息反饋系統(tǒng)是無法實(shí)現(xiàn)的。國(guó)庫資金分散支付制度下，財(cái)政資金撥付是由單位按照預(yù)算級(jí)次層層上報(bào)用款計(jì)劃，再由財(cái)政按下達(dá)的預(yù)算，將資金從國(guó)庫撥付到一級(jí)單位，一級(jí)單位按照預(yù)算級(jí)次層層下?lián)艿交鶎訂挝?，基層單位再根?jù)有關(guān)規(guī)定及業(yè)務(wù)需要，購買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)，形成財(cái)政資金實(shí)際支出。二、國(guó)庫集中支付制度的涵義需要從以下幾個(gè)方面去認(rèn)識(shí)：（一）國(guó)庫集中支付制度是國(guó)庫集中收付制度的組成部分。財(cái)政授權(quán)支付是根據(jù)部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定的資金用途和用款進(jìn)度，由預(yù)算單位自行開出支付令將資金支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。按照這種資金管理方式，政府財(cái)政資金支付都在國(guó)庫單一賬戶體系下統(tǒng)一進(jìn)行，財(cái)政預(yù)算部門還要在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，并為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，通過零余額賬戶，對(duì)政府財(cái)政資金采取財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商。[9]薛萃主編：《國(guó)家財(cái)政國(guó)庫集中支付與管理制度改革實(shí)用手冊(cè)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，[10]同上，第392頁。[8]財(cái)政部國(guó)庫司2002年主編的“全國(guó)財(cái)政國(guó)庫管理制度改革工作會(huì)議”，第467頁。[6]楊萍、靳萬軍和竇清紅主編：《財(cái)政法新論》，法律出版社2000年版，第49頁。[4]薛萃主編：《國(guó)家財(cái)政國(guó)庫集中支付與管理制度改革實(shí)用手冊(cè)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，第4頁。[2]潘靜成、劉文華主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第51頁。在其法律化之后，可以使我國(guó)的財(cái)政資金的支付程序有法可依，使國(guó)庫集中支付按照法定的程序進(jìn)行運(yùn)作，同時(shí)也可以從法律的地位防止財(cái)政資金的濫用和腐敗的產(chǎn)生。以上我們論述了國(guó)庫集中支付法的立法的必要性，提出了構(gòu)建國(guó)庫集中支付法的基本內(nèi)容。如可以通過向其上級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議要求其支付，對(duì)復(fù)議不服的可以再向法院提起行政訴訟。其不支付或延遲支付就是一種不履行職責(zé)，或者說是一種行政的不作為。其次，其也可以直接以財(cái)政部門為被告向法院起訴，要求其支付。具體來說。對(duì)于該種情況，預(yù)算單位可以向該財(cái)政部門申請(qǐng)復(fù)議一次，對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的其還可以向該財(cái)政部門的同級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)核一次或向該財(cái)政部門的上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)復(fù)核一次，或者不向該財(cái)政部門復(fù)議而直接向其上級(jí)財(cái)政部門或同級(jí)人民政府復(fù)核一次；從支付對(duì)象的商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者的角度規(guī)定的救濟(jì)程序。綜合國(guó)庫集中支付法的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面設(shè)置救濟(jì)程序：從預(yù)算單位的角度規(guī)定的救濟(jì)程序。（四）救濟(jì)程序沒有任何救濟(jì)途徑的權(quán)利，不是真正的權(quán)利。要求財(cái)政部門必須定期向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告支付情況，同時(shí)也要定期或不定期的把支付情況全部?jī)?nèi)容通過媒體向社會(huì)公布，這也是國(guó)庫集中支付法的公開性原則的要求。因此由于內(nèi)部監(jiān)督的這個(gè)不可克服的缺陷，必須同時(shí)建立一個(gè)外部監(jiān)督機(jī)制來制約支付部門的權(quán)力。雖然內(nèi)部監(jiān)督有以上優(yōu)點(diǎn)，但其也有自身不可克服的缺點(diǎn)。對(duì)于接到監(jiān)督部門的通知拒不改正的，也不申請(qǐng)復(fù)核的，監(jiān)督部門有權(quán)直接對(duì)該支付部門的負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員進(jìn)行處分，或者有權(quán)向相關(guān)部門提出處分建議。比如，當(dāng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)財(cái)政支付部門在資金的支付中存在非法支付或非法不支付的情況，其有權(quán)以通知的方式要求支付部門限期改正，支付部門在接到通知后必須改正。直接性是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以不經(jīng)任何人和部門而直接向支付部門行使監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)和處分權(quán)；快速性是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)支付部門的違法行為時(shí)可以立即要求其改正，無須再向上級(jí)或提請(qǐng)其他機(jī)關(guān)處理，這樣可以大大提高監(jiān)督權(quán)行使的速度；高效性是指內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人一般是財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)人員，所以一旦內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出監(jiān)督意見支付部門就會(huì)接受，不會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行難的問題。亦即充分發(fā)揮財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)國(guó)庫集中支付進(jìn)行監(jiān)督。一方面，對(duì)集中支付進(jìn)行監(jiān)督可以最大化地發(fā)揮集中支付制度的功能，使之有利于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，在國(guó)庫集中支付法中構(gòu)建一個(gè)完善的監(jiān)督程序，使國(guó)家能夠依法辦事也有利于我國(guó)法治建設(shè)。在代理銀行完成支付之后，其必須把支付情況向委托其支付的財(cái)政部門報(bào)告和移交相關(guān)資料。對(duì)于預(yù)算部門提出的申請(qǐng)，必須由預(yù)算支付的財(cái)政部門依法獨(dú)立進(jìn)行審核批準(zhǔn)，其他任何機(jī)關(guān)不得干涉；（3）集中支付的支付程序。借鑒國(guó)外做法并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)國(guó)庫集中支付程序可以作如下設(shè)置：（1）集中支付的啟動(dòng)程序。[[10]從以上國(guó)外的支付程序可以看出，首先，國(guó)庫集中支付是財(cái)政部門與商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者發(fā)生的支付關(guān)系，而預(yù)算單位只是集中支付程序的發(fā)動(dòng)者，不是支付者；其次，形式上其是由財(cái)政部門的代理銀行與商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者發(fā)生的支付關(guān)系，而不是由支付者財(cái)政部門直接把資金交付給商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者。二級(jí)以下預(yù)算單位用款時(shí)，向國(guó)庫部提出支付申請(qǐng)，國(guó)庫部審核后，通知國(guó)庫收支代理銀行支付資金，國(guó)庫收支代理銀行通過預(yù)算單位開立的過渡性賬戶墊付，將資金劃撥到商品或勞務(wù)供應(yīng)者的開戶銀行。不同級(jí)別的預(yù)算支出單位，具體的資金清算方式不同。預(yù)算單位在年初要向國(guó)庫部提交資金使用計(jì)劃，國(guó)庫部根據(jù)資金狀況審核批準(zhǔn)使用現(xiàn)額。具體程序可歸納為四個(gè)過程：一是由支出部門簽訂購買商品或支付勞務(wù)合同；二是由支付部門審核供應(yīng)商的發(fā)票，計(jì)算國(guó)庫實(shí)際應(yīng)支付的資金數(shù)額；三是支出部門附上相關(guān)的憑證提出支付指令，由財(cái)政部派駐部門的公共會(huì)計(jì)師審核簽發(fā)支付令；四是出納署通過銀行清算系統(tǒng)將資金由國(guó)庫單一賬戶實(shí)際支付給供應(yīng)商或勞務(wù)提供者。從國(guó)外來看，不少國(guó)家就國(guó)庫集中支付的程序作了非常明確的規(guī)定。這種混亂的支付程序制度造成了我國(guó)財(cái)政支付的效率低下，不合理支付和奢侈現(xiàn)象層出不窮。目前