【正文】 的行政復(fù)議申請(qǐng)并未超過(guò)法定復(fù)議申請(qǐng)期限。再如案例一中，由于實(shí)務(wù)部門對(duì)撤銷土地證的行為是否屬于復(fù)議前置認(rèn)識(shí)不同，導(dǎo)致申請(qǐng)人不僅因?yàn)槌^(guò)復(fù)議申請(qǐng)期限喪失了行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)，同時(shí)也因?yàn)榉ㄔ簩?duì)復(fù)議前置的認(rèn)識(shí)分歧喪失行政訴訟的救濟(jì)權(quán)，這顯然是不合理的。 （四）理論與實(shí)務(wù)部門對(duì)復(fù)議前置范圍、具體適用認(rèn)識(shí)不一，導(dǎo)致實(shí)踐中相對(duì)人為更好地選擇救濟(jì)途徑及時(shí)保護(hù)自身合法權(quán)益，歷盡艱難，幾經(jīng)折騰，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，甚至導(dǎo)致申請(qǐng)人的申請(qǐng)超過(guò)申請(qǐng)時(shí)限，嚴(yán)重影響了申請(qǐng)人的利益。而行政復(fù)議居高不下的維持率也使復(fù)議前置降低成本的愿望落空，使相對(duì)人被迫多走了一道甚至數(shù)道程序（案例中的情況足可佐證），與其如此，不如將行政復(fù)議的選擇權(quán)交給相對(duì)人。 （二）復(fù)議前置在很多情況下不但不能實(shí)現(xiàn)降低爭(zhēng)議解決成本的目的，反而會(huì)給相對(duì)人造成更大的訟累。賦予相對(duì)人行政復(fù)議和行政訴訟選擇權(quán)，同樣也會(huì)實(shí)現(xiàn)復(fù)議前置制度所期望的目的。立法者應(yīng)當(dāng)相信相對(duì)人為了維護(hù)其私人利益完全能夠作出理智的選擇。筆者認(rèn)為，復(fù)議前置制度存在的主要弊端有： （一）剝奪了行政相對(duì)人在行政爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)選擇救濟(jì)方式的權(quán)利，提高了行政訴訟救濟(jì)的門檻。四是有利于減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)，“確立行政復(fù)議先行處理原則，可以使大量的這些行政案件解決于行政復(fù)議程序之中，可以減輕法院行政審判的壓力，使法院可以集中精力審理經(jīng)過(guò)復(fù)議仍解決不了的行政爭(zhēng)議案件。二是有利于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤，使行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為得到進(jìn)一步規(guī)范。由于行政復(fù)議本身具有高效、便捷、低成本等優(yōu)勢(shì)，如果行政相對(duì)人首先通過(guò)行政復(fù)議程序可以解決行政爭(zhēng)議，就能夠更加高效地保護(hù)自己的合法權(quán)益，也可以“避免司法程序不必要和不合適宜地干預(yù)行政程序。 二、行政復(fù)議前置制度利弊分析?！盵3]這也與《土地管理法》相關(guān)規(guī)定的精神相吻合，該法第十六條第三款就明確規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。由此可見，《土地管理法》第十六條規(guī)定的縣級(jí)以上人民政府針對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議所作出的行政處理決定，屬于行政裁決行為，不屬于復(fù)議前置。因此，案例二中p市政府頒發(fā)國(guó)有土地使用證的行為，屬于行政確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置。由此可見，政府頒發(fā)土地使用證的行為是確認(rèn)土地使用權(quán)的外在表現(xiàn)形式，屬于土地行政確認(rèn)行為，不具有行政許可性質(zhì)，依法屬于復(fù)議前置情形。行政確認(rèn)與行政許可的區(qū)別在于：一是對(duì)象不同，行政確認(rèn)主要是確認(rèn)行政相對(duì)人的法律地位、權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律事實(shí)等，行政許可則是使行政相對(duì)人獲得進(jìn)行某種行為的權(quán)利，主要是指賦權(quán)性的行為；二是法律效果不同，行政確認(rèn)是對(duì)既定的身份、能力、權(quán)利、事實(shí)的確定和認(rèn)可，其法律效果具有前溯力；而行政許可則是允許被許可人今后可以進(jìn)行某種對(duì)一般人禁止或者限制的行為，其法律后果具有后及性，沒(méi)有前溯性。因此，上述兩種觀點(diǎn)均有失偏頗，混淆了行政確認(rèn)、行政許可、行政裁決三者的關(guān)系。 筆者認(rèn)為，根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定以及最高人民法院的批復(fù)，只有自然資源權(quán)屬行政確認(rèn)案件，才屬于復(fù)議前置范圍，而自然資源權(quán)屬行政許可、行政裁決等行為，均不應(yīng)適用復(fù)議前置。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議前置的情形。其理由：2005年2月24日，最高人民法院行政審判庭就XX省高級(jí)人民法院報(bào)送的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)土地、礦藏等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)具體行政行為的請(qǐng)示》所作出的答復(fù)（2005行他字第4號(hào)）認(rèn)為，最高人民法院法釋[2003]5號(hào)批復(fù)中的“確認(rèn)”，是指當(dāng)事人對(duì)自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議后，行政機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所作的確權(quán)決定。因此，縣級(jí)以上人民政府針對(duì)土地所有權(quán)或使用權(quán)爭(zhēng)議所作出的處理決定也是一種土地確權(quán)行為，屬于行政確認(rèn)。第二種是因土地權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議，由行政機(jī)關(guān)進(jìn) 行處理并確認(rèn)權(quán)屬的行為。即由行政機(jī)關(guān)依法直接或依當(dāng)事人申請(qǐng)確權(quán)的行為，如《土地管理法》第 八條規(guī)定：土地所有權(quán)，除由法律規(guī)定為集體所有的農(nóng)村土地或XX縣區(qū)土地、宅基地、自留山之外，均為國(guó)家所有；第十一條規(guī)定：土地的所有權(quán)和使用權(quán)由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)。 一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地登記發(fā)證行為與縣級(jí)以上人民政府對(duì)土地所有權(quán)或使用權(quán)爭(zhēng)議的處理決定，均屬于土地行政確認(rèn)行為，依法應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置。最高人民法院《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（法釋〔2003〕5號(hào)）批復(fù)作了進(jìn)一步明確：“根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對(duì)涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定。 一、土地登記發(fā)證行為。p市政府不服上訴，二審法院以“本案應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議”為由，裁定撤銷一審判決，駁回s公司的起訴。2003年12月19日，某省p市政府作出《關(guān)于撤銷s公司p國(guó)用[1995]字第9301158號(hào)〈國(guó)有土地使用證〉的決定》，2004年2月11日，p市政府將p國(guó)用[1995]字第9301158號(hào)《國(guó)有土地使用證》項(xiàng)下的爭(zhēng)議土地給y公司頒發(fā)了p國(guó)用（2005）字第c20050148號(hào)《國(guó)有土地使用證》。為此，s公司于2007年1月19日收到二審判決書后立即向某省政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷309號(hào)決定。因送達(dá)問(wèn)題，2005年12月1日s公司才得知309號(hào)決定，于2006年2月25日立即向法院提起行政訴訟，一審法院以程序違法為由判決撤銷309號(hào)決定。s公司不服向法院提起行政訴訟，一審法院判決撤銷69號(hào)決定，p市政府不服上訴，二審法院作出判決，認(rèn)定69號(hào)決定屬適用法規(guī)不當(dāng)，撤銷一審判決，撤銷69號(hào)決定，責(zé)令p市政府重新作出具體行政行為。 案例一。同時(shí)，復(fù)議前置制度存在的理論依據(jù)和在實(shí)踐中發(fā)揮的作用也存在著諸多值得質(zhì)疑之處?！盵2] 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，賦予當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟的選擇權(quán)是一般原則，而強(qiáng)制的行政復(fù)議前置則是例外情況?！耙虼耍?、法人或者其他組織在法定復(fù)議期間內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)議或者在復(fù)議期間，都不能向人民法院提起行政訴訟，只有等到復(fù)議決定作出后或者復(fù)議期滿后才能起訴。行政復(fù)議前置制度問(wèn)題探討行政復(fù)議與行政訴訟是我國(guó)目前行政救濟(jì)和化解行政爭(zhēng)議的主要途徑，復(fù)議前置涉及行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系問(wèn)題?！钡谌畻l第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！?dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。 二、土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政訴訟案件復(fù)議前置的相關(guān)規(guī)定 《中華人民共和國(guó)土地管理法 》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》以及最高人民法院司法解釋都有關(guān)于土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政訴訟案件復(fù)議前置問(wèn)題的相關(guān)規(guī)定。[①]而且《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，人民法院判決行政訴訟案件時(shí)僅能予以撤銷、部分撤銷或責(zé)令重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯示公正的可以變更；確立行政復(fù)議前置原則，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)從行政行為合法性和合理性兩個(gè)方面對(duì)行政案件進(jìn)行審查，便于查明事實(shí)，分清是非，快速、便捷、徹底地解決土地糾紛，減少了當(dāng)事人的訴累，便于提高行政效率，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。適用行政復(fù)議前置的可訴具體行政行為特別是土地行政行為屬于典型的行使國(guó)家強(qiáng)制力的行政職權(quán)行為，專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、權(quán)屬?gòu)?fù)雜，需要專門的土地管理知識(shí)和豐富的基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。學(xué)術(shù)界有觀點(diǎn)對(duì)行政復(fù)議前置程序的價(jià)值提出置疑，認(rèn)為行政復(fù)議前置程序不僅侵害行政相對(duì)人的訴愿自由，行政機(jī)關(guān)本身所存在的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系也可能影響行政復(fù)議案件審理結(jié)果的公正性，無(wú)形中增加了行政相對(duì)人在時(shí)間和精力上的投入，不利于糾紛的迅速解決。行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的救濟(jì)途徑，屬于行政監(jiān)督的一種類型，具有“準(zhǔn)司法權(quán)”性質(zhì)；行政訴訟是一種司法救濟(jì)途徑，屬于司法監(jiān)督的一種。司法實(shí)踐中，因土地使用權(quán)和所有權(quán)爭(zhēng)議引發(fā)的行政訴訟案件適用行政復(fù)議前置問(wèn)題是關(guān)系訴訟結(jié)果的重要因素，政府頒發(fā)土地所有權(quán)證或者使用權(quán)證的行為及政府對(duì)土地所有權(quán)證或使用權(quán)證的處理行為哪些應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議前置也是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，本文就此問(wèn)題展開探討。 關(guān)鍵詞：土地所有權(quán)；土地使用權(quán)；復(fù)議前置；行政確認(rèn)；行政裁決 行政復(fù)議前置，是指行政相對(duì)人對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)應(yīng)當(dāng)選擇先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，經(jīng)過(guò)復(fù)議后仍不服復(fù)議決定的，才可以向人民法院提起行政訴訟。政府對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)證的處理，則需視不同情況而確定：若涉及對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用）等具體行政行為，行政相對(duì)人如果不服可以選擇直接提起行政復(fù)議或行政訴訟；若涉及對(duì)土地所有權(quán)或使用權(quán)證的行政裁決行為，行政相對(duì)人需經(jīng)復(fù)議前置程序后方能提起行政訴訟。因此，政府頒發(fā)土地所有權(quán)證或者使用權(quán)證的行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人所持有的土地所有權(quán)或使用權(quán)這一客觀事實(shí)的依法確認(rèn)，屬于行政確認(rèn)。 四、結(jié)論 綜上所述，土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政訴訟案件復(fù)議前置適用于行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)客觀取得權(quán)屬的土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政裁決行為不服向人民法院提