【正文】 、各自的權(quán)力與責(zé)任。從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，很多人認(rèn)為唯一合理的土地儲備部門應(yīng)該是一家公共企業(yè)，也就是有特別職能的機(jī)構(gòu)，經(jīng)過立法授權(quán)在常規(guī)的政府結(jié)構(gòu)之外進(jìn)行運(yùn)作。但是，大都市政府也不可能完全獨(dú)立于中央政府操作，它們也可能需要州政府的授權(quán)，特別是它們在較大程度上依賴中央政府的資金的時候。然而，類似的影響會導(dǎo)致開發(fā)并不符合當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠福@并非當(dāng)初儲備土地的初衷。還需要考慮到土地儲備工作的問責(zé)制問題，包括程序的透明度，地塊的選擇和處置過程，以避免政府人員的營私舞弊、濫用職權(quán)。不管儲備的土地規(guī)模有多大，都有可能會在相當(dāng)長時間內(nèi)積壓大量資金。還需要相當(dāng)?shù)娜肆εc專業(yè)知識來保證效率，否則有可能滋生非法土地市場。不應(yīng)該低估保證成功完成一個土地儲備計劃所需要的技術(shù)與能力。然而，各級市政府似乎缺乏足夠的能力、技能與權(quán)力，特別是那些郊區(qū)的小都市：他們面積較小，人員不足，沒有遠(yuǎn)見，缺少資金。很明顯，城市擴(kuò)張是大都市共有的現(xiàn)象，大都市規(guī)劃必須是地方政府和大都市政府的重中之重。政府級別與組織框架：土地儲備中涉及到的政府分級問題實(shí)際上就是國家、區(qū)域與地方政府預(yù)期目標(biāo)不一，在法律、融資、政治和規(guī)劃等方面執(zhí)行能力不一以及大眾輿論的問題。界定這些目標(biāo)應(yīng)該通盤考慮整體國情，地方政府現(xiàn)有的職權(quán)與結(jié)構(gòu)，規(guī)模，城鄉(xiāng)人口的劃分，城市擴(kuò)張的預(yù)期和革新的決心與能力。設(shè)定的目標(biāo)必須考慮到政府干預(yù)的基本目的，比如提供人們支付得起的住房，限制私人土地投機(jī)，獲得政府規(guī)劃決策帶來的土地增值，或其他產(chǎn)出。比較一下瑞典和英國的情況，就會發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)在1970年代的瑞典就非常明顯，而倫敦道克蘭開發(fā)公司采取的半市場化的方式實(shí)現(xiàn)了大部分的預(yù)定目標(biāo)。如這些案例所示，政府面臨的問題通常包括缺乏技能和權(quán)力；征用的土地在閑置期需要管理；大量資金長期積壓；征用過程缺乏透明度和可信度；還有就是政府參與得越深，政府能力的問題就越突出。這些特征包括城市快速擴(kuò)張和人口迅速增長、高度集中化、行政和政治結(jié)構(gòu)層層分級，還有由于土地投機(jī)和非法占地者造成土地生產(chǎn)力下降。明確政府干預(yù)的必要性是一個起點(diǎn)。1950 和1960年代，德里市開發(fā)局（DDA）在執(zhí)行該市的開發(fā)規(guī)劃時實(shí)施的土地儲備制度就沒有做到這一點(diǎn)。盡管每個國家，以及每個國家不同的開發(fā)部門，都采取了各自的方式，但是也有一些對成功執(zhí)行土地儲備制度至關(guān)重要的共同點(diǎn)。使用的主要材料來源在文章中都已說明。印度個案研究的主要資料來源包括各城市開發(fā)部門、聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會理事會、以及其他附加說明的材料來源。與許多其他的亞洲國家一樣，印度一直面臨著城市快速、大面積擴(kuò)張所帶來的壓力。倫敦道克蘭區(qū)的個案就是用來闡明具有固定的目標(biāo)和時間表的有選擇性的開發(fā)項(xiàng)目能夠取得何種成果，這是相對于制定國家政策，征用所有土地以備密集型開發(fā)的做法而言的。盡管其中的一些信息已經(jīng)過時，它還是提供了一個有用的例子，并且將歐洲的土地儲備發(fā)展放到整個歷史環(huán)境中去研究。同時，著眼于城市快速發(fā)展帶來的潛在問題，包括吸收農(nóng)民工和外國工人以及隨之而來的中心城市衰落問題。我們選擇瑞典的個案是因?yàn)槿鸬涫鞘澜缟献钤缯讲捎猛恋貎湔叩膰抑?，同時無論從該國各城市采用土地儲備政策的普遍性來看還是從該國土地儲備涉及的土地數(shù)量來看，瑞典是應(yīng)用土地儲備最廣泛的國家之一。這些個案研究同時闡明：盡管現(xiàn)在全世界在理論上都認(rèn)可土地儲備的特性，它的實(shí)施成果卻是不盡相同的。國家和地方政府的性質(zhì)以及他們的不同需求使得各國創(chuàng)建了因地制宜的方法。有人認(rèn)為土地儲備“僅僅是城市規(guī)劃者可以使用的工具之一”，但是也有人認(rèn)為它“不單單是眾多土地利用管制的工具之一，土地儲備的普遍性使得它成為實(shí)施土地規(guī)劃的核心力量，其他的管制工具在土地儲備的支持下發(fā)展。發(fā)展與國際化接下來的個案研究揭示了土地儲備政策的發(fā)展，土地儲備于十九世紀(jì)晚期/二十世紀(jì)早期在歐洲產(chǎn)生，后來贏得全球認(rèn)可，尤其在發(fā)展中國家。的確，土地儲備的主要目標(biāo)之一就是要獲取土地，而且通常情況下是盡可能少花錢買大量的土地，所以估價標(biāo)準(zhǔn)很重要。無論征地是強(qiáng)制性還是非強(qiáng)制性的，征地價格將嚴(yán)格按照相關(guān)法律框架的條款來決定。還有一種方法，那就是政府有優(yōu)先購買進(jìn)入市場的土地的權(quán)利，也就是說，法律允許政府有權(quán)利優(yōu)先購買待售的土地。事實(shí)上，政府可以使用強(qiáng)制征地權(quán)，這對私人土地所有者已形成了威懾，讓他們不得不拿出自己的土地來為公眾利益服務(wù)，而且也防止高額索賠。有人說，如果沒有強(qiáng)制征地權(quán)的話，土地儲備計劃必將失敗。然而，強(qiáng)制征地做法的最大缺點(diǎn)在于其耗時耗力。強(qiáng)制性征地的相關(guān)法律規(guī)定所有該履行的程序以及征地價格的計算方法。在這個法律中，有一個有關(guān)“公共利益”的籠統(tǒng)的條款。這一概念已經(jīng)在全世界被廣泛接受，它允許國家為了社會的利益而征用私人土地。地價的評估標(biāo)準(zhǔn)取決于交易所遵守的法律框架，同時也取決于購買的權(quán)利是什么（是完全保有權(quán)、租賃權(quán)還是其他）。土地所有者可能是另外一個公共部門或者半公共機(jī)構(gòu)，該實(shí)體的財產(chǎn)可能超過（也可能不足）所需要的土地數(shù)量，例如軍隊的地產(chǎn)?，F(xiàn)存不同征地方法之間最根本的區(qū)別在于征地是否是強(qiáng)制性的。土地征用的方法公共部門征地是任何一個土地儲備項(xiàng)目的根本。美國郡一級的許多土地儲備項(xiàng)目的實(shí)施都是源于公眾對環(huán)境保護(hù)的渴望，尤其是要保護(hù)公共綠地或未開發(fā)荒地。因此，政府征用用作密集型開發(fā)的土地可以大大減小私人大發(fā)橫財?shù)目赡堋Ｒ缘土膬r格提供土地是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段之一，因此土地租金或售價通常只包括土地的成本。然而，各個政府在決定使用土地儲備作為一項(xiàng)政策時，其潛在的目標(biāo)或目的卻不盡相同。因?yàn)橥恋貎渲皇钦恋乩谜咧械囊粋€組成部分，因此，至今為止，很難評估這些特性在實(shí)踐中能否實(shí)現(xiàn)，也很難評估土地儲備的實(shí)施在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策的目標(biāo)。 10. 如果土地只是出租而不是出售的話，公眾將持續(xù)地從土地增值中獲利。 ，可以在選擇開發(fā)商、落實(shí)補(bǔ)貼來源、籌措資金以及設(shè)計等事項(xiàng)遠(yuǎn)未開始之前，使諸如為人們提供支付得起的住房的社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。 8. 土地儲備使社區(qū)能夠直接控制開發(fā)的地理位置、時間安排和開發(fā)類型。 6. 對所有的土地所有者一視同仁，無論他們的土地是否被征用做儲備。 4. 對土地的公共投資可以均攤到一個很長的時間段內(nèi)，并且可以分?jǐn)偟秸麄€土地儲備項(xiàng)目中去，這樣單宗地的開發(fā)成本就不會決定土地的用途。土地儲備的特性人們歸納出許多土地儲備的特性，這些特性包括： 1. 土地一旦進(jìn)入市場就可以購買，即使還沒有需求時； 2. 在沒有將開發(fā)價值附加給土地時就可以購買； 3. 隨著時間的推移，可以將幾塊小地塊整合成大的開發(fā)場所，用以更大項(xiàng)目的開發(fā)。土地儲備可以被視為土地規(guī)劃實(shí)施的第一步，通過以合適的價格提供可供開發(fā)的土地來實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，并高效、有序地促進(jìn)開發(fā)。在倫敦道克蘭公司這個法定機(jī)構(gòu)存在的十七年中，根據(jù)滾動的方法，大部分的改造工作在10年內(nèi)已經(jīng)完成。后來，瑞典政府意識到持有土地的成本太高、影響太大，因此政府就立即出臺政策、提議將該持有期縮短到十年。某種程度上來說，“未來”開發(fā)的概念是很難定義的。此處土地儲備這一術(shù)語并不是指為單獨(dú)某個具體的項(xiàng)目如建學(xué)?；蛘咝藿ㄉ鐓^(qū)公共設(shè)施事先征地，而是指通過政府進(jìn)行干預(yù)，整合地塊，以備日后開發(fā)（兩者主要差別在于規(guī)模和時間安排）。在征地時，對土地的未來用途可能清楚也可能不清楚。盡管土地儲備可以在所羅列的任何一種類型或者所有類型并存下進(jìn)行使用，政府征用土地或土地權(quán)利是土地儲備中最根本的因素。（《土地儲備在控制城市發(fā)展中的角色》， 哈維?佛棱曾著）。在所有規(guī)劃者可以使用的土地利用管制手段中，土地分區(qū)規(guī)劃是用得最多的。 基于“對私有市場的干預(yù)程度”，對土地利用管制手段進(jìn)行了分類。然而，實(shí)施這些規(guī)劃的結(jié)果往往不同，而且通常取得的成就也很有限。然而，經(jīng)驗(yàn)顯示：綜合性整體計劃和總體規(guī)劃太過于靜態(tài)，或者說適合發(fā)展緩慢的城市，而且這兩種規(guī)劃工具過于具體、勞民傷財，未能夠考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對空間的需求導(dǎo)致的各種后果。最常用的規(guī)劃工具包括綜合性整體計劃、總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃和結(jié)構(gòu)規(guī)劃。政府有許多工具可以在自己的領(lǐng)地內(nèi)實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)土地市場的目標(biāo)。二．土地的成本提高了，所以政府部門要花更高的價格來購買土地，來提供必要的公共服務(wù)如道路、排水和學(xué)校，其實(shí)土地價格的提升正是這些公共服務(wù)項(xiàng)目所帶來的。其它負(fù)面的后果還包括：一. 土地所有者之間存在不公正的現(xiàn)象。 土地所有者并沒有獲得土地的增值。還有，城市發(fā)展模式效率低下，這會增加城市的商業(yè)成本，對城市的經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。一個運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地市場應(yīng)該具備以下特點(diǎn)：，從而促進(jìn)快速開發(fā)和土地交易；，能夠?yàn)楦鱾€收入階層的人提供合理地獲取土地的途徑；、可持續(xù)，有利于現(xiàn)在和將來的土地使用者；和，能夠與其他土地管理的法律法規(guī)相結(jié)合，諸如土地規(guī)劃，稅收以及公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的供應(yīng)。三．對社會的稀缺資源進(jìn)行再分配，使弱勢群體也可以分享社會的產(chǎn)出。在解釋政府介入土地市場原因，尤其是介入城市土地市場原因的時候，人們通常會提出以下三個理由：一．消除市場的不完美之處以及失靈的缺陷，提高運(yùn)作的效率。為什么政府要介入土地市場快速的城市發(fā)展使得國家和城市經(jīng)歷了物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、社會、政治以及行政結(jié)構(gòu)等各個方面的劇變。在這些地區(qū)，政府以當(dāng)時允許的土地用途的價值購買了大量農(nóng)地。二、土地儲備的概念我們也許可以這樣概