【正文】 73號）、《青海省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快流通業(yè)發(fā)展的意見》（青政〔 2023〕 61號）等文件中旅游業(yè)均被作為聯(lián)動產(chǎn)業(yè)與其自身產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展。各地出臺的加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文件中，基本上都提到將旅游業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)結(jié)合。旅游業(yè)成為解決農(nóng)村剩余勞動力，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的突破口。 ? 《吉林省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)圖們江區(qū)域開放開發(fā)的意見》（吉政發(fā)〔 2023〕 6號）中提出“以通道建設(shè)和擴(kuò)大物流為突破口，改善通關(guān)環(huán)境，擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)往來，促進(jìn)旅游發(fā)展 ,逐步形成具有物流集散、加工貿(mào)易和商貿(mào)旅游等功能的新型開放開發(fā)區(qū)域”。圖們江、北部灣、長株潭城市群等區(qū)域規(guī)劃中，旅游業(yè)是邊境貿(mào)易的重要組成。 《山東省人民政府關(guān)于搞活流通擴(kuò)大消費促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》（魯政發(fā)〔 2023〕13號）、《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于搞活流通擴(kuò)大消費的意見》（黔府辦發(fā) 〔 2023〕 48號）、《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于搞活流通擴(kuò)大消費的實施意見》（皖政辦〔 2023〕 22號）、《關(guān)于進(jìn)一步加大投資力度擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的若干意見》（粵府〔 2023〕 98號）等等，均將旅游業(yè)作為新的消費熱點來重點推動。 山西單獨出臺《省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山西省擴(kuò)大旅游消費金秋行動方案的通知》（晉政辦發(fā)〔 2023〕 106號），對如何通過擴(kuò)大旅游消費提出行動方案。 旅游業(yè)在各省擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)中發(fā)揮重要作用 由于受全球性金融危機(jī)的影響，各地經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展速度放緩，失業(yè)人口增加，旅游業(yè)被放在了重要的位置，成為各地擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)的重要途徑。 在各省出臺的加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的意見中，旅游業(yè)是其中重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。 20232023年間，福建、河南、吉林、浙江、陜西、山東、海南等省紛紛出臺進(jìn)一步推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見。各地密集出臺的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策是對國家旅游產(chǎn)業(yè)政策的有力實踐，形成強(qiáng)力支撐。 三、各省政府系列文件為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)力支撐 從各省省府及其辦公廳發(fā)布的文件內(nèi)容看，旅游業(yè)在省域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的地位越來越突出，旅游業(yè)已經(jīng)初步成為各區(qū)域發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)，在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)中扮演重要角色?！兑庖姟分赋?，要“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，扶持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，拓展農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)空間。這是國務(wù)院第一次在 1號文件中提出農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)融合發(fā)展的問題。 旅游業(yè)在 1號文件中地位不斷提升，經(jīng)濟(jì)社會功能凸顯。 圍繞小康社會建設(shè)目標(biāo)和消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的要求，大力發(fā)展旅游、文化、體育和休閑娛樂等服務(wù)業(yè)，優(yōu)化服務(wù)消費結(jié)構(gòu)，豐富人民群眾精神文化生活”?！秶鴦?wù)院關(guān)于 2023年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》（國發(fā) [2023]1號）中旅游業(yè)的地位逐漸凸顯。允許境外國際郵輪公司在上海注冊設(shè)立經(jīng)營性機(jī)構(gòu)，開展經(jīng)批準(zhǔn)的國際航線郵輪服務(wù)業(yè)務(wù)”。國務(wù)院頒布的系列推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文件均提出要與旅游業(yè)發(fā)展相結(jié)合，旅游業(yè)在與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的范圍上越來越寬，產(chǎn)業(yè)邊界不斷擴(kuò)大。 《 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見 》 （ 國發(fā) 〔 2023〕 42號 ） 提出 ， 要 “ 桂林要充分發(fā)揮旅游資源優(yōu)勢 ，打造國際旅游勝地 ， 推進(jìn)機(jī)械 、 汽配 、 橡膠 、 醫(yī)藥 、 特色農(nóng)林產(chǎn)品精深加工等產(chǎn)業(yè)升級換代 ， 進(jìn)一步辦好國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū) ” ,等等 。 建立海峽兩岸旅游合作機(jī)制 ， 共推雙向旅游線路 ， 培育 “ 海峽旅游 ” 品牌 。 依托三峽工程 、 三峽文化和三峽生態(tài)長廊 ， 構(gòu)建長江三峽國際黃金旅游帶 ” 。加強(qiáng)旅游資源保護(hù)和旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 旅游業(yè)深度融入國家重點區(qū)域規(guī)劃，區(qū)域支撐形成 ? 2023年至 2023年期間，國務(wù)院先后發(fā)布關(guān)于四川汶川、重慶、福建、寧夏、長三角、東北地區(qū)、廣西、海南等地的發(fā)展指導(dǎo)意見，意見中均指出要將旅游業(yè)作為區(qū)域重要產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位越來越突出。國發(fā)〔 2023〕 41號明確指出“旅游業(yè)是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)”，要“進(jìn)一步解放思想，深化改革開放，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升發(fā)展質(zhì)量，把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。 旅游業(yè)在拉動內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中發(fā)揮重要作用，戰(zhàn)略性地位確立。 國務(wù)院 41號文件明確旅游產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地位，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展 進(jìn)入“十一五”以來，國務(wù)院對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)消費對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)的方向越來越明顯，旅游業(yè)正是在這一背景下逐漸融入國家戰(zhàn)略。從中長期看，旅游業(yè)是我國國民消費結(jié)構(gòu)升級的重要方向，促進(jìn)就業(yè)的重要領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑。 這些文件充分說明，旅游業(yè)已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略。部分省市還單獨出臺了加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見。 二、旅游業(yè)進(jìn)入國家戰(zhàn)略體系 通過對 20232023年間國務(wù)院及各省出臺的與旅游相關(guān)文件的分析比較 ， 得出結(jié)論 ， 旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略性地位已經(jīng)確立 ，形成了 “ 一個文件引領(lǐng) ， 重點區(qū)域示范 ， 其他產(chǎn)業(yè)政策配套 ， 各省政策支撐 ” 的文件體系 。 ? 2023年至今 ? 以《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》為標(biāo)志，各省市自治區(qū)又涌現(xiàn)了一輪出臺貫徹國務(wù)院文件精神，加快旅游業(yè)發(fā)展《決定》的高潮。在第一階段的 10年中，按照時間順序，先后有陜西、江西、遼寧、吉林、福建、云南、四川、廣東、湖南、新疆 10個省市自治區(qū)發(fā)布了加快旅游業(yè)發(fā)展的《決定》，平均每年出臺 1個。具體時間構(gòu)成： 1985— 1995年階段；1996— 2023年階段； 2023年至今。 ? 總體而言，在《國家旅游法》尚未出臺，《國家旅游產(chǎn)業(yè)政策》尚未頒布的情況下，從1985年陜西省出臺我國地方政府第一個《關(guān)于大力發(fā)展旅游業(yè)的決定》始至今，全國 31個省市自治區(qū)地方政府出臺旅游發(fā)展政策大體經(jīng)歷了三輪，同時也客觀反映了 20年多來地方政府促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展政策體系的演變軌跡。因此，需要及時制定出臺新的旅游產(chǎn)業(yè)政策，升溫旅游業(yè)發(fā)展社會大環(huán)境，有效地促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，增強(qiáng)本地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。 ? 旅游業(yè)對于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加勞動就業(yè)，帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出作用越來越成為地方政府所追求的目標(biāo)。 ? 旅游業(yè)作為綜合性產(chǎn)業(yè)，關(guān)聯(lián)度高，依托性強(qiáng)，協(xié)調(diào)難度大，在發(fā)展的初期階段遇到的“瓶頸”制約因素較多，需要政府的強(qiáng)有力支持和政策傾斜，采取多方面措施消除不利因素，控制消極因素，協(xié)調(diào)各行業(yè)部門利益關(guān)系，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)各要素健康發(fā)展。但是市場機(jī)制也存在自身的缺陷和局限，包括外在性問題，公共產(chǎn)品問題，短期效應(yīng)等問題。其中，政策支持是一項重要而有效的扶持措施。對于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，旅游資源作為中國的普遍優(yōu)勢資源和特色資源，各省市自治區(qū)將旅游業(yè)確立為帶動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)，就成為趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一種普遍選擇。 中國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略實質(zhì)上是一種以經(jīng)濟(jì)高速度增長為主要標(biāo)志的趕超型戰(zhàn)略。 資金投入。 政府來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它手中握有的資源主要有三塊：土地。 （二）主要內(nèi)容 （三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策關(guān)注的主要問題 1. 科學(xué)發(fā)展觀與經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展 、轉(zhuǎn)型及推進(jìn)政策 、制定和實施 產(chǎn)業(yè)規(guī)制 定義：政府或社會為實現(xiàn)某些社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對市場 經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)主體作出的各種直接和間接的具有法律或準(zhǔn)法律約束力的限制、約束、規(guī)范，及由此引發(fā)的政府或社會為督促產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體獲得符合這些限制、約束和規(guī)范而采取的行動和措施。 （二）主要內(nèi)容 促進(jìn)資源和各類生產(chǎn)要素在空間上合理配置。 它 由兩類相輔相成的政策組成： 1） 鼓勵競爭、限制壟斷的競爭促進(jìn)政策 2）促進(jìn)資本集中的政策： 鼓勵專業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的限制過度競爭政策（或政府規(guī)制政策） 產(chǎn)業(yè)組織政策之二 ? 產(chǎn)業(yè)組織政策有用嗎？ ? 有用：成功地彌補了市場失靈 ? 沒用：扭曲了市場的資源配置功能；導(dǎo)致政府規(guī)模膨脹的政府支出的低效率；鼓勵尋租行為；抑制創(chuàng)新，保護(hù)低效率企業(yè)；否定了消費者對產(chǎn)品價格和質(zhì)量的選擇 三、產(chǎn)業(yè)布局政策 （一）含義 它指的是，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理性原則，促進(jìn)不同產(chǎn)業(yè)在地區(qū)之間或不同空間合理化布局的政策。具體表現(xiàn)出來有推進(jìn)規(guī)模增長的購并政策、抑制壟斷的各類政策等。 二、產(chǎn)業(yè)組織政策 （一）含義 又被稱為“公共政策”。事實證明這個前提不存在 ? 另一個前提是中央政府是仁慈的，能夠保證是為公共福利而不是為私利服務(wù)，這個前提也是不存在的。國家提供導(dǎo)向時，說什么干什么。 ? （ 2）赫希曼的關(guān)聯(lián)強(qiáng)度基準(zhǔn)。不但包括技術(shù)的創(chuàng)新，而且包括制度創(chuàng)新。 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的主要內(nèi)容（之二） （可依據(jù) 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇的標(biāo)準(zhǔn)，確定重點扶植的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)部門）： 規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的目標(biāo)、選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)和扶植、對產(chǎn)業(yè)的限制、調(diào)整衰退產(chǎn)業(yè)、保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè) ? 該類產(chǎn)業(yè)政策實施的主要依據(jù)： 1）市場前景（收入效應(yīng)） 2）技術(shù)支撐力（科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、生產(chǎn)率效應(yīng)） 3）關(guān)聯(lián)效應(yīng)（產(chǎn)業(yè)連鎖度、影響度） 4）對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用 5）發(fā)展的基礎(chǔ)條件 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策（之三） ? 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇主體 ? （ 1）以政府為選擇主體： ? 市場發(fā)育不完善 ? 資本短缺； ? 政府代表了全體社會成員的利益，不受制于利益集團(tuán) ? （ 2）以市場為選擇主體： ? “政府失靈”有可能比“市場失靈”更嚴(yán)重； ? 政府對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的傾斜政策干擾了市場機(jī)制的發(fā)揮，使“入選”的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增加了對優(yōu)惠政策的依賴性，導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)的低效率和缺乏競爭力； ? 政府未必代表全社會利益，而是可能受某些利益集團(tuán)影響。 2)重工業(yè)化規(guī)律 ： 工業(yè)化中，重工業(yè)比重上升，輕工業(yè)比重下降。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化選擇，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的靈魂和最終目標(biāo)。這是在 1992年初由鄧小平同志在視察南方時提出的著名論斷。 ? 國際競爭力標(biāo)準(zhǔn) —— 是否有利于增強(qiáng)本國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。 ? 生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn) —— 否有利于生產(chǎn)力水平的提高。但亞洲國家的許多直接干預(yù)和間接誘導(dǎo)政策也采取了法律管制的方式。 ? 扭曲市場機(jī)制的間接誘導(dǎo)：向大企業(yè)、大財團(tuán)傾斜 不扭曲市場機(jī)制的間接誘導(dǎo)：向中小企業(yè)傾斜 （三）法律規(guī)制： 以立法方式來嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)行為、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作程序、政策目標(biāo)與措施。 （二）間接誘導(dǎo)： 主要是指通過提供行政指導(dǎo)、信息服務(wù)、稅收減免、融資支持、財政補貼、關(guān)稅保護(hù)、出口退稅等方式加以引導(dǎo)。 ? 產(chǎn)業(yè)政策雖然可以彌補市場失靈，但同時也有可能造成市場扭曲。 產(chǎn)業(yè)政策作為政府行為敗的可能性 ? 產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功的真正原因是市場競爭中體現(xiàn)的企業(yè)家精神，以及與此相關(guān)的健全的企業(yè)制度。 4. 產(chǎn)業(yè)政策存在失敗可能性。 3. 產(chǎn)業(yè)政策實施需要進(jìn)行投資－收益評價。 2. 產(chǎn)業(yè)政策不是萬能的。 （二）產(chǎn)業(yè)政策的局限性 1. 并非對任何產(chǎn)業(yè)都具同等作用。 4. 增強(qiáng)本國產(chǎn)業(yè)的競爭力 。 3. 實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。 克服發(fā)展瓶頸，聚集資本、實現(xiàn)快速發(fā)展目標(biāo)。 ? —— 資料來源：『韓』安中榮：《現(xiàn)代東亞經(jīng)濟(jì)論》 2023年 產(chǎn)業(yè)政策的作用 （一）產(chǎn)業(yè)政策的積極作用 1. 彌補市場失靈。在國際社會的強(qiáng)力干預(yù)和援助下，韓國經(jīng)濟(jì)的四大支柱金融、財閥、勞資和政府，相繼接受了世界銀行的改革建議，但付出的代價 1使諸多大型企業(yè)的倒閉、近 200家銀行的破產(chǎn)、高失業(yè)率和經(jīng)濟(jì)增長的停滯。 ? 進(jìn)入 90年代，日元的超低利率和中國勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使韓國的大企業(yè)喪失了國際競爭力，企業(yè)沒有及時改變原有的策略，繼續(xù)以規(guī)模擴(kuò)張維持收益，在金融體系僵化和十分脆弱的條件下，過多的引進(jìn)各種國際基金或游資，反而為國際游資的套利行動提供了機(jī)會。 案例：產(chǎn)業(yè)有限、金融從屬型體制的績效與困境 ? 產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的代價是金融從屬或金融體系的改革滯后，長期實施這一戰(zhàn)略，使企業(yè)和銀行患上了嚴(yán)重的“敗德癥”即道德風(fēng)險和軟預(yù)算約束。到 1980年重化工業(yè)的比重從 1970年的 36％，上升到了 51％，相應(yīng)的，重化工業(yè)的出口比例也從不到 20％，迅速增加到 47％，韓國已經(jīng)邁過了工業(yè)化進(jìn)程中最艱險的一道坎，并為幾個東南亞國家所效仿。 ? 為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重化工業(yè)化，政府通過銀行把低息的政策資金分配給相關(guān)企業(yè)，并提供稅收上的優(yōu)惠。進(jìn)入 70年代后，無差別的產(chǎn)業(yè)政策又被重點扶持重型機(jī)械制造、重型化學(xué)工業(yè)的模式所取代，這些產(chǎn)業(yè)的投資回收期較長、投資規(guī)模巨大，特需要進(jìn)入方面的支持，在當(dāng)時條