【正文】 業(yè)管理部門的要求報送有關(guān)附件； ? ⑵對于需要國家發(fā)展改革委或國務(wù)院對招標內(nèi)容進行核準的國家重點建設(shè)項目，應(yīng)附招標的相關(guān)內(nèi)容； ? ⑶對于涉及土地征用和移民安置的項目，應(yīng)附土地征用及移民安置方案； 83 ?⑷在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)或建設(shè)工程會誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的項目，應(yīng)按規(guī)定附有關(guān)部門的地質(zhì)災(zāi)害評估報告。 81 ? 可行性研究報告應(yīng)包括以下內(nèi)容：⑴項目概況；⑵可行性研究的主要依據(jù)；⑶項目需求及目標分析；⑷項目建設(shè)選址；⑸項目建設(shè)方案；⑹外部配套條件；⑺項目實施方案（含實施進度計劃、項目法人組建方案、招標方案、實施代建制方案等）；⑻資源開發(fā)與綜合利用方案；⑼土地利用與移民安置方案；⑽環(huán)境影響評價；⑾投資估算；⑿資金籌措方案；⒀財務(wù)分析；⒁經(jīng)濟影響分析；⒂社會影響分析；⒃風(fēng)險分析；⒄結(jié)論和建議。 ? 對于具有盈利能力的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，往往還需要多個文件作為可行性研究報告的附件。 80 政府資本金注入項目可行性研究報告的編寫 ? 對于采用資本金注入方式進行投資建設(shè)的政府投資項目，往往投資規(guī)模較大，可行性研究報告的編寫內(nèi)容要求較為復(fù)雜。 ?以資本金注入方式投入的政府性資金，要確定出資人代表。比如： ? ①與其他商業(yè)性投資者一樣，按照同股同權(quán)的原則行使股東的決策權(quán)、收益分配權(quán)等，一般適用于投資收益水平較高的項目； ? ②政府完全放棄投資收益權(quán)，僅行使股東參與重大問題決策的權(quán)力，適于收益水平較差的項目； 79 ?③政府有限度地讓渡資本金收益分配權(quán)，如在一定年限、以一定比例放棄，以確保參與項目投資的其他企業(yè)能夠獲得合理的投資回報； ?④政府對部分工程進行投資建設(shè)（如地鐵項目的隧道開挖及軌道鋪設(shè)部分），并行使相應(yīng)的股東權(quán)益，同時將相關(guān)工程租賃給相關(guān)企業(yè)進行運營等等。 ? 根據(jù)投資體制改革要求，各級政府要創(chuàng)造條件，通過引入市場機制，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，以充分發(fā)揮政府投資的效益。政府投入資本金的主要目的就是希望通過企業(yè)化運作的方式，吸引更多的其他投資者參與到具有公益性質(zhì)的項目投資建設(shè)，使具備一定經(jīng)營條件的準公益性項目的投資主體能夠多元化，提升項目進行市場化運作的財務(wù)生存能力。 76 ? 由于政府在市場經(jīng)濟運行體系中的角色定位與一般投資者明顯不同，即使是以資本金的方式注入，政府投入的資金也不應(yīng)該以盈利為目的，不應(yīng)該象商業(yè)性的股東那樣通過資本金的注入來謀求獲得投資回報，并以追求股東價值最大化作為資本金投入的目的。 75 ? 資本金注入方式與直接財政撥款投資、投資補助、財政貼息及主權(quán)信用借款轉(zhuǎn)貸等政府性資金投資項目的顯著區(qū)別在于，政府投入的資金應(yīng)行使相應(yīng)的股東權(quán)益。 三、政府資本金注入項目的審核評價 74 資本金注入項目特點 ? 和政府直接投資項目一樣，采用資本金注入方式的政府投資項目，需要編制項目建議書和可行性研究報告，報送政府審批機關(guān)進行審批。 73 以資本金方式投資的政府投資項目類型 ? ①帶有顯著外部效益，具有明顯公益性特征，具有一定的經(jīng)濟收入但收入不足以彌補投資成本的準公共產(chǎn)品項目，如高速公路、城市道路、學(xué)校教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公有住房、環(huán)境保護等項目； ? ②以鐵路、電信、地鐵、供水、污水處理、垃圾處理、廣播電視等為代表的自然壟斷行業(yè)項目。 ? 對于行政事業(yè)單位辦公業(yè)務(wù)用房項目、政法設(shè)施項目、社會事業(yè)項目和其它相關(guān)項目，在評估論證中要嚴格把握按照國家相關(guān)建設(shè)規(guī)范標準執(zhí)行。 72 ? 評估依據(jù)應(yīng)為符合資質(zhì)要求的工程咨詢機構(gòu)編制的可行性研究報告、規(guī)劃部門的規(guī)劃方案審查意見和相關(guān)部門建設(shè)規(guī)范標準。咨詢評估機構(gòu)應(yīng)對出具的評估論證意見承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。 71 政府直接投資項目可研報告的審查 ? 項目審批機關(guān)在審批可行性研究報告時，應(yīng)審閱有關(guān)法律、法規(guī)和文件規(guī)定應(yīng)提交的相關(guān)附件。 70 政府直接投資項目可行性研究報告的編寫 ? 對于使用政府財政撥款的投資項目，項目單位應(yīng)委托符合資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編制項目建議書和可行性研究報告。 69 ? （ 6）公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、基層政權(quán)和公檢法司設(shè)施等方面的投資，包括黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、政法機關(guān)、人民團體的基礎(chǔ)設(shè)施項目。 ? （ 5）社會保障領(lǐng)域投資。我國城鄉(xiāng)差別由來已久，不僅僅表現(xiàn)在農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民收入的差距上，還表現(xiàn)在農(nóng)村與城鎮(zhèn)生活的各個方面的不平等。 ? 財政撥款教育投資應(yīng)重點投向扶持貧困地區(qū)、邊遠地區(qū)和縣以下農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育，從根本上改善這些地區(qū)中小學(xué)校的辦學(xué)條件，向農(nóng)村義務(wù)教育方面傾斜，重視與基礎(chǔ)教育發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。促進教育水平的提高是提升就業(yè)人口素質(zhì)、適應(yīng)經(jīng)濟全球化、降低失業(yè)率的重要手段。我國生態(tài)和環(huán)境破壞仍在繼續(xù)，水土流失、土地沙化和退化仍在發(fā)展，近海海域污染問題日益突出，城市污染日益嚴重，必須加大資金投入。 66 ? 政府財政撥款主要用于公共性、基礎(chǔ)性和公益性項目的投資，主要包括政權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會公益項目以及沒有直接經(jīng)濟收入的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，重點包括： ? （ 1）國防軍工、基礎(chǔ)郵政、防災(zāi)救災(zāi)、衛(wèi)生防疫、大江大河治理、重大科研計劃、消防、公共博物館和圖書館等提供純公共產(chǎn)品的項目。 ? 但這種方式由于對財政資金無償使用，因此容易引起建設(shè)單位盲目爭項目，爭投資，從而忽視了對投資項目的可行性分析，造成財政資金使用上的低效或無效，同時也會造成投資資金使用上的浪費，不利于使用單位管好用好投資資金，提高財政資金的使用效益。各部門和建設(shè)單位無償使用，財政部門負責(zé)對財政投資的使用進行監(jiān)督管理。 64 政府直接投資的領(lǐng)域 ? 政府直接投資項目，也就是財政性無償撥款項目，應(yīng)為具有公益性質(zhì)的非經(jīng)營性項目。 ?轉(zhuǎn)貸：使用外國政府或者國際金融組織貸款的項目，采用轉(zhuǎn)貸方式的，由政府提供擔(dān)保。采用投資補助方式投資形成的資產(chǎn)，按照有關(guān)規(guī)定由有關(guān)機構(gòu)行使所有人權(quán)利。投資形成的股權(quán)或資產(chǎn)，由國家授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)依法行使出資人權(quán)利。 61 政府投資方式 ?直接投資：對于政府投資占主導(dǎo)地位的公益事業(yè)、政權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，采用直接投資的方式，通過撥款無償投入。 59 政府投資目的 ? 政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，包括加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善環(huán)境條件，促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。 57 政府直接投資和資本金 注入項目的報批和審核 58 一、政府投資概述 ? 政府投資項目是指在中華人民共和國境內(nèi)使用政府性資金投資建設(shè)的各類項目。 ?對未按規(guī)定取得項目審批（核準、備案）、規(guī)劃許可、環(huán)評審批、用地管理等相關(guān)文件的建筑工程項目，建設(shè)行政主管部門不得發(fā)放施工許可證。對于未履行備案手續(xù)或者未予備案的項目，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。 55 ? 各級發(fā)展改革等項目審批（核準、備案）部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設(shè)等部門都要嚴格遵守上述程序和規(guī)定，加強相互銜接，確保各個工作環(huán)節(jié)按規(guī)定程序進行。 ? 項目單位依據(jù)項目核準文件向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請辦理規(guī)劃許可手續(xù)，向國土資源部門申請辦理正式用地手續(xù)。 53 ? 實行 核準制 的企業(yè)投資項目： ? 項目單位分別向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護部門申請辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評審批手續(xù)。 ? 完成相關(guān)手續(xù)后，項目單位根據(jù)項目論證情況向發(fā)展改革等項目審批部門報送可行性研究報告，并附規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評審批文件。 51 四、建立新開工項目管理聯(lián)動機制 ? 各級發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設(shè)和統(tǒng)計等部門要加強溝通，密切配合，明確工作程序和責(zé)任，建立新開工項目管理聯(lián)動機制。 ?對未按規(guī)定取得項目審批（核準、備案）、規(guī)劃許可、環(huán)評審批、用地管理等相關(guān)文件的建筑工程項目，建設(shè)行政主管部門不得 發(fā)放施工許可證 。對于 未履行備案 手續(xù)或者未予備案的項目，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門 不得辦理相關(guān)手續(xù) 。 49 ? 各級發(fā)展改革等項目審批（核準、備案）部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設(shè)等部門要加強相互銜接，確保各個工作環(huán)節(jié)按規(guī)定程序進行。 ?建筑工程開工前，建設(shè)單位依照建筑法的有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)取得 施工許可證或者開工報告 ，并采取保證建設(shè)項目工程質(zhì)量安全的具體措施。 ?已經(jīng)按照建設(shè)項目 環(huán)境影響評價 分類管理、分級審批的規(guī)定完成環(huán)境影響評價審批。 48 ?需要申請 使用土地 的項目必須依法取得用地批準手續(xù)，并已經(jīng)簽訂國有土地有償使用合同或取得國有土地劃撥決定書。實行審批制的政府投資項目已經(jīng)批準可行性研究報告，其中需審批初步設(shè)計及概算的項目已經(jīng)批準初步設(shè)計及概算；實行核準制的企業(yè)投資項目，已經(jīng)核準項目申請報告；實行備案制的企業(yè)投資項目，已經(jīng)完成備案手續(xù)。 47 二、項目開工建設(shè)必備條件 ?符合國家 產(chǎn)業(yè)政策 、發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、土地供應(yīng)政策和市場準入標準。 ? 近年來，新開工項目過多，特別是一些項目開工建設(shè) 有法不依、執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力 ，加劇了投資增長過快、投資規(guī)模過大、低水平重復(fù)建設(shè)等矛盾，擾亂了投資建設(shè)秩序，成為影響經(jīng)濟穩(wěn)定運行的突出問題。 ? 建立政府投資項目的社會監(jiān)督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監(jiān)督。 42 ? 政府投資項目一般都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機構(gòu)的評估論證： ? 特別重大的項目還應(yīng)實行專家評議制度； ? 逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。 ? 對于政府直接投資和資本金注入的政府投資項目，實行審批制，對項目建議書、可行性研究報告、開工報告進行審批。 ? 對于完成行業(yè)職能部門前置性審查及地方政府審查的項目，最終報送投資主管部門進行項目最終審查，以便決定是否予以投資建設(shè)的行政許可。各行業(yè)職能部門對特定事項進行審查。按照屬地管理的原則，由項目所在地的相關(guān)政府職能部門層層審查，并上報到最終有決定權(quán)的部門做出最終審核。這是目前我國對投資項目進行管理的主導(dǎo)方式。 39 ? 政府部門對上述事項的關(guān)注，通過以下方式來實現(xiàn)： ? 間接管理方式。 ? 對于企業(yè)投資項目，政府部門將其定位為公共利益的維護者、社會事務(wù)的管理者，從公共性、外部性的角度進行審查； ? 對于政府投資項目，政府部門具有雙重角色，一方面是社會事務(wù)的管理者，另一方面又是資金的提供者，對項目審查的內(nèi)容應(yīng)比企業(yè)投資項目更廣。 ?通過對投資活動實踐的檢查總結(jié)，確定投資預(yù)期的目標是否達到，項目或規(guī)劃是否合理有效 , 項目的主要效益指標是否實現(xiàn)，通過分析評價找出成敗的原因 ,總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并通過及時有效的信息反饋，為未來項目的決策和提高完善投資決策管理水平提出建議 , 同時也為被評項目實施運營中出現(xiàn)的問題提出改進建議，從而達到提高投資效益的目的。 ? 項目總結(jié)評價是項目后評價的基礎(chǔ)和重要的資料來源。一般需要 3－ 5年或更長的時間。一般項目需要項目竣工后 3年左右的時間。一般項目需要2－ 3年的時間。此時可以進行竣工驗收。對于一個項目是否已經(jīng)建成，主要從工程、技術(shù)、經(jīng)濟、效果等四個方面考察。 ? 中間評價可以是全面系統(tǒng)的 ， 即對項目的決策 、 投資 、 目標 、 工程以及未來效益的全面評價；也可以是單獨內(nèi)容的 ， 即對項目建設(shè)中某個問題 、 某項效益的單項評價；可以是一個項目 ， 也可以是一捆項目 ， 即一個行業(yè) 、一種產(chǎn)品 、 一個地區(qū)的同類項目的評價 。 ? 為了確保開工建設(shè)的順利進行 ， 要求項目必須滿足一系列開工條件的要求 ， 然后才能開始建設(shè)； ? 開工前準備 ， 通常需要經(jīng)過各種審批和行政許可程序 。 ?初步設(shè)計的主要內(nèi)容 （以工業(yè)項目為例）：（ 1）初步系統(tǒng)設(shè)計，繪制各工藝系統(tǒng)的流程圖；（ 2）通過計算確定各系統(tǒng)的規(guī)模和設(shè)備參數(shù)并繪制管道及儀表圖；（ 3）編制設(shè)備的規(guī)程及數(shù)據(jù)表以供招標使用；（ 4）土建工程量的估算；（ 5）項目費用估算。 ? 初步設(shè)計文件應(yīng)當(dāng)滿足編制施工招標文件 、 主要設(shè)備材料訂貨和編制施工圖設(shè)計文件的需要 ， 是下一階段施工圖設(shè)計的基礎(chǔ) 。 ? 對于政府投資項目 ， 初步設(shè)計的依據(jù)是經(jīng)政府批準的可行性研究報告 。 ?項目評估包括企業(yè)委托對其投資項目的可行性研究報告進行評估、項目核準機關(guān)委托對企業(yè)投資項目申請報告的評估、項目審批機關(guān)委托對涉及政府投資的項目可行性研究報告的評估、項目審批機關(guān)對資金申請報告的評估、貸款銀行自行組織的對項目可行性研究報告融資方案的評估，投資者委托的項目評估等各種形式。 ?無論是核準制還是備案制，都需要從外部性角度進行審查，以獲得對擬建項目的投資行政許可。 ?對于實行核準制的企業(yè)投資項目，需要編寫、報批、評價和核準“項目申請報告” 。 10%左右； （ 7）推薦的融資方案能滿足銀行等金融機構(gòu)信貸決策的要求。 可行性研究要應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段 ， 進行